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Aide au développement peut-elle aider l'Afrique noire à  se lancer au développement durable?

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par Jean-Paul Jean-Paul NABONA BISIMWA
Université Libre dà¢â‚¬â„¢Uvira et des Grands Lacs, ULUGL en sigle - Master complementaire  2012
  

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SECTION 3 : LES DETERMINANTS INSTITUTIONNELS DE L'ALLOCATION INTERNATIONALE DE L'AIDE

Quelles sont les différentes « raisons » institutionnellement et officiellement affichées concernant l'octroi de l'aide publique au développement ? Comment ont-elles évolué avec le temps ? Comment diffèrent-elles selon le type de donateurs ? Des études empiriques menées régulièrement depuis les années 1970 permettent de proposer quelques réponses à ces questions.

1. Les différentes logiques d'attribution de l'aide

L'analyse des critères d'octroi de l'aide internationale amène à distinguer essentiellement trois grandes logiques, effectives ou intentionnelles, d'allocation internationale de l'aide:

-- Une logique de besoin : selon l'objectif même de l'aide au développement, l'étendu des
besoins des pays ou des populations récipiendaires est un déterminant du niveau d'aide à

accorder. La notion de besoin se réfère souvent au revenu par habitant, le niveau de pauvreté (part de la population vivant en deçà du seuil de

pauvreté fixé à 2$ par jour, et l'extrême pauvreté à 1$ par jour), la faiblesse du

capital humain souvent évaluée à l'aune du taux de scolarisation, les inégalités, l'accès aux services de base (eau, électricité, ...), le niveau d'endettement, le déficit du budget ou du compte courant ...

-- Une logique d'intérêt et/ou de proximité: contrairement à la logique de besoin, on a ici une
logique d'offre déterminée par les caractéristiques du donneur et non plus du receveur. La logique de proximité se réfère souvent à l'histoire, la colonisation, la communauté linguistique, les préférences politiques, les ambitions et intérêts économiques ... Le donneur offre l'aide au pays considéré, dans le souci de préserver son propre intérêt ou pour soutenir un allié. Il s'agit des survivances néocoloniales qui mixent des objectifs stratégiques, historiques, culturels, linguistiques, commerciaux, politiques et altruistes à travers l'aide internationale.

-- Une logique d'efficacité ou de mérite : ici, l'aide va vers les pays où elle peut être mieux

gérée et plus efficace en terme de résultat. La notion d'efficacité se réfère à l'environnement politico-économique et/ou institutionnel du pays considéré. En particulier l'aide va vers les meilleurs projets et vers les pays présentant le meilleur profil : stabilité politique et économique, bonne gouvernance, bonne coopération internationale. Cette logique est également une logique d'offre, mais la finalité est cette fois-ci tournée vers les effets dans le pays receveur. La logique d'efficacité s'apparente souvent, à plus ou moins juste titre, à une logique de mérite ou de vertu. L'aide va vers les pays répondant à un certain nombre de conditions nécessaires à son efficacité. Le donneur définit alors les conditions sans lesquelles l'aide ne peut être octroyée. Ou encore, l'aide va vers les pays qui ont déjà engagé un certain nombre de réformes, qu'elle est alors censée appuyer. Nous montrerons plus loin que depuis les années 1990 (fin de la guerre froide), c'est la logique d'efficacité qui semble s'affirmer dans l'affectation de l'aide (notamment l'aide multilatérale).

