La coopération transfrontalière franco-espagnole sur la programmation 2007-2013

Sommaire

INTRODUCTION 1

Partie n° 1: Le cadre Juridique de la coopération transfrontalière franco-
espagnole 3

Section 1 : La convention cadre de Madrid de 1980 4

Section 2 : Le Traité de Bayonne du 10 mars 1995 5

Section 3 : Les instruments juridiques spécifiques à la coopération

transfrontalière franco-espagnol 6

A/ Les sociétés d'économie mixte locales 6

B/ Les groupements d'intérêt public 7

C/ Les « consorcios » 7

Partie n° 2: La mise en oeuvre de la coopération transfrontalière franco-
espagnole 8

Section 1 : Les enseignements de la période de programmation 2000-2006 9

A/ Diagnostic du Programme opérationnel 9

B/ Diagnostic territorial 10

Section 2 : La stratégie mise en place par la programmation 2007-2013 13

A/ Axe prioritaire 1 : Renforcer l'intégration transfrontalière en valorisant les

complémentarités sur le plan des activités économiques de l'innovation et du capital humain. 13

B/ Axe prioritaire 2 : Valoriser les territoires, le patrimoine naturel et culturel dans une logique durable - Protéger et gérer les ressources environnementales 14

C/ Axe prioritaire 3 : Améliorer la qualité de vie des populations à travers des stratégies communes de structuration territoriale et de développement durable. 15

D/ Axe prioritaire 4 : Assistance technique 15

Section 3 : Les dispositions de mise en oeuvre du PO 16

A/ Le cadre organisationnel 16

B/ La soumission des projets. 17

Partie n° 3: Etat des lieux de la coopération transfrontalière franco-

espagnol 18

Section 1 : Les structures de coopération déjà présentes sur la frontière 18

B/ Les collaborations locales 18

B/ Les collaborations régionales 19

Section 2 : Les projets de la programmation 2007-2013 20

Section 3 : L'exemple de l'Hôpital transfrontalier de Puigcerdà 21

INTRODUCTION

D

urant longtemps, celui qui vivait de l'autre côté de la frontière était considéré comme un adversaire. L'étymologie du mot frontière se rapporte d'ailleurs à celle du front militaire. A l'instar du célèbre débat d'actualité, la frontière participait donc à créer un

sentiment d'identité nationale face à l'étranger.

«Tracer une frontière, c'est précisément définir un territoire, le délimiter, et ainsi enregistrer son identité ou la lui conférer »¹. La frontière, sorte de clôture du territoire, définit une appartenance et une exclusion.

Le terme frontière apparaît en France au quatorzième siècle, il est utilisé pour évoquer les zones les plus menacées du royaume. En Espagne, il indique les régions chrétiennes limitrophes des zones musulmanes. Pour le reste, c'est le mot limite qui est utilisé.

Depuis la création de l'Union Européenne, et sous l'impulsion du Conseil de l'Europe, les espaces frontaliers français ont acquis d'autres logiques de fonctionnement. Nous nous focalisons ici sur un aspect méconnu des politiques de l'Union européenne: la coopération transfrontalière. Elle peut-être définie comme:

«[...] tout type d'action concertée entre des institutions publique de deux (ou plusieurs) Etats voisins, appliquée dans des zones ou des territoires situés des deux côtés de la frontière, dans le but de renforcer les relations de voisinage entre ces Etats et leurs collectivités territoriales respectives par l'utilisation de tous les moyens de coopération disponibles.»²

A mon sens, cette définition oublie cependant les acteurs privées qui seront amenés a jouer un rôle de plus en plus important au fil du temps.

Ouverts et souvent complémentaires, ces espaces transfrontaliers servent dorénavant à fixer les dynamiques européennes. Mais cette évolution s'applique différemment selon les zones frontalières. Nous nous penchons ici sur le cas de la frontière franco-espagnole.

Fixé par le traité des Pyrénées entre les royaumes d'Espagne et de France en 1659³, la frontière Franco-espagnole est l'une de celles qui a le moins subi de changements au fil des siècles.

