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Le cycle politico-budgetaire au Cameroun

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par Dorothe Virginie Ngondjeb Yong
Universite de Yaounde II Soa - DEA en sciences economiques et Gestion 2004
  

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INTRODUCTION GENERALE

L'observation de l'évolution de l'économie mondiale laisse de plus en plus apparaître le poids des décisions politiques sur les orientations économiques que peuvent adopter les gouvernements. Il n'est d'ailleurs pas surprenant d'observer à la veille des différentes échéances électorales, des décisions qui épousent tant bien que mal les aspirations des électeurs. Ceci a notamment été le cas aux Etats-Unis où, à l'approche des élections présidentielles de Novembre 2004, l'administration Bush quelques mois auparavant, adoptait des politiques visant à rehausser son image auprès de l'opinion publique. De ce fait, au souci relatif à la sécurité intérieure, cette administration demandait au Congrès une rallonge du budget alloué à la défense en vue de l'intervention en Irak. Par ailleurs, l'on a pu observer des baisses consécutives du taux d'intérêt de la Réserve Fédérale en vue de relancer la consommation et donc l'économie. De même, l'adoption d'une politique du dollar faible par rapport à l'euro, les subventions accordées aux producteurs de coton américains, ainsi que l'embargo sur certains produits de l'Union Européenne (notamment l'acier) laissent entrevoir une volonté non seulement de relancer la compétitivité de l'économie Américaine sur le plan international, mais également de rehausser l'image de l'administration en place auprès de l'opinion publique américaine.

En France, l'insécurité a constitué pour le Président sortant Chirac un véritable cheval de bataille lors de la campagne présidentielle d'avril 2002, occultant de ce fait les bons résultats économiques obtenus par le gouvernement socialiste en place quelques mois auparavant. La lutte contre l'insécurité a alors occasionné un accroissement du budget du Ministère de l'Intérieur, marqué notamment par une augmentation des effectifs de la police et de la gendarmerie française. Aussi, la réduction des impôts, la résorption du chômage pour ne citer que ces deux exemples deviennent au fil des temps de véritables enjeux électoraux ; peu importe l'aptitude ou non des politiciens à pouvoir les réaliser une fois élus. Ce qui conduit inéluctablement à établir une relation de plus en plus croissante entre les prévisions macroéconomiques et les échéances électorales.

Certaines études (Fouda ; 1997) ont pu mettre en exergue le lien entre la politique et l'économie au début des années 1990 au Cameroun. En effet, le paysage politique Camerounais depuis les indépendances était marqué par l'existence d'un seul parti. De ce fait, que ce soit au sein du tout premier régime qu'à l'intérieur de celui qui lui a succédé, les gouvernants successifs étaient préoccupés aussi bien par leur réélection que par leur popularité.

Le déclenchement de la crise économique au milieu des années 1980 au Cameroun a suscité davantage l'intérêt porté à l'analyse des comportements des gouvernants relatif à leur capacité à prendre des décisions économiques adéquates. De plus, l'avènement du processus de démocratisation au Cameroun au début des années 1990 a posé les jalons d'une possibilité d'alternance politique, provoquant alors chez les gouvernants en place le souci plus accru de leur réélection. Dès lors, la conduite de la politique économique et notamment la manipulation des prévisions budgétaires par les gouvernants intègre progressivement la variable électorale.

Toutefois, « de manière générale, bien que les interactions entre la politique et l'économie dans les pays en développement soient aujourd'hui couramment admises, notamment par les travaux sur la faisabilité des programmes d`ajustements structurels, les voies de transmissions de ces interactions n'ont pas encore été toutes jusqu'ici clairement définies et identifiées» (Fouda ; 1997).

L'intérêt de notre sujet est alors consécutif à la possibilité qui nous est offerte dans notre recherche de mettre en exergue la manipulation du budget par les dirigeants politiques entre les différentes échéances électorales au Cameroun.

