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Quel role et quelle place pour le juge constitutionnel espagnol dans un Etat dit "semi fédéral", autonomique ?

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par Caroline Poulard
Université de Nantes et Saragosse - Licence 3 2006
  

Disponible en mode multipage

Année 2006-2007

Mémoire de Licence 3

Universités de Nantes et de Saragosse (Espagne)

Caroline POULARD

Quel rôle, quelle place pour le juge

constitutionnel espagnol

dans un Etat dit « semi fédéral », autonomique ?

Direction du mémoire en France : M. Bernard Dolez

Direction du mémoire en Espagne : M. Manuel Contreras

Casado

Sommaire

Introduction..............................................................................p. 3

I Le juge constitutionnel espagnol, clé de voute du système institutionnel dans un Etat sui generis, dit « autonomique »......................................................................p. 7

A La Constitution de 1978 ; le Tribunal Constitutionnel au coeur des Institutions publiques dans un Etat dit autonomique, sui generis.....................................................................................p. 7

B L' « Etat des autonomies » ; une construction jurisprudentielle du Tribunal Constitutionnel. Le monopole du juge constitutionnel espagnol, comme interprète suprême de la Constitution de 1978.......................................................................................p. 19

II La jurisprudence du juge constitutionnel espagnol, au coeur de l'évolution et du maintient de l'Etat autonomique, par essence évolutif..................................................................................p. 27

A L'évolution du modèle autonomique de l'Etat à travers la résolution des conflits de compétences entre C.A. et Etat central par le juge constitutionnel........................................................................p. 28

B Le contrôle des C.A. ou le juge constitutionnel, garant du maintient du système autonomique dans la tentation fédéraliste...............................................................................p. 35

Conclusion..............................................................................p. 40

Bibliographie..........................................................................p. 42

Quel rôle et quelle place pour le juge constitutionnel espagnol dans un Etat dit semi-fédéral, « autonomique » ?

Si l'on définit souvent le constitutionnalisme comme la division des pouvoirs et les Constitutions démocratiques comme l'instrument de cette division, il se pose dès lors la question de l'effectivité de la limitation du pouvoir ainsi réalisée.

D'un point de vue historique, le plus vieux système de garantie constitutionnelle fut initié par les Etats-Unis, au travers d'un contrôle diffus de la constitutionnalité des lois depuis la décision de la Cour Suprême « Marbury v. Madison » de 1803. C'est donc la naissance du système de « Judicial review » qui permet à toutes les Cours qu'elles soient fédérales ou d'Etat, qu'elles soient suprêmes ou inférieures, d'opérer un contrôle de constitutionalité des lois et normes ayant force de loi que celles-ci soient fédérales ou d'Etat. Il convient néanmoins de préciser que ce contrôle se déroule sous l'autorité de la Cour Suprême des Etats-Unis car elle constitue l'autorité finale pour sanctionner les lois contraires à la Constitution fédérale.

En Europe, le XIXe siècle apparaît peu favorable à l'introduction de mécanisme juridictionnel de protection de la Constitution. En France, par exemple, après une effervescence de la réflexion politique durant siècle des lumières, on tente de consacrer un constitutionnalisme irréprochable par une séparation nette des pouvoirs de l'Etat ; l'article 16 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 dispose ainsi « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ».

Dès lors, il s'agit très clairement d'interdire aux tribunaux de s'immiscer dans l'exercice du pouvoir législatif ; ne pouvant pas interpréter la loi, accorder aux tribunaux le contrôle de constitutionnalité des lois était alors irrecevable.

Ainsi, la France comme l'Europe occidentale dans son ensemble, penchera pour un système de garantie constitutionnelle bien distinct du

« Judicial review » lorsqu'au XXe siècle, apparait la nécessité d'établir un constitutionnalisme effectif et par là même l'exigence d'instaurer un contrôle de constitutionnalité des lois.

La première vague coïncide avec le premier après guerre. C'est ainsi que l'effondrement de l'empire austro-hongrois allait susciter l'apparition d'une Cour Constitutionnelle spécialisée dans la connaissance des litiges constitutionnels. Il s'agit de la Haute Cour Constitutionnelle d'Autriche conçue par Hans Kelsen lui-même et qui fut instituée par la Constitution de 1920. De son coté, l'Espagne de la seconde République allait se doter d'un Tribunal des Garanties Constitutionnelles dès la Constitution de 1931.

La seconde vague est celle de l'après seconde guerre mondiale avec la création de la Cour Constitutionnelle italienne en 1947 et le Tribunal Constitutionnel allemand crée par la loi fondamentale de Bonn du 23 mai 1949. Pour sa part, le Conseil Constitutionnel français apparaîtra en 1958, avec l'avènement de la Ve République.

Enfin, la troisième vague d'apparition des juridictions constitutionnelles en Europe coïncide avec la fin des régimes autoritaires qu'ont connus la Grèce, le Portugal et l'Espagne avec le Franquisme.

Ainsi le système de contrôle concentré de constitutionnalité, né du modèle austro-kelsenien, semble s'être répandu en Europe.

Le Tribunal Constitutionnel (T.C.) espagnol, mis en place par le titre IX de la Constitution du 27 septembre 1978 et régulé par la Loi Organique relative au Tribunal Constitutionnel (L.O.T.C.) n° 2/1979 du 3 octobre 1979 est donc l'illustration probante du mouvement contemporain de généralisation des Cours Constitutionnelles.

Dès le tout début des travaux constituants, il existe ainsi un consensus sur la nécessité d'introduire en Espagne un contrôle juridictionnel de la

constitutionnalité des lois. En effet, il s'agit en 1978 d'établir un mécanisme effectif de garantie constitutionnelle afin qu'après près de quarante ans de régime autoritaire franquiste, puisse être garanti l' « Etat de droit » consacré par l'article 1.1 de la Constitution espagnole (CE) ; le T.C. est ainsi chargé d'en assurer le respect.

D'autre part, la configuration atypique, sui generis, du modèle organisationnel de l'Etat espagnol, gouverné par les principes constitutionnels d' « autonomie »1(*) et de « disposition »2(*) appelle l'exigence d'une institution qui, placée au-dessus des autres, aura la charge de réguler et d'articuler l'organisation autonomique de l'Etat, et ceci au regard de la CE.

Le juge constitutionnel espagnol apparaît ainsi amené à jouer un rôle politique considérable, intrinsèque au modèle organisationnel de « l'Etat des autonomies »3(*).

En effet, comme nous le verrons plus tard dans notre étude, la CE de 1978 ne tranche pas en faveur d'un modèle défini, sinon pour la possibilité d'un accès à l'autonomie des dix sept régions qui composent l'Espagne, appelées à se constituer en « communautés autonomes » (C.A.). La configuration du modèle autonomique espagnol sera donc elle-même très largement déterminée par la jurisprudence du T.C. dans la mesure où il a en charge l'interprétation suprême de principes constitutionnels aussi vastes que celui d'autonomie et qui seront amenés à gouverner la construction d'un Etat autonomique simplement

ébauché par la Constitution.

Il apparaît donc légitime de s'interroger sur la nature du rôle joué par le T.C. espagnol dans cet « Etat des autonomies ».

Nous allons donc dès lors nous intéresser au rôle institutionnel prééminent du T.C. dans le cadre du modèle sui generis de l'Etat autonomique espagnol, affranchi du fédéralisme comme du modèle unitaire.

Il s'agira également d'étudier et évaluer l'apport de sa jurisprudence dans la construction même du modèle (I).

Il conviendra en second lieu de déterminer le rôle double et dualiste

que joue le juge constitutionnel espagnol dans l'évolution de la configuration de l'Etat des autonomies (entre évolution de l'autonomie accordée aux C.A. et maintient d'un modèle de base unitaire) au travers de l'une de ses attributions essentielle et décisive, la résolution des conflits de compétence surgissant entre l'Etat et les C.A. d'une part, et par le contrôle des C.A. et de leurs organes, d'autre part (II).

I Le juge constitutionnel espagnol, clé de voute du système institutionnel dans un Etat sui generis, dit « autonomique »

De par une configuration atypique du modèle étatique espagnol, le Tribunal Constitutionnel se voit conféré un rôle prééminent dans le système institutionnel de l'Etat.

En effet, grâce à de nombreuses et importantes attributions, le T.C. peut  être considéré comme « une institution au dessus des autres ».

Pourquoi et dans quelle mesure ? C'est la question à laquelle nous tacherons de répondre dans un premier temps (A).

Il conviendra ensuite d'étudier la mesure dans laquelle le juge constitutionnel fut l'acteur principal du processus de construction de l' « Etat des autonomies » (B).

A_ La Constitution de 1978 ; le Tribunal Constitutionnel au coeur des Institutions publiques dans un Etat dit autonomique, sui generis

L'Etat des autonomies espagnol est un Etat sui generis, atypique. Il conviendra donc s'intéresser, dans un premier temps, à l'étude des aspects les plus caractéristiques et probants de cette organisation du pouvoir intrinsèque à l'Etat espagnol (1).