Marquée par le massif montagneux des Pyrénées, elle s'étend sur 623 kilomètres et suit la ligne de crête du massif. Cette frontière naturelle du massif Pyrénéens entre la France et l'Espagne apparaît comme un frein à la coopération du fait de la difficulté de passage d'un coté à l'autre et sa faible densité. Pourtant, il y a toujours eu d'importantes relations transfrontalières.

Nous savons que des vallées de part et d'autre de la frontière depuis le XIII^e siècle au moins, ont passé entre elles des conventions afin d'assurer la paix et le bon voisinage. Ce sont les fameux « traités de lies et passeries », ou encore « faceries ».Ces conventions, décidées localement sans intervention étatique ont permis l'établissement et le maintien de relations globalement pacifiques, fondées sur le partage des ressources écologiques (eau, forêts, droits de passages...)⁴ et cela y compris en tant de guerre entre la France et l'Espagne.

Plus récemment, la contrebande a toujours prospéré a cette frontière, y compris durant la période franquiste, ou l'Espagne vivait retourner sur elle-même.

1: Étienne BALIBAR, La Crainte des masses. Politique et philosophie avant et après Marx,

2:Manuel Perez Gonzales, Hacia un nuevo orden internacional y europeo, 1993, p.545

3: «Les Monts Pyrénées, qui avaient anciennement divisé les Gaules des Espagnes, feront aussy doresnavant la division des deux mesmes royaumes» extrait du Traité des Pyrénées de 1659

4: Maité Lafourgarde «La frontière franco-espagnole, lieu de conflits interétatiques et de collaboration interregionale», Presse universitaire de Bordeaux 1998.

Cependant, du fait de sa topographie montagneuse et les difficultés de passage que cela engendre, les échanges se concentrent sur les deux bandes côtières basques et catalanes. Sur le plan culturel et linguistique, seules ces deux régions côtières présentent une certaine continuité, à travers les communautés basque et catalane. Jusqu'à présent, la coopération transfrontalière franco-espagnole penche en faveur du coté basque, celle-ci étant plus concentrée.

Les accords de coopération transfrontalière se multiplient depuis l'instauration de l'Union Européenne et de l'entrée en vigueur de l'Acte Unique au 1er janvier 1993 permettant le libre passage des personnes, des biens et des services. Le Parlement européen met en avant au titre du volet de coopération transfrontalière les objectifs suivants:

- Intégrer les zones séparées par les frontières nationales qui sont confrontées à des problèmes communs qui exigent des solutions communes.

- Approfondir, intensifier et améliorer la coopération en vue de supprimer «l'effet frontière» qui persiste encore actuellement à des degrés divers en fonction des caractéristiques territoriales de la zone éligible.

Le programme opérationnel (PO) 2007-2013 constitue la 4ème génération d'appui financier communautaire visant à renforcer l'intégration économique et sociale de la zone frontalière entre la France et l'Espagne. La dotation financière au programme s'élève à environ 168 millions d'euros.

Dans ce dossier nous cherchons à établir l'état général de la coopération transfrontalière entre la France et l'Espagne. Nous excluons volontairement Andorre qui fera l'objet d'un autre dossier. Nous nous intéresserons plus particulièrement à la coopération transfrontalière dans le cadre du programme opérationnel 2007/2013.

Après la présentation des fondements juridique de la coopération transfrontalière France Espagne, nous présenterons la mise en oeuvre de cette coopération. Enfin nous ferons un tour d'horizon des différents projets de coopération ainsi que les enjeux qui s'y rattachent au sein des différents territoires pyrénéens.

« Les hommes blancs, commença-t-il, commettaient généralement l'erreur de croire que, comme les aborigènes étaient des vagabonds, ils ne pouvaient pas avoir mis en place un système de propriété foncière. C'était une aberration. Les aborigènes, il est vrai, ne concevaient pas le territoire comme un morceau de terre délimité par des frontières, mais plutôt comme un réseau de «lignes» et de voies de communication entrecroisées. »

Bruce Chatwin, Le chant des pistes.

