Les institutions financières internationales dans la transition des PECO

C/ Les défis à relever

En effet, les gouvernements arrivés au pouvoir en 1989-1990 ont été confrontés au même objectif économique : celui du passage de l'économie centralement planifiée à l'économie de marché. Rapidement, il est apparu que cet objectif n'était pas aussi simple que cela aurait pu paraître de prime abord. Cette transformation sans précédent ne pouvait se limiter aux seules privatisations, pendant longtemps le mot d'ordre principal, pour ne pas dire unique, des libéraux est-européens. Un travail de fond devait être mené au préalable. Le libéralisme, avec ses mots d'ordre antiétatiques, était le courant le plus éloigné du communisme. Les premières difficultés auxquelles se heurtèrent les économies en transition de l'Europe post-communiste sont d'ordre structurel et institutionnel ; gestion rigide de l'économie planifiée, manque de pragmatisme, lourdeurs administratives, inefficacité et obsolescence de l'appareil productif, inadaptation de la structure de production à la demande régionale et, à fortiori, mondiale. Ce dernier point a très tôt été discuté multilatéralement par les dirigeants et fut l'un des objectifs premiers de la formation du Groupe de Visegrad^6(*), l'un des tout premier groupe de coopération régionale. L'adaptation des mentalités et des comportements aux conditions nouvelles allait être plus complexe et plus longue encore. La transition du plan au marché exigeait l'émergence d'une culture économique adéquate ; il fallait accepter le coût social de la transition avant même la formation d'un esprit d'entreprise chez les citoyens. Cela nécessitait donc l'acceptation de l'inflation, de l'accroissement des inégalités, de la paupérisation de certaines catégories sociales et du chômage. Toutes ces difficultés ont amené, dans ces années de transition économique, un débat régional entre les partisans d'une thérapie de choc et les tenants de la démarche gradualiste, débat sur lequel nous reviendrons.

A ces contraintes s'ajoutèrent les problèmes liés à la création du marché lui-même. Il convenait d'élaborer non seulement le cadre juridique et institutionnel approprié mais aussi, et peut-être avant tout, introduire les mécanismes du marché - la libre concurrence et l'égalité d'accès au marché des agents économiques - et recréer le secteur bancaire, garant et support indispensable de toute économie moderne et efficiente. Le volet le plus spectaculaire, sinon le plus important, de le réforme économique entreprise par les Etats d'Europe centrale et orientale, qui devait être précédé par tout un processus préparatoire fut celui des privatisations. Il était indispensable, avant de transférer des mains de l'Etat aux mains du secteur privé, de redéfinir les régimes de propriété, ce qui s'inscrivait dans le projet de refonte des structures économiques existantes. Il y eut donc une transformation du concept même de la propriété privée. Le débat qui en résulta, fut, lui encore, intense et fit intervenir tous les PECO. En réalité, on se trouvait en présence de deux débats. Le premier portait sur le fond ; sur l'étendue et les méthodes de la privatisation ainsi que sur toutes les mesures d'accompagnements ; le second sur le choix des voies de transformations. Le premier débat a fait apparaître les contradictions entre la volonté politique et la logique économique, l'un exigeant un redémarrage rapide des économies et l'autre demandant une préparation, nécessairement longue, de l'économie au processus de transition. Ces contradictions alimentèrent un second débat donc, qui, superposé au premier, se déroula entre les partisans de la thérapie de choc et les tenants de l'approche gradualiste. Par les échanges que les pays ont eus depuis 1989, il est possible d'affirmer que les pays ayant choisi la thérapie de choc se sont trouvés devant des difficultés plus grandes que ceux qui ont suivi une voie plus progressive.

Un an après l'introduction des premiers mécanismes du marché et la mise en place de nouvelles politiques économiques, la situation était très différente selon les pays. La baisse de l'activité a été générale, mais son intensité variait d'un pays à l'autre ; la production industrielle a chuté en moyenne de 18%, tandis que le chômage a fait une apparition spectaculaire, particulièrement dans les pays ayant opté pour une transformation rapide. Trois pays sont cependant parvenus à réaliser des progrès considérables ; la Pologne, la Tchécoslovaquie et la Hongrie. Ce n'est donc pas un hasard si l'on retrouve ces trois pays à l'origine du groupe de Visegrad le 15 février 1991.

