Le caractère supranational de la banque centrale européenne au sein du mécanisme de surveillance unique.

B) Une décision relative au retrait d'agrément par la BCE fortement influencée par les autorités de résolution nationales

Les autorités de résolution nationales auront un rôle primordial (2) qui influera sur la compétence exclusive de la BCE en matière de décision de retrait d'agrément(1).

1) La décision de la BCE décidant du retrait d'agrément

Tout comme la délivrance de l'agrément, son retrait est considéré comme « un dispositif prudentiel clé » par le règlement MSU. Seule la BCE doit donc en être en charge⁷⁷.

La BCE est la seule entité pouvant véritablement prendre la décision de retirer l'agrément d'un établissement de crédit : « La BCE est (...) seule compétente pour exercer, à des fins de surveillance prudentielle, les missions suivantes à l'égard de tous les établissements de crédit établis dans les Etats membres participants : (...) retirer les agréments des établissements de crédit »⁷⁸.

Dans la plupart des configurations, comme évoqué plus haut, la BCE devra examiner les projets de décision de retrait d'autorisation qui lui seront soumis par les autorités nationales. A cet égard, le règlement cadre prévoit que la Banque centrale devra les examiner « dans les meilleurs délais »⁷⁹. Ici, à la différence de la procédure d'octroi de l'agrément, aucun délai précis n'est indiqué. Cela ne permet donc pas de faire jouer la procédure de l'acceptation tacite. Il aurait éventuellement été préférable de prévoir le même dispositif qu'en matière de délivrance de l'agrément. En effet, le fait, pour une entité souhaitant exercer une activité bancaire, de ne pas se voir octroyer l'autorisation n'a pas de conséquences néfastes directes, en revanche, le retrait d'agrément peut parfois être urgent et il est dommage que le règlement ne prévoie pas que le silence de la BCE vaille acceptation de la décision relative au retrait d'agrément. Il est néanmoins prévu, dans le règlement cadre que la BCE « tient notamment compte des raisons avancées par l'autorité compétente nationale pour justifier l'urgence »⁸⁰. Cependant, cette disposition n'apporte pas beaucoup de précision sur le délai que devrait concrètement respecter la Banque centrale en cas d'urgence.

En réalité, l'absence de délai concret se justifie peut être par les conséquences que peut avoir un retrait

⁷⁷Considérant 20 du Règlement (UE) n°1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 ⁷⁸Article 4(1)a) du Règlement (UE) n°1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 ⁷⁹Article 81(1) du Règlement (UE) n° 468/2014 de la Banque centrale européenne du 16 avril 2014 ⁸⁰Même article

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d'agrément : entre autres les transferts d'actifs, les répercussions sur les déposants et les mesures de résolution. En prenant en compte ces éléments, il est alors possible de comprendre la nécessité d'un véritable double contrôle relatif au retrait d'agrément.

Lorsqu'elle examinera des projets de retraits émanant d'une autorité nationale, la BCE devra également « tenir pleinement compte des motifs justifiant le retrait avancés par l'autorité compétente nationale »⁸¹. Le règlement MSU n'est pas très précis. Dans quelle mesure la BCE devra t-elle en tenir compte ? Cette disposition semble instaurer un semblant de coopération entre autorité nationale de surveillance et Banque centrale alors qu'en réalité la BCE procèdera simplement à un second contrôle au regard des exigences qui sont les siennes en matière d'agrément bancaire. Le règlement-cadre n'apporte pas beaucoup d'éléments ajoutant simplement que la BCE devra également tenir compte de la consultation de l'autorité nationale et, si cette dernière n'est pas l'autorité nationale de résolution, de l'autorité nationale de résolution. Enfin, la Banque devra également prendre en considération les « observations présentées par l'établissement de crédit ».⁸²

A ce stade, peu de contraintes se posent à la Banque Centrale européenne lorsqu'elle décide de retirer un agrément. Elle semble bien avoir un pouvoir assez étendu en la matière. Pourtant, les règlements ont accordé aux autorités de résolution nationales un contrepoids leur permettant de peser de façon notable sur la décision de retrait d'agrément.