Nous étudierons, dans second temps le rôle institutionnel du T.C., à savoir, sa place centrale dans le système politique d'autonomie conférée par la CE (2).

1 L' « Etat des autonomies », un Etat sui generis

Les deux principales formes d'Etat moderne ne correspondent pas au modèle étatique espagnol.

En effet, si le fédéralisme et le modèle unitaire s'arrachent le bipole de la typologie organisationnelle des Etats modernes, il existe des formes médianes de décentralisation plus ou moins avancée.

Ainsi, l'Espagne et l'Italie, formés par exemple sur la base du modèle unitaire, ont adopté une décentralisation relativement poussée qui ne peut s'apparenter pour autant à un fédéralisme pur et dur à l'américaine ni correspondre au modèle allemand ; il s'agit bien là d'une forme atypique et unique d'organisation territoriale du pouvoir, celle d'un Etat sui generis.

On va donc s'attacher dans un premier temps à démontrer cette forme sui generis de l'Etat espagnol en ce sens que l'Etat autonomique répond à des emprunts nombreux, tant auprès du fédéralisme que du modèle unitaire sans pour autant se confondre avec l'un ni avec l'autre.

a_ Les emprunts à l'Etat unitaire

L'Etat des autonomies espagnol, comme tout Etat régional, a une base unitaire.

En effet, chaque région est en fait une personnalité juridique de droit public sous la tutelle d'un pouvoir central.

La CE de 1978 prévoit ainsi la création de dix sept régions plus ou moins autonomes (les C.A.) sous la supervision d'un pouvoir central basé à Madrid (Art. 143 CE). Le territoire espagnol, est en effet découpé entre les municipalités, les provinces, et les C.A.. Chacune de ces entités, qui correspondent à une échelle territoriale croissante, disposent d'une personnalité autonome propre (Art. 141 et 142 CE).

Néanmoins, le pouvoir central exerce un contrôle hégémonique sur les C.A. En effet, par exemple les statuts des autonomies, pour être adoptés de façon définitive, doivent être approuvés par les Cortes (qui correspondent à la réunion du Congrès et du Sénat) de Madrid. Ce critère est également requis pour une réforme des statuts d'autonomie.

D'autre part, le gouvernement contrôle l'activité des organes des C.A. notamment par la présence d'un, au minimum, délégué du gouvernement dans chaque C.A.

Comme dans un Etat unitaire décentralisé, les C.A. ont des organes exécutifs, élus localement, gérant des compétences propres telles que la gestion du territoire ou la fiscalité.

Ces emprunts de l'Etat régional se font à la forme d'Etat unitaire la plus décentralisée, tendant le plus vers le fédéralisme tout en fixant des limites strictes.

La question de la fiscalité est en effet gérée par les C.A. suivant un degré d'autonomie en ce domaine plus ou moins important qu'il s'agisse d'une C.A. ou d'une autre... Comme nous l'étudierons plus tard, il s'avère que les C.A. ne disposent pas toutes d'un niveau égal de compétences assumées ; il découle donc logiquement que leur autonomie soit également variable.

La CE, en ses articles 156, 157 et 158, se charge de réguler le financement des C.A. régies par les principes d'autonomie, de coordination et de solidarité entre celles-ci.

Cette autonomie financière en question de C.A. implique la capacité pour celles-ci de disposer de revenus propres, de la capacité à en user de façon libre dans les domaines de compétences et d'action qui leurs sont propres.

La Loi Organique relative au Financement des Communautés Autonomes (LOFCA) n° 8/1980 du 22 septembre 1980, venue compléter la dite Constitution en cette matière, articule donc un système de financement des C.A. de droit commun, complété par d'autres lois propres aux quelques C.A. disposant d'un régime financier spécial. Ainsi, comme le prévoit l'article 157 de la CE, les ressources des C.A. peuvent provenir de diverses origines (impôts propres, impôts étatiques dont le recouvrement et la gestion ont été cédés aux C.A., participation aux revenus dégagés par des impôts étatiques, revenus provenant du fond de solidarité interterritorial (art 158.2 CE) ou encore les produits de leurs propres opérations de crédit, etc.

b_ Les emprunts au modèle fédéral

En Espagne, chaque C.A. dispose d'un gouvernement et d'un parlement propres, chargés d'administrer et de légiférer sur le territoire de la C.A., tout comme dans les Etats fédérés.

Les parlements autonomes ou assemblées délibérantes sont élus au suffrage universel direct par les habitants de la C.A. et les gouvernements autonomes sont issus de la majorité parlementaire ainsi dégagée. En effet, l'exécutif est également calqué sur le schéma fédéral puisqu'il existe dans chaque C.A. un Conseil du Gouvernement, chargé de fonctions exécutives et administratives ; il est dirigé par le président, élu par l'assemblée législative de la C.A. et est chargé de la représentation suprême de la C.A. et de celle ordinaire de l'Etat.

Comme au niveau central, le parlementarisme impose la responsabilité des deux organes exécutifs et législatifs, qui disposent respectivement d'armes de censure pour engager la responsabilité de l'un ou l'autre (motion de censure et droit de dissolution).

La même responsabilité parlementaire existe en République Fédérale d'Allemagne, où par exemple, la Constitution de Bavière du 2 décembre 1946 prévoit en son article 18.2 que le parlement de cet Etat fédéré puisse être dissout sur décision du président du gouvernement de l'Etat de Bavière lui-même. Ainsi, tout comme un Etat fédéral, qui dispose d'un schéma institutionnel identique au niveau fédéral et fédéré, la structure politique des C.A. apparait elle aussi véritablement calquée sur celle du modèle central madrilène.

La C.A., comme chaque Etat fédéré, dispose de compétences législatives. En effet, une assemblée législative locale peut légiférer sur les sujets qui lui sont dévolus par la Constitution.

Ainsi, tout comme en Italie où l'article 117 de la Constitution énumère dix sept domaines de compétences où la région peut légiférer, la CE prévoit également une répartition du pouvoir législatif entre l'Etat central et les C.A. (Art. 66.2, 148 et s. CE).

Il existe donc des compétences concurrentes pour des matières où l'État comme les C.A. peuvent intervenir indistinctement et des compétences exclusives à l'un ou à l'autre (Art. 148 et 149 CE).

Le processus de transfert de compétence, à l'initiative de l'Etat, mené à bien au cours de ces vingt dernières années a été si important qu'aujourd'hui les C.A. exercent des compétences pleines dans des matières aussi variées qu'importantes telles que l'éducation à tous les niveaux, la culture, la santé, l'agriculture, l'industrie, les politiques d'emploi ou les infrastructures au sein de leur territoire.

L'Etat des autonomies espagnol reprend donc à son compte de nombreuses caractéristiques de l'Etat unitaire comme de l'Etat fédéral.

Néanmoins, il s'agit là d'un modèle unique ; sous quels aspects les plus probants l'Etat autonomique s'affranchit t-il des deux modèles de référence ?

c_ Particularismes face à l'Etat unitaire

Ce qui marque nettement la rupture du modèle espagnol avec un Etat unitaire est le pouvoir législatif dont bénéficient les C.A. En effet un tel pouvoir ne serait pas acceptable dans un Etat unitaire car c'est précisément, ce qui le caractérise, la possession d'un seul et unique centre de pouvoir. Si sous sa forme la plus décentralisé il peut bénéficier d'institutions représentatives, l'Etat unitaire ne peut en aucun cas disposer d'un exécutif et législatif dotés d'un pouvoir normatif indépendant.

Par exemple, dans un Etat unitaire comme la France, la loi sur le statut de la Corse et les compétences d'expérimentation législative qu'elle prévoyait à été fortement discutée et le texte diminué dans sa version définitive.

La question de la langue interdit également de classer l'Etat autonomique espagnol dans les Etats unitaires. La langue dans l'Etat unitaire est unique alors que l'exemple Espagnol montre que les langues régionales sont officielles dans leurs régions (Art 3.2 CE).

A l'inverse dans un Etat unitaire tel que la France, le breton ou bien encore le corse, ne sont pas reconnus dans la Constitution ou quelconque autre norme.

Les C.A. ont pour leur part, mis en place depuis une vingtaine d'années, des dispositifs institutionnels pour la promotion des langues basque, catalane et galicienne.

Il apparait ainsi que sur les dix-sept C.A. que compte l'Espagne, onze incluent des zones bilingues plus ou moins étendues.

Le cadre juridique de cette articulation des langues autonomes et centrale est donc défini a la fois au niveau de l'Etat, à l'article 3 de la Constitution, comme nous venons de le voir, mais également au niveau des C.A..

Celles-ci ont, en effet, pour leur part, chacune en conformité avec la Constitution et leur propre statut d'autonomie, promulgué une loi concernant l'usage de l'espagnol et de leur propre langue. On peut citer l'exemple du Pays basque pour qui c'est la loi du 24 novembre 1982 sur l'usage de l'Euskera qui fixe le cadre juridique de cette articulation linguistique.

d_ Particularismes face à l'Etat fédéral

L'interdiction pour les C.A. d'avoir leur propre Constitution interdit également à l'Etat des autonomies d'être qualifié d'Etat fédéral.

