Les institutions financières internationales dans la transition des PECO

INTRODUCTION

En 1991, la chute du bloc soviétique instaure un nouvel ordre international marqué par la soudaine libération des pays d'Europe centrale et orientale (PECO). Les PECO se retrouvent « orphelins », livrés à eux-mêmes après des dizaines d'années de vie orbitale, intégrés au géant soviétique. Dans chaque PECO s'engage alors un processus sans précédent de reconstruction politique et économique. L'assistance occidental s'impose alors d'elle-même et résulte d'une double volonté : celle des nouveaux dirigeants qui prennent conscience des défis économiques, politiques et sociaux qui les attendent, et celle des occidentaux désireux d'aider les PECO dans leur transition. Après avoir vu le rôle important de la coopération entre PECO et découvert l'ambivalence de ses objectifs (mémoire de Master 1), nous allons nous intéresser à l'aide apportée par les IFI dans cette même transition. Répondant aux mêmes besoins (reconstruction économique et politique) et concernant les mêmes pays, la coopération avec les IFI a été cependant différente dans sa nature.

Qu'entend-on par PECO ? La liste des pays peut varier d'une encyclopédie à l'autre. En effet, l'INSEE par exemple n'inclut que dix pays sous le terme PECO (Bulgarie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovénie, Slovaquie, République Tchèque alors que Wikipedia en dénombre 21 avec les 4 de Visegrad, les pays nordiques et balkaniques de l'ex-Yougoslavie, les autres pays balkaniques, les pays baltes et enfin les pays post-soviétiques occidentaux. Si les 10 PECO ayant intégré l'Union européenne nous intéresseront, nous nous pencherons plus particulièrement sur trois exemples significatifs, qui ont le plus bénéficié de l'aide: la Pologne, la République Tchèque et la Hongrie.

Le rôle des IFI dans la transition a le plus souvent été celui de l'aide. Cependant, l'impossibilité des historiens et spécialistes de s'entendre sur la définition du terme dans un tel contexte nous a dissuadé de l'employer dans le titre. L'aide, dans son sens le plus simple, correspond à l'action d'intervenir en faveur d'une personne ou d'un groupe en joignant ses efforts aux leurs, sur une base au moins partiellement gratuite. L'apparente clarté de cette définition contraste avec la complexité des problèmes d'interprétation qu'elle soulève dans le contexte qui nous intéresse. S'il est entendu qu'un don correspond bien à de l'aide, que dire d'un prêt, même à taux préférentiel, qui procure un intérêt au donneur ? La littérature économique spécialisée ne s'est pas étendue sur le sujet. Le contenu a souvent varié d'une étude à l'autre. Selon Mayhew (1996), une grande partie de l'aide occidentale « n'a tout simplement été qu'un abus du mot don »^1(*). Ners (1992), lui, insiste sur le « désordre conceptuel dans la définition de l'assistance » et estime qu'une « grande masse de l'assistance occidentale à l'Est » n'est tout simplement pas de l'aide^2(*). Selon la définition de notion d'aide occidentale à la transition proposée par le Comité d'aide au Développement (CAD) de l'OCDE et que nous avons décidé de suivre à peu près, le concept suppose que l'aide soit (1) officielle, c'est-à-dire accordée par des gouvernements, des organismes officiels, des organisations multilatérales, (2) orientée vers le développement économique du pays bénéficiaire, (3) assortie d'un « élément de libéralité » d'au moins égal à 25%. Nous disons « à peu près » car selon cette approche, toute action n'ayant pas d'élément de libéralité, à savoir les prêts et les IDE (Investissement direct à l'étranger), sont exclus. Moins restrictive que cette définition, cette étude prendra en compte dans l'aide l'ensemble des transferts de ressources officielles ou non, avec ou sans élément de libéralité. En ce sens, l'aide comprendra ici les dons et les petits (à taux réduits ou non). Les dons sont donc compris ici au sens large : les réductions et les rééchelonnements de dettes, par exemple, même s'ils ne constituent pas des ressources nouvelles, sont interprétés comme la transformation ex-post en dons de ressources déjà transférés aux pays bénéficiaires.