Lorsqu'en novembre 1989, la Diète polonaise a voté le programme de stabilisation et de privatisation, entré en vigueur le 1^er janvier 1990, la situation de l'économie polonaise était catastrophique. Le programme mis en place par le ministre des Finances Leszek Balcerowicz représentait une véritable thérapie de choc à deux volets ; atteindre une stabilité macro-économique par le biais d'une politique monétaire et budgétaire rigoureuse et instaurer des réformes structurelles, nécessaires pour introduire les mécanismes du marché. Ce programme stipulait une libéralisation totale des prix et la suppression des subventions aux entreprises publiques. La politique monétaire prévoyait l'introduction de la convertibilité interne de la monnaie, laquelle a été facilitée par l'instauration, fin 1989, par l'OCDE d'un fonds de stabilisation de zloty d'un montant de 1 milliard de dollars. Par ailleurs, l'abolition des tarifs douaniers et la libéralisation du commerce extérieur, décidées collectivement par les PECO et les organisations internationales compétentes ont immédiatement porté leur fruits, en permettant un développement spectaculaire des exportations, dont l'augmentation a atteint 44% entre janvier et octobre 1990. Par sa politique monétaire, accompagnée d'un ensemble de mesures visant à instaurer une véritable économie de marché, avec le développement du secteur privé, les démonopolisations et les privatisations, le gouvernement polonais à instaurer une confiance dans la monnaie nationale. Cependant, des problèmes ont surgit en ce qui concerne les privatisations et plus particulièrement dans les restructurations du secteur public, notamment concernant l'évaluation de la valeur des entreprises mises à la vente. En l'absence de structure de marché, celle-ci était difficile et les autorités ont donc opté pour la prudence et la patience. D'autant que l'exemple hongrois en ce domaine - les premières privatisations « sauvages » avaient profité surtout à l'ancienne nomenklatura - ne semblait pas exemplaire. Les premières vraies privatisations eurent donc lieu en même temps que l'ouverture de la Bourse de Varsovie, en avril 1991. Les « privatisations de masse », exemple unique en Europe centrale et orientale ne commencèrent qu'à la mi-mai 1991. Elles passaient par la distribution d'actions gratuites (vouchers) à l'ensemble de la population active, soit 27 millions de personnes. Dans un premier temps, ces actions furent gérées par un fonds de placement spécialisé. Quelque 200 à 300 grandes entreprises devaient être concernées par cette mesure sans précédent, destinée à créer en Pologne un actionnariat populaire important. D'autre part, les procédures de vente aux enchères ou de rachat d'entreprise par les salariés ont également pris un essor considérable, participant d'une manière de plus en plus importante à la remise sur les rails de l'économie polonaise.

L'exemple de la Tchécoslovaquie diffère d'abord chronologiquement. Elle fut en effet la dernière à s'engager sur la voie des transformations. Le désavantage de la Tchécoslovaquie, au moment des bouleversements de 1989, résidait dans l'absence quasi-totale de secteur privé, alors qu'il existait à l'état embryonnaire en Pologne ou en Hongrie. L'expérience de ces deux derniers pays en la matière, aussi maigre était-elle, fut utile aux dirigeants tchécoslovaques qui se sont beaucoup renseignés dans les premières années du Groupe de Visegrad. C'est alors que le ministre des finances, Vaclav Klaus, un libéral déterminé, a élaboré un programme qui prévoyait une transition rapide vers l'économie de marché. Cependant, fort du précédent polonais dont la thérapie de choc révélait ses limites, ce programme n'était pas, à proprement parlé, radical. Les privatisations devaient se diviser en quatre étapes ; redistribution des biens d'Etat nationalisés à la fin des années 1950, « petite privatisation », sous forme de ventes aux enchères publiques de restaurants, magasins et petites entreprises de services, « grande privatisation » concernant l'essentiel de l'outil industriel et commercial et enfin création de joint-ventures. Si la Tchécoslovaquie a rencontré plus de problèmes que les deux autres pays du Groupe de Visegrad (lesquels représentent tout de même les PECO s'étant le mieux sortis de l'après communisme, ce qui relativise nettement le retard tchécoslovaque), c'est grandement du au caractère fédéral du pays. La multiplication des centres de pouvoir rendait fastidieuses les démarches des investisseurs occidentaux. A cela fallait-il ajouter le manque d'incitations fiscales, une certaine inertie de la population et la présence encore très sensible de « noyaux durs » des anciens syndicats communistes.

Ces deux pays, tout comme la Hongrie, dans lesquels de nombreux signes encourageants étaient visibles ne reflétaient cependant pas la situation d'ensemble des PECO. Tant en Bulgarie, qu'en Albanie, Roumanie ou Yougoslavie, il était difficile de parler de post-communisme, malgré les transformations de 1989-1990.

2/ LES STRATEGIES DE TRANSITION

* ⁶ Le Groupe de Visegrad est un groupe informel réunissant quatre PECO : la Pologne, la République Tchèque, la Slovaquie et la Hongrie.

Historiquement, le groupe trouve son origine en 1335 lorsque les rois tchèques, polonais et hongrois se rencontrèrent dans la ville hongroise de Visegrad.

Le V4 moderne a démarré lors d'un sommet de chefs d'Etat et de gouvernements de Tchécoslovaquie, Hongrie et Pologne dans cette même ville de Visegrad le 15 février 1991, afin de mettre en place des coopérations entre ces trois pays en vue d'accélérer le processus d'intégration européenne mais aussi de se concerter sur les méthodes de transition. Le Groupe de Visegrad est le premier cadre de coopération régionale. (Voir mémoire de Master 1).