Pour qualifier la norme basique institutionnelle de chaque C.A., on parle en Espagne des « statuts d'autonomie » des C.A., définis à l'article 147 de la CE.

Face au système de hiérarchie des normes établi par la CE, il s'avère assez complexe de déterminer la nature juridique exacte des statuts autonomiques.

En effet, cerner la nature juridique des statuts d'autonomie est une oeuvre des plus ardues et la complexité de cette tache s'accroit à partir du moment où l'on sait qu'il n'existe pas un mais deux processus distincts d'élaboration des statuts d'autonomie et qu'il n'existe pas non plus par ailleurs, une formule de ratification unique de ces derniers.

On peut néanmoins souligner que les statuts ne se révèlent être ni des lois de nature strictement régionales ou étatique. En effet, ce ne sont pas des normes régionales, dans la mesure où les statuts d'autonomie doivent faire l'objet d'une ratification ultime des Cortes.

A l'inverse, dans un Etat fédéral, les Constitutions des Etats fédérés sont ratifiées de façon unilatérale par leurs parlements propres.

Pour autant, les statuts autonomiques des C.A. ne peuvent être considérés comme des normes de nature étatique, dans la mesure où bien qu'ils fassent l'objet d'une approbation par les « Cortes, selon le procédé prévu pour n'importe quelle loi organique (Art. 81 CE), les statuts d'autonomie sont élaborés à l'initiative seule des C.A. elles-mêmes.

En effet, comme le précise l'article 146 de la CE, le projet de statut est élaboré par une assemblée composée des sénateurs et députés des différentes provinces qui composent la C.A. ; seulement après succède sa ratification par les Cortes.

Les statuts d'autonomie constituent donc des normes de nature juridique unique ; ni norme d'origine véritablement étatique ou autonomique, ils intègrent le bloc de constitutionnalité espagnol puisqu'ils sont ratifiés par les Cortes par le biais d'une loi organique.

Par conséquent, toute réforme des statuts d'autonomie requiert une réforme de la CE.

Les C.A. n'ont pas de système juridictionnel propre et indépendant.

En effet, en Espagne, contrairement à un Etat fédéral pour lequel le découpage juridictionnel correspond au territoire des Etats fédérés, la compétence juridictionnelle relève du pouvoir monopolistique de l'Etat central. La distribution territoriale des tribunaux obéit ainsi à un découpage essentiellement administratif.

En effet, si les Communautés Autonomes disposent d'organes exécutifs et législatifs propres, indépendants de ceux de l'Etat central, il en va distinctement pour ce qui attrait au pouvoir juridictionnel ; l'article 117.5 de la CE garantit le principe d' « unité juridictionnelle » comme base de l'organisation et fonctionnement des tribunaux en Espagne.

L'unité du pouvoir juridictionnel ainsi préservée, il apparaît donc que les C.A. sont véritablement dénuées d'une Administration en la matière propre et autonome, même si celles-ci peuvent, comme le prévoit l'article 152.1.2° de la Constitution, participer à la gestion des compétences administratives des tribunaux.

En ce sens, la Constitution et les statuts d'autonomie établissent un « Tribunal Supérieur de Justice » dans chaque C.A.. Cette juridiction, composée de quatre « salas » ou chambres, (civil, pénal, contentieux administratif et social) reçois les recours en cassation des décisions des juridictions de premier et second degré relevant du territoire de la C.A. en question. (Ce Tribunal Supérieur de Justice peut voir ses décisions réformées par la plus haute juridiction espagnole, le Tribunal Suprême, établi à Madrid). Il n'en reste pas moins que, s'il existe un Tribunal Supérieur de Justice pour chaque C.A., celle-ci ne peut intervenir dans cette compétence juridictionnelle exclusive de l'Etat que pour la gestion administrative de la juridiction.

2_ Le Tribunal Constitutionnel, une institution au-dessus des autres (justification, composition, attributions)

a_ La légitimation de l'institution suprême

La constitution de 1978 consacre en son titre IX la création d'une juridiction nouvelle ; le Tribunal Constitutionnel comme un des organes constitutionnels de l'Etat espagnol, à qui l'on confie spécialement la défense de la norme fondamentale, par distincts moyens juridictionnels propres à l'institution.

La création de cette juridiction suprême, placée à la tête du système institutionnel de l'Etat, et chargée de veiller au respect de la CE s'inscrit en 1978, dans le projet de l'Espagne, de confirmer par le droit, et à travers sa propre loi fondamentale, l'achèvement du processus de transition démocratique en cours depuis la chute du régime franquiste en 1975.

Contrairement au système de « Judicial review » qui caractérise la justice constitutionnelle américaine (contrôle diffus de constitutionnalité), le constituant espagnol opte lui pour une solution retenue de façon unanime en Europe depuis la fin de la seconde guerre mondiale, à savoir la création d'une institution particulière, puisque suprême et unique, dédiée à la garantie du respect de la norme fondamentale.

Pour assurer un constitutionnalisme effectif, la Constitution de 1978 reprend donc la thèse de Hans Kelsen en posant l'exigence d'un contrôle concentré de constitutionnalité justifiant ainsi la nécessité d'une juridiction suprême chargée de veiller au respect effectif de la Constitution. Autrement dit, la CE charge donc le juge constitutionnel espagnol d'un contrôle de la constitutionnalité des lois et normes ayant force de loi (puisque les actes infra législatifs pourront eux faire l'objet d'un contrôle de légalité opéré par le juge ordinaire).

Le T.C. espagnol fut donc institué sous la présidence du roi Juan Carlos Ier des Bourbons, le 12 juillet 1980.

Un tribunal de même nature, le « Tribunal des Garanties Constitutionnelles », avait déjà été institué par la Constitution de 1931 instaurant la 2nde République ; mais la guerre civile qui frappe l'Espagne dés 1936, emporte la chute de la République et avec elle, celle de la juridiction suprême.

En 1978, c'est dans un tout autre contexte que le constituant décide de recréer une juridiction de cette nature et dimension, chargée de veiller au respect effectif de la Constitution (car le juge constitutionnel peut annuler, et expulser de l'ordonnancement juridique les normes qui la contrarient).

En effet, après près de quarante ans de franquisme derrière elle, l'Espagne tente, sous la pression des Etats démocratiques européens et pour confirmer l'aboutissement de processus de transition démocratique du pays, d'avancer et d'instituer un modèle démocratique irréprochable pour s'intégrer à l'ensemble européen.

La nécessité d'une juridiction chargée de veiller au respect de la norme fondamentale s'impose donc d'elle-même, pour garantir l'Etat constitutionnel espagnol et rompre avec l'arbitraire qui fut loi durant le régime franquiste.

Le roi Juan Carlos Ier succède à Franco en 1975 comme il en avait été prévu par une réforme franquiste de la constitution de 1931. Pour légitimer son titre et initier une Espagne démocratique, il prônera lui même la nécessité d'un Tribunal Constitutionnel.

Pour ne pas retomber vers une léthargie et inefficacité de la juridiction suprême (comme ce fut le cas durant l'expérience républicaine du « Tribunal des garanties constitutionnelles »), le Tribunal Constitutionnel espagnol se voit alors attribué un certain nombre de compétences clé et de pouvoirs importants.

Il convient de préciser que l'existence d'un Tribunal Constitutionnel répond également à des nécessités intrinsèques à la configuration de la distribution territoriale du pouvoir en Espagne, telle qu'elle apparait dans la Constitution de 1978.

Celle-ci prévoit, en son article 2, la garantie de « l'indissoluble unité de la nation espagnole » et reconnait également le « droit à l'autonomie des populations et régions qui l'intègrent ».

Cet ambigu article 2 de la Constitution qui consacre à la fois des principes aussi opposés que sont de l'unité et de l'autonomie, préfigure la forme autonomique de l'Etat ; il pose les bases d'un système d'organisation étatique hybride impliquant ainsi un système complexe de distribution territoriale du pouvoir entre les C.A. et l'Etat central.

L' « Etat des autonomies », à l'instar de l'Etat fédéral, nécessite donc une juridiction suprême, placée au centre du système institutionnel qui, au regard de la Constitution, se charge de trancher les conflits de compétences qui peuvent intervenir entre les deux acteurs du pouvoir.

Ainsi, l'article 161.1.c de la CE place le juge constitutionnel compétent pour connaitre des conflits de compétences qui surgissent entre l'Etat et les C.A. ou entre celles-ci elles-mêmes.

Outre la compétence basique de toute juridiction constitutionnelle pour annuler et expulser de l'ordonnancement juridique les normes contraires à la loi fondamentale, le juge constitutionnel espagnol sera donc également chargé de faire respecter le « pacte autonomique »  conclu entre les Communautés Autonomes et l'Etat central, à savoir, leur répartition des compétences.

Ainsi, dés 1978, on peut clairement s'attendre à ce que la jurisprudence du T.C. espagnol soit prééminente dans le devenir d'une configuration organisationnelle du pouvoir dont le schéma n'est pas constitutionnellement posé sinon délimité, encadré.

b_ Composition, structure et compétences du T.C.