Dans une certaine mesure, on pourrait associer à chacune de ces logiques un type de bailleur et une fonction de l'aide publique. A la logique des besoins correspondent les institutions multilatérales onusiennes (AID, PAM, PNUD, ...). Sont éligibles à l'aide de l'AID par exemple, les pays dont le revenu par habitant n'excède pas un seuil donné (965$ par habitant en 2005). L'aide est alors considérée comme un instrument de répartition et de justice internationale. A la logique d'intérêt pourrait être associé le bailleur bilatéral; et l'aide est utilisée comme un instrument de politique étrangère. En effet, les intérêts idéologico-politiques et stratégiques jouent un rôle prépondérant dans l'octroi de l'aide bilatérale. C'est ainsi que dans les années 1970, l'URSS soutenait les Républiques populaires, et les Etats*Unis les pays capitalistes proches du bloc occidental. De nos jours, l'aide bilatérale est souvent utilisée pour des enjeux commerciaux, énergétiques (pétrole et gaz naturel) ou des alliances politiques (vote à l'ONU). Enfin, la logique d'efficacité semble correspondre à la Banque Mondiale, et au FMI. C'est le cas par exemple des prêts d'ajustement qui visent à accompagner les Etats qui ont déjà engagé des réformes économiques, financières et structurelles mais qui enregistrent de graves déficits. L'aide est ainsi destinée à prendre en charge les opportunités que le secteur privé ne peut saisir. Le tableau I-3 (section précédente) montre que les dix premiers bénéficiaires de l'aide de la Banque Mondiale sont des pays économiquement stables, avec des taux de croissance économique relativement élevés. En effet, l'allocation annuelle moyenne de la zone éligible à l'AID est de 6,9$ par tête sur la période 2002-2005. Mais elle atteint 12,3$ pour les pays du quintile le plus élevé (pays à forte croissance), contre seulement 2,3$ par tête pour les pays du quintile le plus faible. Selon les périodes, ces trois logiques (intérêt, besoin, efficacité) ont coexisté dans les faits ou dans les intentions. Mais elles ont également évolué avec les transformations de la situation internationale (sur le plan politique et économique) et des enjeux des relations Nord-Sud. La logique du besoin a évolué face à la difficulté de définir de façon « rationnelle et objective »

20 On peut citer : Mc Kinlay et Little (1978a), Hook S. et al. (1998), CERDI (2001) qui ont étudié l'allocation de l'aide française; Mc Kinlay et Little (1979), Gang et Lehman (1990), Meernick et al.

les besoins de financement extérieur d'un pays donné. Les modèles de déficits (selon lesquels l'aide vient combler les déficits du compte courant ou soutenir la balance des payements), ont donné lieu à peu de résultats convaincants. Aussi l'évaluation des besoins à l'aune des indicateurs de développement ou de pauvreté essuie-t-elle de nombreuses critiques. Il a été difficile en pratique de dépasser l'analyse simpliste liant le besoin d'aide au niveau du revenu par habitant. La logique de besoin s'est affaiblie par cette difficulté à établir sans équivoque, une norme pour l'allocation internationale de l'aide. La logique d'intérêt a évolué parce que les intérêts stratégiques internationaux se sont modifiés depuis 40 ans. D'abord inspirés par les restes de la colonisation, les intérêts sont devenus essentiellement politiques et idéologiques durant la guerre froide. Avec l'effondrement du bloc socialiste en 1990, et le courant de la mondialisation de la fin du vingtième siècle, ils ont évolué vers des enjeux commerciaux, et énergétiques (pétrole) ; mais aussi vers une prise en charge au niveau international de certains grands enjeux planétaires : environnement, conséquences de la pauvreté, migrations, terrorisme, etc. La logique d'efficacité, a connu elle aussi, des modifications. On est largement passé de l'optique du risque projet à l'optique du risque pays; de l'optique de l'aide projet à l'optique de l'aide programme, fortement conditionnée aux approches sectorielles, aux annulations de dette (initiative PPTE) et aux stratégies de réduction de la pauvreté (DSRP). La conditionnalité et l'ajustement structurel ont mis l'efficacité et le mérite au premier plan des déterminants de l'allocation de l'aide. Dans cette logique d'efficacité, le sens de la causalité entre le "mérite" d'un pays receveur et l'attribution de l'aide tend à s'inverser. Dans les années 1980, l'allocation d'aide était conditionnée à l'adhésion à un certain nombre de principes et de réformes, dont justement l'aide doit appuyer la mise en oeuvre. De nos jours, est préconisée une allocation de l'aide tenant compte non pas de l'adhésion à des programmes futurs, mais de l'engagement réellement manifesté au préalable vers certaines politiques, et surtout des résultats obtenus dans les domaines institutionnels, économiques et sociaux. L'aide viendrait donc récompenser un témoignage de vertu, plutôt qu'inciter à une promesse d'adhésion. Ces raisons évoquées a priori ou officiellement avancées ne correspondent pas nécessairement aux explications que permet d'inférer l'évidence empirique.

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