Avec cette définition, notre étude va pouvoir prendre en compte un large panel de types d'aides, largesse renforcée par les différences inhérentes aux IFI, tant dans leur manière de travailler, que dans leurs objectifs et fonctionnements. Ces institutions sont au nombre de cinq : le Fonds monétaire International (FMI), l'Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE), l'Union Européenne avec la Banque Européenne d'Investissement (BEI) et le programme PHARE, la Banque Européenne pour la Reconstruction et le Développement (BERD) et enfin la Banque Mondiale. Chaque institution possède sa propre manière de travailler et d'assister les pays en développement ou émergents, par exemple en se concentrant davantage sur les problèmes macroéconomiques ou microéconomiques. Si la définition de l'aide est stricte, les formes d'assistance sont nombreuses et souples (formation de fonds financiers, crédits à l'exportation, assistance technique, consultation et conseil, remises de dettes ou rééchelonnement également considéré comme aide. Trois grands types d'assistance peuvent être remarqués :

- assistance génératrice de gains : aide à la balance des paiements, financement externe direct du type réduction de dette (FMI, PHARE par exemple);

- assistance à la solution de problèmes structurels au niveau national, régional, subrégional (BERD par exemple);

- assistance à la promotion des institutions : assistance à la construction d'un cadre politique (fonctionnement de partis, d'institutions étatiques) ; développement d'institutions et systèmes économiques, incluant le développement de marchés de capitaux et la promotion de l'épargne domestique (privatisation est ici la clé) ; l'aide aux institutions sociales (OCDE par exemple).

La multiplicité des aides n'empêche pas le même objectif : assister les PECO dans leur transition, les faire passer d'une économie de type soviétique à une économie de marché libéral tout en évitant les dérives pouvant découler d'une transition trop brutale vers le libéralisme. Au Sommet de l'Arche de juillet 1989, les institutions internationales et les gouvernements récipiendaires sont parvenus à un accord politique sur les objectifs économiques de la transition et ses grandes lignes stratégiques. Ainsi munis d'un socle commun de références et d'objectifs, les IFI ont pu lancer leurs aides de manière massive. Cependant, presque vingt ans après, les IFI sont encore présentes en Europe centrale et orientale et certains problèmes sont encore d'actualité. Dès lors, quel bilan tiré de ces aides ; quelle part de responsabilité peut-on accorder aux IFI dans l'évolution contrastée qu'ont connu les PECO jusqu'à aujourd'hui ?

L'étude des besoins immédiats propres à chaque « orphelin du communisme » ainsi que leurs stratégies de transition ont requis des aides ciblées.

Malgré leur diversité, propre à s'adapter à la multiplicité des problèmes, les IFI n'ont pu répondre à tous les défis posés par la transition.

Alors que certains PECO sont membres de l'UE et d'autres peinent encore à décoller, quelle part de responsabilité accorder aux IFI dans les évolutions contrastées des pays d'Europe centrale et orientale ?

Chap.1

Les besoins immédiats des orphelins du communisme et les stratégies de transition

1. LA TRANSITION ECONOMIQUE

A/ Le concept de « transition » politique et économique

Si l'on compare les « transitions » en Amérique latine, en Europe de l'Est, mais aussi celles d'Europe du Sud (Grèce, Portugal, Espagne) et ailleurs dans le monde, il existe une certaine similarité dans leurs conséquences dans le domaine des systèmes politiques, mais ils recouvrent par contre des transformations économiques, sociales et politiques de nature souvent très différentes, voire opposés. Partout, les « transitions » ont cherché à changer le système politique, mais les cadres sociaux et économiques préexistant, en revanche, ont été conservés dans les dictatures auparavant liées au bloc de l'Ouest, tandis qu'ils ont été transformés dans le cas des pays de l'ancien bloc de l'Est. Et même dans ce dernier cas, les bouleversements structurels n'ont pas modifié de manière fondamentale la composition des élites dirigeantes ou influentes, en particulier dans les milieux économiques et médiatiques.

Le terme de « transition » a été généralisé avec la fin de l'URSS alors que le monde a connu une vague jusque là inédite de « démocratisations ». Cependant, l'appellation même de « transition » mériterait d'être mieux analysée dans la mesure où, non seulement l'adoption de la « démocratie de marché » s'est produite aussi hors des anciens pays du bloc soviétique, mais parce que avant 1989, les dirigeants des PECO présentaient eux-aussi leurs régimes comme étant en « transition » vers le communisme.