Aux termes de l'article 159, alinéa 1, de la Constitution de 1978, le T.C. est composé de douze membres nommés par le Roi ; quatre sur proposition du Congrès adoptée à la majorité des 3/5 de ses membres, quatre sur proposition du Sénat à la même majorité, deux sur proposition du gouvernement, et deux sur proposition du Conseil Général du Pouvoir Judiciaire. 

Chacun des pouvoirs (exécutif, législatif et judiciaire) est ainsi associé à la nomination des membres de la Cour qui sera par la suite chargée de les contrôler.

Le système s'est efforcé d'atténuer cette politisation de la désignation des juges en combinant majorité qualifiée et intervention des représentants du pouvoir judiciaire.

Ne peuvent être membres du T.C. que les citoyens espagnols, magistrats du siège et du parquet, professeurs d'université, fonctionnaires publics ou avocats. En donnant une place de choix aux juristes professionnels, la Constitution affirme sa volonté de garantir la compétence technique de la Cour.

Quant à l'indépendance du tribunal, celle-ci est solennellement proclamée à l'article 159 al. 5 de la Constitution et se voit garantie par plusieurs principes consacrés par la Loi Organique relative au Tribunal Constitutionnel (L.O.T.C.) n° 2/1979 du 3 octobre : mandat non renouvelable (Art 16, al. 2 L.O.T.C.), inamovibilité des membres du T.C. (Art 159, al. 5 CE et Art 22 L.O.T.C.), système très développé des incompatibilités (Art 159, al. 4 CE et Art 19 L.O.T.C.), régime des immunités (Art 22 L.O.T.C.), nomination de son président par le tribunal lui-même (Art 160 CE) ; le vice président est, lui, nommé par le président du tribunal.

Quant à la structure du T.C., celui-ci est formé de deux formations de jugement : une formation plénière (le « pleno ») qui intègre la totalité des magistrats (et qui est présidée par le président du tribunal) et une formation en chambres (les « salas »).

La « sala primera », ou première chambre, est présidée par le président de la juridiction, et la seconde chambre, par le vice président du tribunal.

En France, le Conseil Constitutionnel se voit essentiellement chargé de contrôler, a priori, la constitutionnalité des lois et normes ayant force de loi ainsi que du contentieux électoral (pour les élections législatives (Art. 59 de la Constitution Française), présidentielles (Art. 58 CF) et referendum (Art. 60 CF)).

En Espagne, son homologue dispose de compétences bien plus étendues, qui font du T.C. espagnol, un des systèmes de garantie constitutionnelle les plus performants d'Europe.

En effet, le T.C. est compétent en des matières diverses et étendues. Il connaît ainsi :

- des recours d'inconstitutionnalité contre les lois et dispositions ayant force de loi (Art. 161.1a CE et Art. 2.1a L.O.T.C.).

- De la question d'inconstitutionnalité contre les normes ayant force de loi (Art.2.1a L.O.T.C.).

- du recours dit d' « amparo », pour violation des droits et libertés précisés à l'Article 53.2 de la CE (Art.161.1b CE et Art.2.b L.O.T.C.).

- Des conflits de compétences opposant l'Etat et les C.A. ainsi que de ceux opposant les C.A. entre elles (Art.161.1c CE et Art.2.1c L.O.T.C.).

- Des conflits d'attribution entre les organes constitutionnels eux-mêmes (Art. 2.1d L.O.T.C.).

- Des recours d'inconstitutionnalité contre les dispositions sans force de loi et résolutions des C.A. (Art.161.2 CE et. 2.1f L.O.T.C.).

- Des conflits relatifs à la défense de l'autonomie locale des municipalités et provinces face aux lois étatiques et celle d'origine autonomique (Art 2.1d bis L.O.T.C.).

- Des déclarations de constitutionnalité des traités internationaux (Art. 2.1e L.O.T.C.).

B L' « Etat des autonomies » ; une construction jurisprudentielle du Tribunal Constitutionnel. Le monopole du juge constitutionnel espagnol, comme interprète suprême de la Constitution de 1978

Comme nous allons le voir dans un premier temps, la CE de 1978 n'a pas tranché pour un modèle d'Etat défini mais ouvre la possibilité d'une autonomie pour les différentes régions que compte l'Espagne (1) ; il est donc revenu au T.C. d'apprécier et d'encadrer ce droit à l'autonomie et donc par là même de configurer, par sa jurisprudence, le « patron » de l'Etat autonomique (2).

1_ La justification historique du modèle ; le « droit à l'autonomie » et le principe « dispositif »

La forme sui generis de l'Etat autonomique espagnol n'est pas une modalité d'organisation étatique choisie au hasard.

En effet, l'idée régionale n'a jamais été réellement absente de l'histoire de l'Espagne. Si le thème suscite aujourd'hui un immense intérêt dans l'Espagne post franquiste, c'est sans doute d'abord parce qu'il est ancré dans la mentalité collective du peuple espagnol.

Si l'Espagne franquiste a, conformément à la logique centralisatrice du régime, réprimé durement toute velléité d'autonomie régionale, le régionalisme a tout de même connu dans un passé récent quelques temps forts ; en effet, la Constitution éphémère de la première République en 1873 établissait une organisation étatique de type fédérale et celle de 1931, instaurant la Seconde République, tentait d'organiser un Etat dit « intégral », en somme, très régionalisé.

Autrement dit, en Espagne, le régionalisme politique a de façon quasi constante, été associé à la conquête des libertés démocratiques.

Il n'apparait donc pas hasardeux que l'avènement du régionalisme en Espagne coïncide avec son retour dans la famille des démocraties libérales.

Le choix d'une organisation autonomique intrinsèque à l'Etat espagnol trouve donc son explication première dans le problème régional et la

nécessité d'intégrer distinctes réalités géographiques, économiques et

culturelles.

Il s'agissait en effet, pour les constituants de 1978 de réagir et de prendre le contre pied du postulat franquiste basé sur la dialectique « répression et centralisme », en instaurant, à l'inverse un modèle étatique reposant sur les principes de démocratie, de liberté et d'autonomie.

Toute l'ambigüité et le géni constitutionnels de la norme fondamentale espagnole repose donc en sa capacité à intégrer des vecteurs aussi distincts voire quasi antinomiques que la diversité et l'unité, l'hétérogénéité et l'intégration, en assurant ainsi la viabilité d'un Etat non pas unitaire et centraliste (puisque c'est bien de ce modèle qu'il s'agissait de sortir) mais plutôt très largement décentralisé et maintenant corrélativement une solidarité interterritoriale entre les régions effective.

Aucune disposition dans la CE n'institue l' « Etat autonomique ». La norme fondamentale ne pose en effet pas de modèle d'organisation étatique constitutionnellement défini.

La Constitution opte ainsi pour une formule d'un autre genre et c'est là que se révèle toute l'ambigüité de l'article 2 de la CE en intégrant deux éléments fondamentaux : premièrement, il établit un « Etat unique », doté d'une Constitution et d'un ordonnancement juridique uniques ; ensuite, il reconnait et garantit également le « droit à l'autonomie des nationalités et régions qui intègrent l'Espagne ».

Ce sera donc l'article 2 ainsi que le titre VIII « De l'organisation territoriale de l'Etat » de la CE qui poseront réellement les « fondations » constitutionnelles pour la construction de l'Etat autonomique.

Bien entendu, la conciliation des principes de base unitaire de l'Etat espagnol » et de « droit à l'autonomie des régions » énoncé par l'article 2 de la Constitution nécessite de nombreux aménagements institutionnels qui seront posés par le titre VIII de la Constitution (consacré à l'aménagement des C.A., à leur processus de formation, aux compétences qu'elles pourront ou non recueillir etc.).

Quant à lui, le T.C. est amené, en tant que juge des conflits de compétence entre C.A. et Etat et de par la souplesse des principes énoncés à l'article 2 CE, à jouer un rôle clé dans leur articulation du système et donc dans la construction autonomique de l'Etat ; voilà pourquoi beaucoup parleront de l'« Etat jurisprudentiel autonomique » pour qualifier la configuration organisationnelle de l'Etat espagnol dont la construction doit beaucoup à la jurisprudence du T.C..

L'article 2 et le titre VIII de la CE incarnent donc fondamentalement l'option constitutionnelle faite en faveur d'une profonde réorganisation territoriale de l'Etat, partant de la reconnaissance d'un large ensemble de possibilités, pour accéder à distincts niveaux d'autogouvernement pour les territoires qui en expriment la volonté.

En consacrant une organisation tripartite du territoire espagnol en municipalités, en provinces et en C.A. (Art.137 CE) ainsi qu'en régulant le processus d'accès à l'autonomie, le titre VIII, chapitre III CE fixe le cadre juridique à l'intérieur duquel « peut » se déployer l'exercice du droit à l'autonomie reconnu à l'article 2 de la CE.