2) Les autorités de résolution nationales pouvant s'opposer au retrait d'agrément par la BCE

Le retrait d'agrément a, comme il a été évoqué, de sérieuses conséquences et engendre des mesures de résolution. Le mécanisme de résolution unique n'est pas encore effectif, par conséquent, la compétence en matière de résolution bancaire est encore dévolue aux autorités nationales. En France, par exemple, l'ACPR est également l'autorité de résolution.

Dans quelle proportion les autorités de résolution nationales pourront elles influer sur la décision de retrait d'agrément ?

Selon le règlement MSU : « tant que les autorités nationales demeurent compétentes pour soumettre des établissements de crédit à une procédure de résolution » ; elles peuvent soulever des objections à l'encontre de la décision de la BCE pour des raisons précisées par les textes : soit que le retrait nuise

⁸¹Article 14(5) du Règlement (UE) n°1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013

⁸²Article 83(2) du Règlement (UE) n° 468/2014 de la Banque centrale européenne du 16 avril 2014

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à la mise en oeuvre des mesures nécessaires à la résolution, soit qu'il nuise au maintien de la stabilité financière⁸³.

Le plus surprenant est la conséquence de cette objection : « dans ce cas, la BCE s'abstient de procéder à un retrait pendant une période fixée d'un commun accord avec les autorités nationales »⁸⁴. L'autorité de résolution a donc le pouvoir de bloquer le retrait d'agrément. Cette disposition donne un rôle primordial à ces autorités.

Il est néanmoins possible de critiquer cette solution sur un point : le règlement ne distingue pas selon l'entité qui a pris l'initiative du retrait d'agrément. Si cette solution se justifie parfaitement lorsque la BCE prend la décision de retirer un agrément de sa propre initiative car elle s'inscrit comme un contrepouvoir et respecte pleinement la souveraineté des autorités nationales ; il est étrange que la solution soit également applicable lorsque les autorités nationales ont pris l'initiative de la décision et ont soumis un projet à la BCE. Dans le cas de la France, par exemple, l'ACPR soumettrait un projet de retrait et pourrait par la suite s'opposer à sa confirmation par la BCE. Même dans les États où les deux autorités sont séparées, il n'est pas souhaitable que l'autorité de résolution s'oppose à un projet émanant de l'autorité de surveillance prudentielle pour des raisons de cohérence nationale.

Bien que ce contrepouvoir apparaisse très avantageux pour les autorités de résolution nationale, il n'est pas absolu.

Il faut analyser ce qu'il se passe après la période convenue « au cours de laquelle la BCE s'abstiendra de procéder au retrait d'agrément ». Selon le règlement cadre, une fois la période passée, la BCE est libre de décider du retrait d'agrément. Mais cet article est un peu ambigu car il y est également écrit à la suite : « si l'autorité de résolution ne soulève pas d'objections à l'encontre du retrait d'agrément, ou si la BCE décide que les mesures nécessaires au maintien de la stabilité financière n'ont pas été mises en oeuvre par les autorités nationales », l'article relatif à la décision de retrait d'agrément s'applique⁸⁵. La compréhension de cet article n'est pas simple. Il serait possible de croire que l'autorité de résolution nationale pourrait de nouveau s'opposer au retrait à la suite de l'expiration de la période. Mais cette interprétation donnerait un pouvoir trop grand à l'autorité en question. Une autre solution consisterait à penser qu'à la fin de la période concernée, la BCE déciderait si elle considère que les mesures nécessaires ont été ou pas mises en oeuvre par les autorités de résolution. Si elle estime que

⁸³Article 14(5) du Règlement (UE) n°1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013

⁸⁴Même article

⁸⁵Article 84(2)et(3) du Règlement (UE) n° 468/2014 de la Banque centrale européenne du 16 avril 2014

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tel n'est pas le cas, elle aurait alors le pouvoir de prononcer le retrait d'agrément. Cette dernière interprétation domine⁸⁶ et elle est préférable car autrement, les autorités de résolution pourraient bloquer indéfiniment le retrait d'agrément et les problématiques de favoritisme pourraient à nouveau se poser.

Enfin, la BCE est également chargée par le règlement cadre de notifier la décision de retrait d'agrément à l'établissement concerné⁸⁷.

Les problématiques liées à l'agrément ne sont pas les seules à rentrer dans le giron des compétences exclusives de la Banque centrale européenne ; d'autre domaines en font également partie.