Si l'idée même de « transition », celle d'un passage d'un système socio-politique à une autre est liée aux axiomes de la modernité, axiomes reconnus en principe tant par les libéraux que par les marxistes, tout système politique serait destiné à être supplanté tôt ou tard. En effet, aucun ordre social, économique, politique, idéologique, humain, voire naturel n'est immuable et toute situation donnée est par principe « transitoire » au fur et à mesure de l'évolution, et des révolutions humaines. Ainsi, depuis le 18^ème siècle au moins, les sociétés occidentales, plus « dynamiques » ont imposé au reste du monde, l'idée que la seule réalité immuable était le changement permanent. Dès lors, une question à laquelle nous essaierons de répondre au fil de notre étude est : l'action des IFI occidentales dans la transition des PECO correspond-t-elle à une mise en oeuvre directe de ce principe théorique ou est-elle davantage une fin en soit à travers les idéaux qu'elle véhicule ? C'est dans ce contexte que Bruno Drweski^3(*) a développé sa thèse selon laquelle le capitalisme post-moderne, dont les principaux soldats à l'Est ont été les IFI, s'est révélé en définitive à notre époque plus « révolutionnaire », en tout cas plus « transformateur », que le « socialisme réél ». Il faut cependant rappeler que ce dernier a réalisé la fin de la stabilité « féodale », rurale, religieuse, traditionnaliste dans la région. C'est pourquoi afin de mieux comprendre la transition qui nous intéresse, il convient de revenir d'abord sur le système établit par la transition du système soviétique, ce que nous ferons ultérieurement. Par ailleurs, c'est en partant de ces considérations que nous pouvons commencer à analyser l'action des IFI dans le contexte particulier de la transition propre aux PECO. Sous l'influence de ce contexte, les éléments du processus de transition ont été posés et ont fait l'objet d'un consensus : la libéralisation (processus à l'issue duquel la plupart des prix sont déterminés par le libre jeu du marché, et qui réduit les barrières commerciales tendant à isoler une économie donnée de la structure des prix en vigueur dans les économies de marché), stabilisation macroéconomique (essentiellement, processus en vertu duquel l'inflation est stabilisée puis réduite, après la poussée initiale qui suit la libéralisation et l'assouvissement d'une demande jusque-là refoulée. Ce processus exige des pouvoirs publics qu'ils appliquent des politiques budgétaires et monétaires rigoureuses pour contenir la croissance de la monnaie et du crédit, tout en visant à assurer la viabilité de la balance des paiements), restructuration et privatisation (création d'un secteur financier viable et réformes visant à donner aux entreprises les moyens d'adapter leur production aux besoins de marchés libres et à en transférer la propriété au secteur privé), réformes juridiques et institutionnelles (ces réformes sont nécessaires pour redéfinir le rôle de l'État dans ces économies, établir la primauté du droit et mettre en place des politiques favorables à la libre concurrence). Pour chacun de ces éléments, nous verrons que les IFI ont eu un rôle déterminant à jouer.

La transition des PECO qui réside dans le passage du communisme et de l'économie centralisée, à la démocratie et à l'économie de marché, est considéré comme une des transitions les plus difficiles et douloureuses à la fois. En effet, les responsables de cette transition n'étaient alors pas en mesure de s'appuyer sur des exemples à suivre (le seul précédent d'un tel passage du communisme vers l'économie de marché -sans réforme politique vers la démocratie néanmoins - était celui de la Chine. Selon la Banque Mondiale, la PIB chinois, a augmenté de 9% par an, en moyenne, entre 1978 et 2003. Cette croissance a permis à 300 millions de chinois de sortir de la pauvreté). Cette absence de précédent a rendu la tâche des IFI d'autant plus ardue et nécessaire à la fois.

* ¹ MAYHEW, A. (1996), L'assistance financière à l'Europe Centrale et Orientale : le programme PHARE, Revue d'études comparative Est-Ouest, vol. 27, n°4

* ² NERS, K. (1992), L'assistance occidentale à la transition dans les pays post-communistes, Economies et sociétés, Cahiers de l'ISMEA, n°44

* ³ DRWESKI, Bruno, La transition polonaise - Mythes et enjeux de la transformation systématique, UQAM, 2005