Celui-ci fut très largement critiqué pour son caractère jugé inachevé et ambigu, car ouvert à des développements incertains et potentiellement conflictuels, ce qui a amené la doctrine à parler d'une « déconstitutionnalisation de la structure de l'Etat ».

Néanmoins, cet article 2 et le titre VIII consacré à l'organisation territoriale de l'Etat, ont prouvé par le temps qu'ils furent capables de fonctionner de façon satisfaisante ; autrement dit, ils ont servi de plateforme juridique à la transformation de l'Etat espagnol, en passant d'un des Etats les plus centralistes au monde, en un des Etats les plus décentralisés, calqué sur un modèle fonctionnellement « semi-fédéral ».

La clé du succès autonomique espagnol réside ainsi en cette combinaison ingénieuse de l'article 2 de la CE et du titre VIII qui le concrétise et complète en posant les bases du « principe dispositif ». Ce que la doctrine appelle communément le « principe dispositif » n'est rien d'autre qu'une option constitutionnelle, consistant à faire de l'autonomie une faculté, une disponibilité du système.

Il apparaît ainsi encore un peu plus clair qu'avec le principe dispositif consacré à l'article 2 et concrétisé par le titre VIII CE que la CE ne crée pas un Etat de structure autonomique sinon qu'elle permet sa création.

Le principe dispositif, basé sur le principe de volonté des C.A. d'assumer ou non les compétences qui leur sont ouvertes par la Constitution confère donc au modèle espagnol une extraordinaire flexibilité, ce qui constitue un avantage dans le souci d'adapter le système à une réalité mouvante.

Néanmoins, le principe dispositif, de par la largesse et étendue de son concept, laisse le modèle territorial de l'Etat espagnol ouvert à des bouleversements vacillant selon les caprices des majorités politiques fluctuantes.

Il en découle une organisation politique basée sur la différence et confirmant le postulat du juriste Francisco Tomas y Valiente, « L'unité ne correspond pas au monolithisme ni à l'uniformité, sinon à l'intégration des parties dans le tout ».

b- Le résultat du processus autonomique, un régionalisme asymétrique

La distribution des compétences opérée par l'activation du principe dispositif aboutit à l'organisation d'un régionalisme asymétrique.

En effet, l'Etat autonomique espagnol est caractérisé par la différence de compétences assumées entre les différentes C.A..

Il s'avère ainsi que les quatre C.A. construites par le biais de la voie renforcée (Pays-Basques, Catalogne, Andalousie et Navarre), plus les Canaries et la C.A. de Valence, assument des compétences importantes (législatives et exécutives), dans les domaines de l'éducation, la santé, l'environnement... Les onze autres, ne pouvaient pas à l'origine intervenir dans ces domaines.

Initialement, la différence entre ces deux groupes de C.A. non seulement résidait dans le fait que le premier possédait un pouvoir législatif dans des domaines importants, mais aussi dans la mesure où il existait une grande inégalité dans les transferts de services émanant de l'Etat et les ressources financières correspondantes. En effet, pour chaque transfert de compétence se réalisait une évaluation corrélative des coûts et l'Etat transférait à la C.A. les ressources économiques nécessaires pour son fonctionnement.

Cette configuration asymétrique de l'autonomie des C.A. espagnoles accrédite donc l'idée d'une évidente rupture avec l'hypothèse d'un Etat fédéral puisque ces derniers garantissent une pleine égalité constitutionnelle entre leurs Etats membres, alors que l'Etat autonomique présente des différences structurelles entre ses C.A. ; la doctrine espagnole parle ainsi de « faits différentiels ».

2_Evolution constitutionnelle jusqu'au régionalisme asymétrique de l'Espagne actuelle ; le fruit de l'exercice d'un pouvoir monopolistique d'interprétation du juge constitutionnel : l' « Etat jurisprudentiel autonomique »

a- L' « Etat jurisprudentiel autonomique »

Le principe d'autonomie ne permet pas à lui seul d'encadrer la réalité évolutive de l'Etat autonomique, ni dans sa construction initiale, ni dans sa dynamique interne.

En effet, l'activation du principe d'autonomie n'est possible que si celle-ci est corrélée à celle du principe dispositif, c'est-à-dire la libre volonté et initiative des C.A..

Le processus autonomique révèle donc le défi posé par la Constitution de 1978, à savoir la conjugaison des principes d'unité et de diversité (base unitaire et relief constitutionnel des caractéristiques différentielles).

S'il ne fait guère de doute que le constituant de 1978 n'avait pas réellement précisé le type d'Etat qu'il s'agissait de mettre en place, il apparaît clair que c'est bien la jurisprudence du T.C. qui déterminera, au regard de la CE, les limites constitutionnelles de l'exercice du droit d'autonomie des C.A. et donc la configuration du modèle organisationnel de l'Etat espagnol.

Ainsi, dés les premières décisions du T.C., il ne fait plus de doute que le pouvoir politique est bien désormais partagé entre les entités que constituent respectivement l'Etat et les C.A..

En effet, dés sa première décision (sur recours en inconstitutionnalité) du 2 février 1981, relative à la loi instituant les bases du régime local du 24 juin 1955, le T.C. évoquait la « conception large et complexe de l'Etat, composée par une pluralité d'organisations à caractère territorial, dotées de l'autonomie ».

Quant au principe même d'autonomie, qui par nature évoque un pouvoir limité, le T.C. a jugé avec force de son incompatibilité avec la notion de dépendance hiérarchique, notamment dans sa décision n°76/1983 du 5 aout 1983 relative au projet d'harmonisation du processus d'autonomie : « le pouvoir de surveillance ne peut placer les C.A. dans une situation de dépendance hiérarchique à l'égard de l'administration de l'Etat ».

Le T.C. a ainsi d'abord admis, en terme prudent, qu'il s'agissait d'une autonomie « qualitativement supérieure à l'autonomie administrative » dans sa décision n°4/1981 du 2 février 1981.

Ainsi, les CA, sans constituer un Etat au sens plein du terme, se sont néanmoins vu progressivement reconnaitre une nature politique. En effet, dans sa décision du 14 juillet 1981 (sur recours en inconstitutionnalité), le T.C. précise que « les C.A.... disposent d'une autonomie qualitativement supérieure à l'autonomie administrative attribuée aux entités locales puisque s'y ajoutent des pouvoirs législatifs et de gouvernement qui en font une autonomie de nature politique ».

La théorie de l'Etat composite, ou « Estado compuesto », a été elle reprise par des décisions ultérieures ; on mentionnera par exemple la décision, rendue sur conflit de compétence, du 28 janvier 1982, dans laquelle la haute juridiction se réfère aux Etats, qui comme l'Espagne, « ont une structure interne non uniforme, mais plurale et composite quant à leur organisation territoriale ».

Le concept d'« Etat des autonomies » sera plus tard consacré dans au moins deux décisions ; il s'agit de la décision n° 64/1982, relative à la loi catalane de protection des espaces naturels dans laquelle le tribunal se réfère à la collaboration entre l'Etat et les C.A., « nécessaire au bon fonctionnement de l'Etat des Autonomies » et surtout la décision n°78/1983 du 5 aout 1983 qui évoque à son tour « le bon fonctionnement de l'Etat des autonomies ».

Dans le même ordre d'idée, la décision 35/1982 du 14 juin 1982 (sur recours en inconstitutionnalité), relative à la création, au pays basque, du Conseil des Relations du Travail, évoque le double principe constitutionnel de l'« unité indissoluble de la nation espagnole » et du « droit à l'autonomie » dont bénéficient les nationalités et les régions et estime qu'ils déterminent « implicitement la forme composite de l'Etat en fonction de laquelle il y a lieu d'interpréter tous les concepts constitutionnels ».

La même formule se retrouve plus nette dans la décision n° 27/1983 du 20 avril 1983 dont la motivation souligne l'importance du critère de compétence « dans un Etat composite ou le pouvoir normatif et le pouvoir d'exécution peuvent ne pas être attribués, pour une même matière, à une même autorité ».

Ainsi, le modèle autonomique espagnol suit une configuration particulière parmi ceux que présentent les démocraties occidentales, dans la mesure la construction de l'Etat des autonomies a été très largement insufflée et orientée par la jurisprudence de la plus haute juridiction. En effet, les interprétations du juge constitutionnel, par touches successives, permettent aujourd'hui de définir et de mieux situer l'Etat et les C.A. (dans le schéma de distribution territorial du pouvoir en Espagne), dont les relations réciproques, à peine ébauchées par le texte constitutionnel, sont les garantes d'un fonctionnement harmonieux du système.

Comme nous l'avons vu dans cette première partie, le juge constitutionnel dispose, de par une configuration particulière de l'organisation du pouvoir dans l'Etat espagnol, d'attributions tant diverses qu'étendues et se place donc, à se titre, à la tête même du système institutionnel.

D'autre part, nous avons également pu mettre en exergue le rôle déterminant du T.C. espagnol dans le processus de construction autonomique, dans la mesure où sa jurisprudence a très rapidement dû compenser les lacunes et imprécisions du texte constitutionnel.

