Le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la commission électorale nationale indépendante de la république démocratique du congo : défis et perspectives.

1.2.1. La compétence du juge de l'ordre administratif de droit commun dans l'interprétation des règles constituées dans le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI

I. La compétence interprétative du juge administratif sur les règles du statut

des agents de carrière des services publics de l'Etat constituées dans le

statut des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI

Ici, le juge devrait étendre sa compétence interprétative sur les règles du statut des agents de carrière des services publics que si le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT s'est inspiré.

Mais, cette extension devrait être limitée. Comment devrait-il faire ?

En effet, sur base d'une part, de procédé d''interprétation analogique qui part de l'argument pari c'est-à-dire, une opération intellectuelle de comparaison qui consiste à étendre la règle de droit énoncée pour un cas à un cas qui est reconnu analogue et pour lequel il n'existe pas de solution donnée par la règle de droit (A situations semblables, règles semblables) et sur base de maxime d'interprétation de la règle de droit « Ubilex non distinguit, nec nos distinguere debemus » qui postule qu'il ne faut pas distinguer là où la loi ne distingue pas. Ce qui signifie que l'interprète n'a pas le pouvoir de restreindre l'application d'une loi conçue en termes généraux et de l'autre part, réitérant « le cas d'extension de contrôle du conseil d'Etat français sur le statut des fonctionnaires parlementaires qui, dans le système juridique français, ont leur statut autonome par rapport au statut général des fonctionnaires de l'Etat » (²⁵⁵) , nous estimons que la compétence du juge administratif congolais devrait s'exercer comme suite :

? Dans le contentieux précontractuel : Au nom du principe d'égalité à l'accès aux emplois publics prescrit par l'article 13 de la constitution congolaise du 18 février 2006 telle que modifiée en 2011, le concours de la CENI peut ouvrir des voies au contentieux pour les candidats qui jugent mal et irrégulière la sélection effectuée par la composition des jurys. Ce contentieux peut être ouvrir une voie à un recours administratif ou juridictionnel.

En effet, pour le recours administratif, même si le règlement intérieur ou le règlement administratif et financier aucun de ces deux textes ne le fait pas allusion, nous estimons que ce recours peut se faire devant le président de la CENI qui peut annuler les délibérations du jury dans le cas où elles violent le règlement

(²⁵⁵) CE, 4 nov. 1987, Assemblée nationale c/ Mme Cazès, AJDA 1988, CE, 29 déc. 2000, Pétriarte, Dr. Adm. 2001 N° 94, obs. R.S., CE, 19 janv. 1996, Escriva, Dr. adm. 1996, N° 164, CE, 10 juin 1998, Maillard, Dr. adm. 1998 N° 346, in JEAN-MARIE AUBY, JEAN-BERNARD AUBY, DIDIER JEAN-PIERRE ET ANTONY, op. cit, p. 387.

187

intérieur et le RAF car celui qui veille au regard des dispositions de l'article 25, 1 de la loi organique du 28 juillet 2010 telle que modifiée et complétée à ce jour, qui lui confie l'attribution de veiller à l'application effective des lois et réglementations électorales. Ceci nous en déduisons de la position du conseil d'Etat français qui « admet l'existence de recours hiérarchique même non prévu par les textes ce qui permet au ministre d'annuler les délibérations du jury si elles ont méconnu la réglementation » (²⁵⁶). Sur ce, soulignons en passant que le président de la CENI en vertu de l'article 23 quinquies la loi organique, a le rang d'un ministre et les autres membres le rang de vice-ministre en RDC.

Quant au recours juridictionnel, nous estimons que celui-ci est de la compétence du juge administratif commun notamment le Conseil d'Etat car la décision de recrutement de la CENI, est une décision du Bureau qui d'un organe de gestion de la CENI et par conséquent administratif. Le contrôle de façon conformément aux régimes juridiques que nous avions établis pour la CENI, « est un contrôle de la légalité qui porte sur l'opération de concours, les vices de forme et de procédure n'entraînant l'annulation que si l'irrégularité a eu l'influence sur le résultat. Sur le fond, le juge n'effectuera qu'un contrôle limité se refusant de contrôler l'appréciation du jury sur les mérites des candidats » (²⁵⁷).

? Par contre, dans le contentieux statutaire et contractuel, le juge administratif congolais devrait se comporter en « juge administratif spécial » en connaîssant la légalité des décisions de la CENI prises dans le cadre du statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques par « voie indirecte de l'exception d'illégalité » (²⁵⁸). A ce titre, il devrait exercer aussi le contrôle de conformité des actes de gestion des agents et cadres administratifs et techniques électoraux au règlement administratif et financier de la CENI. Il pourrait interpréter et appliquer leurs dispositions statutaires. Vérifier que les agents et cadres administratifs et techniques électoraux bénéficient des avantages et droits accordés aux agents de carrière de services publics de l'Etat que lorsque le règlement administratif et financier de la CENI y fait recours ou mention.