Partie n° 1: Le cadre Juridique de la coopération
transfrontalière franco-espagnole

Les acteurs publics qui participent à la coopération transfrontalière ont un rôle particulièrement important. Celui-ci doit s'exprimer dans un cadre juridique encore en construction, comprenant les règles issues de l'ordre juridique national de chaque acteur, mais, également au droit européen, au droit international et dans certains cas à un droit étranger.

La phase préalable à l'établissement de politique de coopération transfrontalière telles qu'INTERREG repose en premier lieu sur la constitution d'un réseau de collectivités locales plus autonomes par rapport aux gouvernements centraux.

Après les deux guerres mondiales et la fermeture totale de la frontière, des accords transfrontaliers sont à nouveau activés malgré l'apparente opposition entre la République française et la dictature franquiste. Ces accords restent cependant très limités. A partir de la fin des années soixante-dix, les gouvernements français et espagnol sont contraints à adapter leur structure juridique aux normes édictées par les instances communautaires en octroyant de plus larges compétences à leurs entités locales, notamment en matière de relations internationales. Cela s'avérera complexe car des deux cotés des Pyrénées, les relations internationales sont considérées comme une compétence relevant uniquement de l'Etat.

Ce sera surtout grâce aux efforts déployés par les instances européennes que la situation se débloquera. Le Conseil de l'Europe adopte en effet la convention cadre de Madrid le 21 mai 1980 et permet ainsi aux collectivités territoriales européennes de coopérer entre elles en établissant les grandes lignes.

1 : La coopération transfrontalière à l'échelle de la frontière franco-espagnole. Olivia Tambou, Felipe Saragueta p.3

Section 1 : La convention cadre de Madrid de 1980

A sa création en 1949, le Conseil de l'Europe est conçu comme l'outil qui devra permettre la réalisation d'une intégration politique de l'Europe. Ce sera lui le premier à développer un droit européen de la coopération transfrontalière.

Celui-ci repose sur la Convention cadre européenne concernant la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales. Ouverte à la signature à Madrid le 21 mai 1980, cette Convention-cadre est à ce jour en vigueur pour trente six Etats membres du Conseil de l'Europe. L'Espagne a ajouté lors de la ratification de la convention le 24 août 1990 qu'elle subordonnait l'application de cette convention à la conclusion préalable d'accords interétatiques avec l'autre Partie concernée. La France a retiré cette déclaration le 26 janvier 1994. Elle applique donc le texte sans réserve depuis cette dernière date.

Le contenu de cette convention est modeste. L'article premier énonce : « Chaque Partie contractante s'engage à faciliter et à promouvoir la coopération transfrontalière entre les collectivités ou autorités territoriales relevant de sa juridiction et les collectivités ou autorités territoriales relevant de la compétence d'autres Parties contractantes. Elle s'efforcera de promouvoir la conclusion des accords et arrangements qui s'avéreront nécessaires à cette fin dans le respect des dispositions constitutionnelles propres à chaque Partie ».

C'est un texte a porté juridique relativement faible, puisqu'il ne s'agit que de faciliter et promouvoir la coopération transfrontalière. Les Etats doivent accorder aux collectivités territoriales les mêmes facilités que dans le cas ou la coopération s'exercerait en interne. Cependant son impact sur le développement de la pratique de la coopération transfrontalière en Europe est considéré comme important¹. L'existence de cette Convention va permettre une normalisation du phénomène.

Suivront des protocoles additionnels à cette convention. Le premier du 9 novembre 1995 signé à Strasbourg donnera un caractère contraignant plus important à la Convention. En effet le protocole garantit aux collectivités locales un droit de conclure des accords dans leurs domaines de compétences. Le second Protocole additionnel du 9 novembre 1995 traite de la coopération entre territoires non contigus. Le troisième et dernier protocole date du 24 avril 2009 a pour but de créer un organisme de coopération transfrontalière : le groupement euro régional de coopération. Ces deux derniers protocoles n'étant pas ratifié par l'Espagne, nous n'y reviendrons pas dessus.

Dans le cadre des relations franco-espagnoles, la convention de Madrid était limitée par le fait que les deux Etats ont subordonné l'application de cette Convention-cadre à la conclusion préalable d'un traité bilatérale. C'est à la lumière de ce constat que va naître le Traité de Bayonne du 10 mars 1995.