Néanmoins, il convient de rappeler que le processus d'autonomie n'est pas achevé et que le pacte autonomique conclu entre l'Etat et les C.A. est amené à évoluer.

Le T.C. a donc vocation à se porter garant du maintient de ce système autonomique dans la mesure où il exerce un contrôle étendu et multiforme C.A..

D'autre part, et paradoxalement, le juge constitutionnel est également amené, de par l'exercice de cette compétence décisive qu'est la résolution des conflits de compétence qui surgissent entre Etat et C.A., à faire évoluer le modèle autonomique suivant que sa jurisprudence tranche en faveur d'une autonomie accrue ou non des C.A.

Sous quels aspects les plus probants s'illustre le caractère décisif de la jurisprudence du T.C. dans l'évolution du système autonomique ?

Comment et dans quelle mesure, la juridiction suprême contribue t-elle paradoxalement au maintient du modèle espagnol tel qu'il est schématisé par la CE, par le contrôle des C.A. elles-mêmes ?

II La jurisprudence du juge constitutionnel espagnol, au coeur de l'évolution et du maintient de l'Etat autonomique, par essence évolutif

Il y a conflit de compétences lorsqu'un des organes de l'Etat prend une décision qui ne lui correspond pas de prendre, ou lorsque celui-ci agit dans un champ hors de son domaine de compétence en interférant dans les attributions de d'autres organes qui leur sont assignées par la Constitution ou les lois organiques.

Nous allons laisser de coté les conflits relatifs aux organes constitutionnels de l'Etat (qui sont, comme le précise la Constitution de 1978, le Gouvernement, le Congrès des députés, le Sénat, le Conseil Général du Pouvoir Judiciaire et le Tribunal des Comptes) dont la résolution revient également au T.C., pour nous attacher à l'étude des conflits de compétences qui peuvent intervenir dans le cadre de l'Etat autonomique, entre Etat central et C.A. afin de comprendre de quelle façon le T.C. constitue un acteur clé dans l'évolution de modèle autonomique espagnol ; entre l'accroissement de l'autonomie accordées au C.A. (A) et maintient du système par leur contrôle (B).

A L'évolution du modèle autonomique de l'Etat à travers la résolution des conflits de compétences entre C.A. et Etat par le juge constitutionnel

La CE et la L.O.T.C. confèrent au T.C. cette attribution essentielle qu'est la résolution des conflits de compétence entre Etat et C.A. ; on va donc tout d'abord étudier le cadre juridique de cette compétence de la juridiction suprême (1), puis évaluer de quelle façon sa jurisprudence contribue très largement à faire évoluer la configuration même de l'Etat des autonomies (2).

1_ Le T.C., juge des conflits entre CCAA et Etat...

a- Définition et cadre juridique du conflit de compétence

L'article 161.1.c de la CE reconnait la compétence du T.C. en matière de conflit de compétence entre les C.A. et l'Etat, et entre les C.A. entre elles.

Il convient également de s'en remettre au titre IV de la L.O.T.C. consacré aux conflits constitutionnels et venu compléter la disposition constitutionnelle.

Un conflit constitutionnel de compétence peut donc se présenter entre l'Etat et une C.A., et entre au moins deux C.A. entre elles.

La L.O.T.C. distingue en ses articles 60 et suivants, les différents conflits de compétence en distinguant les conflits positifs (Art. 62 à 67 L.O.T.C.) de ceux négatifs (Art. 68 à 72 L.O.T.C.).

Les conflits positifs de compétences sont ceux qui sont générés entre l'Etat et les C.A. lorsque les deux considèrent qu'une disposition déterminée émane du champ de compétence qui lui correspond.

A l'inverse, le conflit négatif de compétence est celui déclenché lorsque l'Etat ou une C.A. ne se considère pas compétent pour édicter une norme dans une matière qu'il considère correspondante à la compétence de la C.A. ou de l'Etat.

L'article 62 de la L.O.T.C. établit qu'il revient au Gouvernement, quand il considère qu'une disposition ou résolution d'une C.A. ne respecte pas la répartition des compétences précisée dans la Constitution, les statuts d'autonomie ou bien encore dans les lois organiques, de saisir directement le juge constitutionnel, dans un délai de deux mois, pour connaître de ce conflit de compétence. Corrélativement, si une C.A. considère que l'Etat ou une autre C.A. méconnait la répartition constitutionnelle des compétences, il revient à ses organes exécutifs eux-mêmes de saisir le T.C..

b- Les normes objets du conflit de compétence

Si la Constitution ne le précise pas, la L.O.T.C., en son article 28.1 prévoit de son coté que les conflits positifs résultant de normes législatives doivent faire l'objet d'un contrôle de constitutionnalité concret ou abstrait. De la même façon, dans l'hypothèse d'un conflit négatif de compétence, il apparait impossible que le juge constitutionnel impose une obligation d'agir aux Cortes, dans la mesure où celles-ci sont inviolables (Art. 66, al. 3). De même, les actes juridictionnels ne peuvent pas non plus être l'objet d'un conflit de compétence puisque, comme nous l'avons précisé plus haut, les C.A. ne disposent pas d'un pouvoir judiciaire autonome. En ce qui concerne les normes de caractère administratif, à savoir si celles-ci peuvent faire l'objet d'un conflit de compétence entre l'Etat et les C.A., la question fut plus difficile à trancher. En effet, si le contrôle de la légalité et de la constitutionnalité de l'administration autonome, ainsi que celui des normes réglementaires qu'elle émet, comme celui de n'importe quelle autorité administrative, relève de la juridiction contentieuse administrative et bien, l'article 161.2 de la CE semble semer le doute de la possibilité de contester ces normes, également, devant le T.C. En effet, cet article dispose « le Gouvernement pourra contester devant le T.C. les dispositions et les résolutions adoptées par les organes des C.A. ». Il s'agit donc la d'un véritable double contrôle puisque, selon l'article 77 de la L.O.T.C., la contestation devant le TC pouvait être envisagée « quelle que soit la raison sur laquelle elle serait fondée ». L'interprétation littérale de cette formule conduisait donc à penser que les dispositions et décisions émanant des C.A. pouvaient être contestées sur la base de leur inconstitutionnalité ou illégalité, ce qui évidemment, n'est pas du ressort du contrôle du juge constitutionnel, qui précise dans ses décisions du 66/1991 du 22 mars 1991 et 64/1990 du 5 avril 1990 que sa compétence de juge constitutionnel se borne à juger de la conformité à la norme fondamentale.

2_ L'évolution du droit constitutionnel entre les mains du juge constitutionnel

a La répartition constitutionnelle des compétences entre l'Etat et les C.A. et le déséquilibre au profit de l'Etat

L'article 148 de la Constitution énumère les différentes compétences que pourront, en exclusivité, assumer les C.A.

En vertu du principe dispositif qui gouverne le processus d'attribution de leurs compétences, ces dernières peuvent ainsi inclure dans leur statut d'autonomie les compétences qu'elles souhaitent exercer, mais ceci toujours dans le cadre de la « via » ou modalité du processus d'autonomie choisie (celle précisée à l'article 148 ou bien celle de l'article 149 de la CE) et ceci dans le respect de la réserve de compétences exclusives de l'Etat (Art.149.1 CE).

Ainsi les C.A. qui ont choisi la voie d'accès à l'autonomie prévue à l'article 148 de la CE disposent au moment de se constituer d'un niveau inférieur de compétences que celles qui ont suivies la voie de l'article 149 de la CE.

Pour leur part, les Communautés d'autonomie renforcée ayant choisi la voie de l'article 149 CE peuvent disposer de davantage de compétences que celles prévues à l'article 148 de la CE mais ne pourront néanmoins en aucun cas, assumer les compétences dévolues exclusivement à l'Etat et contenues dans l'article 149.1 de la norme fondamentale.

Comme toutes les matières ne sont pas incluses, l'article 149.3 de la CE présente une « clause de disposition » au profit des C.A. : « les matières non attribuées expressément à l'Etat dans cette Constitution pourront correspondre aux C.A., en vertu de leurs propres statuts d'autonomie. »

D'autre part, ce même article pose également une clause résiduelle de compétence au profit de l'Etat en disposant « la compétence en ces matières, non prévues par les statuts d'autonomie, correspondront donc

résiduellement à l'Etat ».

Bien qu'ouvrant le droit aux C.A. d'amplifier leurs compétences, la clause résiduelle au profit de l'Etat souligne la encore un déséquilibre profond dans la distribution territoriale de l'Etat et met en exergue la rupture du modèle espagnol avec le fédéralisme, qui lui a coutume de faire bénéficier de la clause résiduelle de compétences aux Etats fédérés et non à l'Etat fédéral.