(256) CE, 20 avril 1984, Kasakus, cité par JEAN-MARIE AUBY, JEAN-BERNARD AUBY, DIDIER JEAN-PIERRE ET ANTONY TAILLEFAIT, Précis de Droit de la fonction publique : Etat. Collectivités locales. Hôpitaux, 4^ème édition, Dalloz, Paris, 2002, p. 162.

(257) JEAN-MARIE AUBY, JEAN-BERNARD AUBY, DIDIER JEAN-PIERRE ET ANTONY, op. cit, pp. 162-163.

(258) En droit administratif pour qu'un recours soit jugé au fond c'est-à-dire pour que le juge se prononce sur ce qui lui est demandé, il ne suffit pas qu'il soit porté devant la juridiction compétent. Encore, faut-il aussi qu'il soit recevable. Les conditions de recevabilité sont l'intérêt d'agir, la règle de décision préalable, le délai de recours et l'obligation d'un recours administratif préalable. Dans le cas où, conformément à la règle, les recours sont dirigés contre une décision, ils doivent être exercés dans le respect des délais légaux. Si le délai est expiré sans que le recours ait été exercé, tout recours est irrecevable. Le requérant est « forclos ». Et la décision devient définitive. Mais, n'était pas une décision juridictionnelle, elle n'acquerra pas pour autant une autorité qui la rendrait incontestable. Elle ne peut plus être attaquée de front, mais dans certaines limites, elle peut faire l'objet d'une contestation oblique d'un grand intérêt pratique. Techniquement à l'appui d'un recours formé contre une décision procédant de celle qui est devenue définitive (la décision de base), le justiciable invoquera « une exception tirée de son illégalité. Si cette exception est fondée, la décision attaquée apparaîtra comme viciée par manque de légalité et, de ce fait, son illégalité sera établie. Lire René CHAPUS, Droit administratif général, Tome I, op. cit, p. 803.

188

Cependant, en vertu d'une part, de la technique d'interprétation stricte des dispositions d'exception, qui postule que les règles d'interprétations sont plus rigoureuses que les règles de principe et donc, il faut en limiter le champ d'interprétation uniquement à ce que le texte vise et d'autre part, appuyer de la maxime d'interprétation « Exceptio est strictissime interpretatanis » qui veut que lorsque le législateur admet une exception, celle-ci doit être comprise de manière restrictive. Il ne faut pas étendre son application, nous soutenons que le de contrôle du juge administratif au statut particulier des agents et cadres administratifs de la CENI devrait être toutefois limité car le juge ne pourrait pas porter son contrôle sur la conformité de ces actes de la CENI à toutes lois et tous règlements applicables aux agents de carrière de services publics de l'Etat. Il ne pourrait connaitre de la légalité d'un acte règlementaire pris par la CENI « par voie du recours pour excès de pouvoir » (²⁵⁹) qu'au cas où il est saisi au nom de l'intérêt général par le ministère public en vertu de l'article 136 alinéa 1 de la loi organique sur les juridictions de l'ordre administratif ou par l'organe de surveillant notamment, l'inspection nationale des élections que nous suggérons dans ce travail, et ce, reconnu de l'attribution que nous avions suggéré notamment, de déférer devant le juge pour cause d'illégalité, les actes administratifs de la CENI soumis à l'avis obligatoire de juridictions ou à la transmission ou concertation obligatoire avec l'inspection nationale des élections.

II. La compétence interprétative du juge administratif sur les règles du statut

particulier inspirées du statut des travailleurs du code de travail et les règles propres au statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI

Ici la question sera de savoir la compétence de juge administratif sur les litiges qui lui serait soumis et qui portent sur règles du statut des travailleurs du code de travail et des règles spécifiques ou propres au statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI dès lors que ces les litiges qui touchent ces règles ne rentrent pas dans ses attributions. Faudra-t-il sursoir de statuer au fond du litige ou se déclarer incompétent?