L'article 161.2 de la Constitution précise «  le Gouvernement pourra contester devant le T.C. les dispositions et résolutions adoptées par les organes des C.A.. Cette contestation produira la suspension de la disposition ou résolution en question ; néanmoins, le T.C. devra alors délibérer dans un délai limité à cinq mois ». L'Etat, en ayant le privilège de voir suspendre automatiquement l'exécution des actes contestés émanant des organes des C.A. jusqu'à la sentence du T.C., jouit d'un déséquilibre important du point de vue processuel, maintenant ainsi un avantage dont ne bénéficient pas les C.A.. Pour maintenir la suspension de la dite disposition ou résolution, qui produit un déséquilibre majeur au profit de l'Etat, le T.C. fait donc preuve d'une considérable rigueur, imposant donc un certain nombre de critères à satisfaire. Le T.C. a donc tenté de faire un usage restreint de cette suspension ; en atteste ses décisions n° 4/1981, 25/1981 et 76/1983 où il a écarté très directement la suspension en question des actes autonomiques contestés.

Pour sa part, l'article 149.3 de la CE dispose : « les normes étatiques prévaudront, en cas de conflit, sur celles des CA, dans toutes les matières ou elles ne disposent pas d'une compétence qui leur a été expressément attribuée. Le droit étatique sera, dans tous les cas, prévalent sur le droit des C.A. ».

Ce principe de prévalence du droit étatique joue donc dans le cas ou Etat et C.A. disposent d'une compétence concurrente en une même matière ; ainsi lorsque l'Etat adopte une norme en vertu de la compétence dont il dispose en la dite matière, celle-ci prime, en cas de conflit, sur celle, concurrente, de nature autonomique. Là encore, peut être mis en relief l'ascendant de l'Etat sur les C.A. en matière de conflit de compétence. Le juge constitutionnel va donc être amené à, sinon corriger le déséquilibre aménagé par la Constitution, tenter par sa jurisprudence de maintenir celui-ci cohérent et opportun.

b- Le contrôle du juge constitutionnel, source d'évolution du droit modèle autonomique espagnol

En tant que juge des conflits de compétences qui peuvent intervenir entre l'Etat et les C.A., le juge constitutionnel joue un rôle éminent dans l'évolution du droit constitutionnel espagnol. En effet, même si le constituant de 1978 a fixé un certain nombre de compétences que seul

Madrid peut assumer, les C.A., en vertu du principe dispositif, peuvent

acquérir, comme nous l'avons plus haut, des compétences croissantes qui seront directement intégrées dans leur statut d'autonomie et feront donc partie intégrante de l'ordonnancement juridique. 

Le T.C. espagnol a donc la lourde tache de veiller à ce que cette amplification statutaire des compétences des C.A. ne bouleverse pas le droit constitutionnel espagnol vers une dérive fédéraliste du système.

Le T.C. joue donc à ce titre un rôle central dans l'évolution de la distribution territoriale du pouvoir, en se chargeant à la fois de veiller à ce que les C.A. puissent assurer, si elles le souhaitent, les compétences que la Constitution leur laisse ouvertes et d'autre part à ce qu'elle n'outrepassent pas le seuil de compétence fixé par la norme fondamentale.

Enfin, la haute juridiction doit également veiller, comme nous l'avons vu plus haut, à ce que le déséquilibre constitutionnel institué par l'article 149.3 CE (clause de prévalence du droit étatique en cas de conflit de compétence concurrente) soit opportun, en un mot, qu'il joue en faveur de l'intérêt général de l'Etat espagnol.

Le T.C. constitue donc, en tant que juge des conflits entre Etat et C.A., une source éminente du droit et sa jurisprudence s'avère déterminante dans l'évolution de la configuration autonomique de l'Etat espagnol.

Le nombre de conflits de compétence présentés devant le T.C. a été relativement important dans les années 1980. Une des raisons qui a permis la baisse des conflits depuis les années 1990 a bien été la jurisprudence même du T.C., qui en résolvant les problèmes de compétences, en indiquant à l'Etat et aux C.A. l'orientation à suivre, a permis d'éviter de nombreux conflits. Ce facteur a été très important dans les premières années de vie de la Constitution, une époque de grande désorientation à propos de la distribution des compétences.

Désormais les conflits entre Etat et C.A. se font plus rares et la jurisprudence constitutionnelle se fait dernièrement, relativement plus favorable aux C.A..

En atteste la décision n° 165/1994 du 26 mai 1994 du T.C., saisi par le gouvernement central d'un conflit positif de compétence entre l'Etat et la C.A. du pays basque.

Le T.C. déclare valide la compétence de cette communauté pour créer un « office de représentation du gouvernement basque auprès des institutions communautaires, à Bruxelles ».

Il s'agissait là, pour le juge constitutionnel, de trancher la question de savoir si la création de cet office, chargé de représenter la C.A. basque à l'échelle européenne, rentrait ou non dans le champs de l'article 149.1.3° de la CE, relatif à la compétence exclusive de l'Etat en matière de relations internationales.

La position du juge constitutionnel est donc surprenante et avant tout innovante puisque le T.C. admet que « la dimension externe d'une affaire ne permet d'effectuer une interprétation extensive de l'article 149.1.3° de la CE ». Il rappelle également l'interdiction aux C.A. dotées d'une « autonomie politique, mais non sujets de droit international, de participer aux relations internationales et, par conséquent de conclure des traités avec des Etats souverains et des organisations internationales gouvernementales » mais souligne néanmoins le caractère intrinsèque du droit communautaire, dans lequel l'Espagne agit au travers d'une structure juridique « très différente de celle traditionnellement utilisée en matière de relations internationales » et va même jusqu'à considérer que l'ordre communautaire peut être considéré à certains égards, « comme un ordre interne » et légitime ainsi la possibilité pour la C.A. de créer un office gouvernemental basque à Bruxelles : « la compétence étatique, en matière de relations internationales habilite les organes étatiques à gérer et coordonner les activités à portée extérieure des C.A. de telle sorte qu'elles ne conditionnent ni n'affectent la politique extérieure,

compétence exclusive de l'Etat ».

Si le T.C. espagnol semble ici faire une interprétation plus que restrictive de l'article 149.1.3° CE, il rappelle cependant le cadre juridique dans lequel, selon lui, les C.A. peuvent user de cette position doctrinale : « la possibilité des C.A. de mener à bien des activités engendrant des répercussions à l'étranger est limitée aux seules activités nécessaires pour l'exercice de leurs compétences dès lors qu'elles ne génèrent des obligations immédiates vis-à-vis d'autres pouvoirs publics étrangers, ni n'interfèrent dans la politique extérieure de l'Etat, ni n'engagent la responsabilité de ce dernier à l'égard d'Etats étrangers ou d'organisations inter ou supranationales ».

En faisant ici une interprétation restrictive de l'article 149.1.3° de la CE, le juge constitutionnel admet ainsi la possibilité pour les C.A. de se faire représenter, de façon autonome et indépendante de l'Etat, à l'étranger et en l'espèce, auprès de la Commission Européenne. Des lors, le TC, sans le prononcer, contribue par cette décision quelque peu surprenante à dégager du monopole étatique, dans une mesure certaine, la sphère sacro-sainte des relations internationales.

On peut ainsi relever le rôle déterminant du juge constitutionnel dans l'évolution du système autonomique espagnol, suivant qu'il accorde ou non une autonomie conséquente ou étendue aux C.A.. On peut dès lors très légitimement affirmer que de sa jurisprudence dépend, dans une importante mesure, le devenir de l'Etat des autonomies et de la configuration de sa distribution territoriale du pouvoir entre C.A. et Etat.

B Le contrôle des C.A. ou le juge constitutionnel, garant du maintient du système autonomique dans la tentation fédéraliste

Le contrôle des C.A. relève très largement du T.C., ce qui renforce d'autant son rôle déterminant dans le système politique espagnol.

En effet, il a en charge le contrôle des parlements et exécutifs autonomes et s'assure que, dans le cadre de leur mission, ils respectent tant la Constitution de l'Etat que le statut d'autonomie de la C.A..

Les C.A., comme nous l'avons vu plus haut, ne disposent pas du pouvoir judiciaire. Néanmoins, les statuts d'autonomie doivent prévoir l'existence, dans la C.A., d'un tribunal Supérieur de Justice qui sera l'autorité judicaire supérieure sur le territoire de la CA mais ce tribunal supérieur de justice demeure soumis au tribunal suprême de l'Etat et fait partie intégrante du pouvoir judicaire de l'Etat. Autrement dit, en matière de justice, les C.A. sont simplement un ressort territorial du pouvoir judicaire de l'Etat.

En revanche, les C.A. disposent d'assemblées délibérantes et exécutives propres dont l'activité est soumise au contrôle du TC.

Quelle est l'étendue du contrôle exercé par le T.C. sur les C.A. et sous quels aspects les probants s'exerce t-il ?

Nous allons donc étudier dans un premier temps le contrôle, par le juge constitutionnel, des assemblées délibérantes des C.A (1), puis nous attacherons de cerner l'étendue du double contrôle de constitutionnalité opéré par le T.C. sur l'activité des C.A. (2).

1 Le contrôle par le juge constitutionnel des parlements des C.A.

Les parlements des C.A. désignés « assemblées délibérantes », si ils disposent du pouvoir législatif, les lois qu'ils édictent sont soumises au contrôle du TC dans les mêmes conditions que les lois de l'Etat, c'est-à-dire dans le cadre de la procédure de contrôle des normes, contrôle

abstrait ou contrôle concret selon les cas.

Par ailleurs, leurs règlements sont également soumis au contrôle tribunal suprême. Enfin, leurs actes sans force de loi qui violent les droits fondamentaux sont susceptibles de recours d'amparo (également exercé par le juge constitutionnel).

S'agissant maintenant des exécutifs autonomes, ils peuvent très bien édicter des normes à valeur législative.

En effet, il leur suffit par exemple que le statut d'autonomie prévoit la possibilité pour l'assemblée législative de la CA de déléguer son pouvoir législatif à l'exécutif autonome et qu'une telle loi d'habilitation ait été consentie.

Les décrets législatifs (Art. 85 CE) que peut alors édicter l'exécutif de la CA sont susceptibles d'être déférés au T.C., tout comme les décrets législatifs de l'Etat, dans le cadre général de la procédure de contrôle des normes.

Quant aux normes administratives, le T.C. ne peut à première vue être compétent que dans deux hypothèses. Tout d'abord, il connait des recours d'amparo contre les actes des organes administratifs des C.A. qui portent atteinte aux libertés publiques et droits fondamentaux. Ensuite, il connait des conflits constitutionnels lorsque l'administration autonome exerce une compétence que revendique également l'Etat (conflit positif de compétence) ou lorsqu'il y a conflit négatif d'attribution.

Alors, l'article 161.2 CE prend tout son relief, en ce sens qu'il donne, comme il a été vu plus haut, un effet suspensif aux recours déclenchés par le gouvernement mais permet également au Gouvernement de déférer avec ledit effet suspensif, au T.C., tout acte administratif émanant des C.A. qui contrevient à une norme faisant partie du bloc de

constitutionnalité même si d'aucune façon n'est en cause un conflit de compétence.

Quoi qu'il en soit, le contrôle susceptible d'être exercé par le T.C. sur les C.A. est de toute façon étendu. Il l'est d'autant plus que la juridiction s'assure que, non seulement la production normative des C.A. respecte la constitution de l'Etat, mais qu'elle respecte aussi le statut d'autonomie de la C.A..

2 Le double contrôle par le T.C., du respect de la Constitution et des statuts d'autonomie par les C.A.

En Allemagne, le T.C. fédéral contrôle la conformité du droit des landers exclusivement par rapport à la Constitution du bund, c'est-à-dire de l'Etat fédéral d'Allemagne.

En revanche, le contrôle de la conformité du droit local à la Constitution des landers relève de la compétence des T.C. qui sont institués dans chaque land. En d'autre terme, le contrôle de la constitutionnalité des normes des landers est partagé entre la Cour de Karlsruhe, pour ce qui concerne le respect de la Constitution fédérale, et les T.C. des Etats fédérés, pour ce qui concerne le respect de la constitution des landers. La compétence de la Cour fédérale n'est donc pas totale en la matière.

Il n'en va pas de même en Espagne. En effet, de même qu'il n'y a pas dans les C.A., de juridiction ordinaire propre mais exclusivement des tribunaux relevant des pouvoirs judiciaires de l'Etat, il n'y a pas de juridiction constitutionnelle spéciale. Comme l'indique l'article 1.2 de la L.O.T.C., le T.C. espagnol est unique dans sa catégorie et a juridiction sur tout le territoire national. D'autre part, que ce soit dans

le cadre du contrôle des normes ou dans celui des conflits constitutionnels, il s'assure du respect non seulement de la Constitution mais aussi des statuts d'autonomie. Il s'agit donc là un contrôle double de constitutionnalité.

Le T.C. peut donc prononcer l'annulation d'une loi régionale aussi bien pour violation de la Constitution de l'Etat que pour méconnaissance du statut de la C.A. concernée.

A la différence de ce qu'il se passe en Allemagne, le T.C. espagnol assure donc intégralement « le contrôle des systèmes juridiques autonomes ».

Ainsi, un même organe, le T.C., contrôle à la fois les trois pouvoirs fondamentaux de l'Etat ainsi que les dix-sept systèmes autonomes en s'assurant qu'ils respectent la loi fondamentale et les normes qui en développent le contenu. Il est donc évident que cela fait de lui un acteur décisif dans le système politique espagnol de sorte qu'il participe à « la direction politique de l'Etat » en veillant à ce que ces divers centres de pouvoirs n'outrepassent pas leurs compétences, au détriment des autres. Le T.C. contribue ainsi très largement au maintient du modèle autonomique tel qu'il est ébauché par le texte constitutionnel

A l'heure actuelle où la tentative fédéraliste devient éminente (on discute actuellement dans la commission parlementaire concernée d'une réforme constitutionnelle visant à éliminer le principe dispositif visé à l'article 2 de la CE), le T.C. apparait, chaque fois plus, amené à jouer un rôle déterminant dans la conservation du système.

Comme nous l'avons ainsi démontré tout au long de notre étude, le juge constitutionnel espagnol a joué et joue actuellement un rôle prépondérant dans l'Etat des autonomies espagnol.

En effet, la configuration sui generis de l'Etat autonomique lui confère des attributions aussi vastes que diverses dont ne peuvent s'enorgueillir les autres juridictions suprêmes des Etats fédéraux ou unitaires.

Ainsi, comme nous l'avons vu dans un premier temps, le T.C. espagnol a, de par un modèle d'organisation territorial du pouvoir en suspension, non défini par le constituant, très largement contribué à la construction même de l'Etat des autonomies en apportant ainsi ses interprétations déterminantes des principes constitutionnels d'autonomie et d'unité.

La doctrine a ainsi été amenée à parler de l' « Etat jurisprudentiel autonomique ».

En effet, l'Etat des autonomies n'étant pas constitutionnalisé, il a ainsi été, dans une très large mesure, le fruit de la jurisprudence du juge constitutionnel.

Nous avons également pu voir, dans un second temps, de quelle façon une des attributions essentielle de la juridiction suprême, celle de la résolution des conflits de compétence entre l'Etat et les C.A., contribuait très largement à déterminer la configuration de cet Etat des autonomies, selon que le T.C. tranche en faveur de l'Etat ou de la C.A..

Nous avons ainsi pu constater la mesure dans laquelle le juge constitutionnel constitue un acteur clé dans l'évolution du modèle lui-même d'organisation territoriale du pouvoir.

Enfin, nous nous sommes attachés à étudier le rôle du T.C. dans le contrôle des C.A. et avons ainsi étudié, par là même, la prééminence de sa jurisprudence dans la conservation d'un modèle de base unitaire à l'heure actuelle tenté par la constitutionnalisation fédéralisante du système.

En effet, passé plus de vint-cinq ans de processus autonomique, beaucoup s'accordent à dire qu'il serait temps que l'Espagne constitutionnalise son modèle définitivement, et qu'elle donne des solutions constitutionnelles à la conflictualité Etat/CA.

Dés lors, le juge constitutionnel apparaît amené à jouer un rôle nouveau.

Si l'Etat autonomique veut prétendre à un système général et cohérent, de nombreuses réformes semblent nécessaires, tant structurelles que fonctionnelles, mais aussi quant à certains principes constitutionnels.

Ainsi, outre la suppression du principe dispositif, qui a permis d'ébaucher la configuration du modèle autonomique et qui se traduit peu à peu chaque fois plus comme un moyen pour les C.A. de refuser l'attribution de compétences impopulaires (comme par exemple, la compétence en matière de gestion des prisons n'est à l'heure d'aujourd'hui qu'uniquement assumée par la C.A. de Catalogne), est également envisagée, depuis un dizaine d'années la réforme du Sénat, de façon à tendre vers une représentation en son sein plus conséquente des C.A., à l'instar de la chambre basse dans les Etats fédéraux.

Dans une telle conjoncture, il apparait donc légitime de s'interroger sur l'avenir du rôle du T.C. espagnol qui semble être amené, dans une telle configuration, à être redéfini, pour tendre vers les attributions classiques et basiques de ses homologues fédéraux.

En effet, s'il convient de s'accorder sur la nécessité de sortir d'un « Etat à la carte », comme le rappelle le rapport de la Commission Européenne du 6/09/1997 (qui appelle à une clarification des modèles européens atypiques d'organisation du pouvoir ; à savoir, ni fédéraux, ni unitaires), il y a tout lieu de s'attendre à une diminution du rôle de la juridiction suprême espagnole.

Dés lors, dans un Etat autonomique amené à évoluer et par là même à trancher pour un modèle d'organisation constitutionnalisé du pouvoir, quelle place, le juge constitutionnel espagnol va-t-il être amené à jouer ? Autrement dit, dans quelle mesure la refonte du modèle espagnol, par une réforme constitutionnelle devenant insistante, pose t-elle également celle du rôle du Tribunal Constitutionnel ?

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* 1 Art. 2 CE.

* 2 Art 143.1 CE.

* 3 Expression consacrée par les décisions du T.C. n° 64/1982 et n° 78/1983.