(²⁵⁹) Autrement appelé « déféré préfectoral (en France) » il se définit comme « le recours qui est ouvert même sans texte contre tout acte administratif et qui a pour effet d'assurer, conformément aux principes généraux de droit, le respect de la légalité ». Ce recours pose la question de droit objectif, de la légalité, celle-ci étant constituée de l'ensemble des normes juridiques d'ordre constitutionnelle, législative, jurisprudentielle, et essentiellement, procédant de traités internationaux, ainsi que des normes édictées par des diverses autorités administratives. Il se caractérise d'une triple façon : 1. Il est un procès fait acte : parce qu'il consiste à poser la question au juge si l'acte attaqué est-il légal ? Il ne s'agit pas pour le juge de reconnaître que le requérant est titulaire d'un droit à l'encontre de l'administration, ou que cette dernière est tenue par l'obligation à l'égard du requérant. Il s'agit de décider le sort de l'acte. Donc, le recours n'est pas un procès fait partie, ni l'administration n'est pas partie. 2. Il est un recours d'utilité publique, 3. Il est un recours d'ordre public : Dans ce sens que son objet est la sauvegarde de la légalité à cause de son caractère suivant : - qu'on ne peut pas renoncer, ni à l'exercice du recours, ni au bénéfice de la chose jugée, - que le requérant peut en tout de cause revenir sur désistement, - que le moyen tirer de l'annulation d'une décision prononcée sur recours pour excès du pouvoir est moyen d'ordre public. Lire René CHAPUS, Droit de contentieux administratif, Tome III, 13^ème Edition, Montchrestien Paris, 2008, pp. 211, 215, 223 et 232.

189

Cette question a été résolue tant par la doctrine que par la jurisprudence française, car le droit administratif français a déjà beaucoup évolué par rapport à notre droit administratif congolais qui, d'ailleurs le conseil d'Etat congolais son installation effective a eu lieu que récemment en 2018.

En effet, commençant par la doctrine, René CHAPUS (²⁶⁰) note qu'au nom de la maxime « Le juge de l'action est le juge de l'exception » qui signifie que le juge saisi des litiges relevant de sa compétence est en principe compétent pour se prononcer sur l'ensemble des moyens invoqués devant lui, tant par le demandeur que par le défendeur, il n'y a n'aurait pas des questions préjudicielles au sein de l'ordre des juridictions administratives. Ceci corrobore selon avec l'esprit de l'expose de motifs point 6 de la loi organique du 15 octobre 2016 sur les juridictions de l'ordre administratif qui affirme la compétence de principe des juridictions de l'ordre administratif en matière de contentieux électoral (...).

Et quant à la jurisprudence, la place des dispositions du code de travail qui sont copiées dans le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CEN devant le juge administratif trouve la réponse sur le cas similaire de la question préjudicielle que le Conseil d'Etat Français a eu à rendre dans l'Arrêt BILLARD et VOLLE (²⁶¹). Dans cet arrêt, le conseil avait déclaré illégales des dispositions d'un règlement du même personnel navigant commercial d'Air France réservant au personnel masculin la faculté de prolonger son activité en vol au-delà de 50 ans et jusqu'à 55 ans. Mais il avait déduit cette illégalité de la contrariété de ces dispositions statutaires aux « Principes rappelés par le préambule de la constitution de 1946 » prohibant toute discrimination dans les conditions d'emploi des hommes et des femmes. Le problème soumis par la question préjudicielle dans l'affaire Billard et Volle avait trait, lui, au rapport entre les dispositions du statut des relations collectives à la SNCF, prévoyant à l'époque des sanctions pécuniaires, et le code du travail dont une disposition, introduit par l'article L. 122-42 de la loi du 4 août 1982 et reprise par l'article L. 1331-2 nouv. C. trav., interdit « les amendes et autres sanctions pécuniaires » en ajoutant que « Toute disposition ou stipulation contraire est réputée non écrite ».

L'intérêt particulier de cet Arrêt du 1^er juillet 1988 a été de modifier l'un des termes du conflit de normes dénoncé par les agents sanctionnés : le statut ne se heurte pas à l'article du code mais au principe général du droit du travail « énoncé » par le législateur à travers l'édiction de ce texte ; un principe applicable en tant que tel aux entreprises publiques dont le personnel est doté d'un statut règlementaire. Et ces dispositions contestées sont déclarées illégales parce que ce principe n'apparaît pas incompatible avec les nécessités de la mission de service public confiée à la SNCF.

(260) René CHAPUS, Droit de contentieux administratif, Tome III, 13^ème édition, Montchrestien, Paris, 2008, p. 280.

(261) CE, Ass. 1^er juillet 1988, Billard et Volle c. SNCF in Jean Pélissier, Antoine Lyon-Caen, Antoine Jeammaud et Emmanuel Dockès, op. cit, pp. 50, 56.

190

Donc, le juge administratif du droit commun congolais appliquerait les règles du statut des travailleurs du code de travail contenues dans le règlement administratif et financier de la CENT en tant que « principes généraux du droit de travail pourvues que ces règles ne soient pas incompatibles avec les nécessités des (opérations électorales et référendaires) ».

Et enfin, pour ce qui concerne les règles propres au statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT que nous avions appelées « les règles de droit électoral », le juge devrait « les interpréter et les appliquer telles qu'elles sont fixées dans le règlement administratif et financier de la CENI en se prononçant sur régularité aux textes qui régissent les élections».