L'analyse des expériences de politique économique a permis l'émergence d'une nouvelle perspective d'examen théorique de la politique économique, prenant en compte le poids déterminant des variables significatives de la rationalité politique Greffe (1989). De ce fait, il devient délicat pour les gouvernants en place de se soucier uniquement de la rationalité économique au détriment de la rationalité politique dont l'une des variables est la réélection. Cette dernière étant une préoccupation permanente des hommes politiques, elle devient dans certains cas, tributaire du succès de la stratégie économique adoptée. Cette nouvelle donne révèle le concept de cycle politico-économique. Greffe (1989) pense à cet effet que « tout gouvernement analysera ses décisions à la lumière d'une contrainte de réélection, préoccupation d'autant plus importante que l'on se rapproche des échéances électorales ». Abondant dans le même sens, Paldam (1979) avait établit que le cycle politico-économique est la fluctuation d'une économie autour de son sentier d'équilibre de long terme généré par le système politique. En d'autres termes, le CPE étudie la manière dont les groupements d'intérêt et les pressions politiques au sein d'un pays influencent les performances macro-économiques (Yasemin Kuzu, 2004).

Il ressort de ce qui précède, un élément fondamental: la périodicité des décisions de politique économique sous la contrainte des échéances électorales. De plus, pendant l'année de l'élection, des hommes politiques lorsqu'ils veulent agir dans le sens de leur intérêt manipulent les variables budgétaires telles que les dépenses totales, les payements de la sécurité sociale, les dépenses du secteur agricole, les transferts (Blais et Nadeau, 1992).

Il apparaît dès lors que l'examen du cycle politico budgétaire, reposant sur les mêmes fondements théoriques que le cycle politico-économique traditionnel, traduit une analyse des comportements du budget de l'Etat à la veille et au lendemain d'échéances électorales.

La prise en compte dans l'analyse économique des données politiques à fait l'objet d'une littérature considérable. En effet, si à travers la révolution marginaliste à la fin du 18è siècle, l'économie néo-classique commençait à exercer une domination sans précédent, elle ne prenait cependant pas en compte l'effet que pouvait avoir les Institutions Politiques sur l'économie. Cette nouvelle approche venait trancher avec certains auteurs classiques (Adam Smith dans sa «Richesse des Nations » 1776, John Stuart Mill dans « Principes d'Economie Politique » 1848) et mêmes physiocrates (De Montchretien (1915), qui à travers le concept d'Economie Politique avaient auparavant établi un lien étroit entre la politique et l'économie.

D'un autre côté, les chercheurs en science politique ont développé des théories normatives sans faire appel aux concepts propres à la science économique, conséquence du relâchement de l'interdisciplinarité marqué notamment par une évolution en rangs dispersés des recherches en sciences économiques et en sciences politiques jusqu'aux années 1960.

Le regain d'intérêt porté sur le lien entre la politique et l'économie s'est révélé à nouveau après les années 1960 avec l'avènement de la «Nouvelle Economie Politique ». Cette dernière impose la prise en compte progressive des Institutions Politiques non plus comme des variables exogènes à la politique macroéconomique, mais elle leur fournit désormais le statut de variables endogènes (Yasemin Kuzu, 2004). Il apparaît dès lors une catégorie d'économistes qui met en exergue le concept de cycle politico-économique au milieu des années 1970.

Ce concept est initialement dû aux travaux de Kalecki (1943). Mais c'est à partir du milieu des années 1970 qu'apparaissent les véritables contributions y relatives. Nordhaus (1975) en s'inspirant de la courbe de phillips (1958) admet que les électeurs apprécieront la gestion des hommes politiques et leur renouvelleront leur confiance en fonction des performances atteintes dans le passé en matière de lutte contre l'inflation et le chômage. Kempf (2003) pour sa part établit que « le cycle politico-économique décrit une variation cyclique de l'activité économique agrégée, qui découle des considérations politiques ».

Une première vision des cycles politico-économiques décrit des modèles théoriques qui confèrent aux dirigeants politiques un comportement opportuniste. Autrement dit les hommes politiques mettent sur pied avant les élections des politiques économiques opportunistes pour augmenter leurs chances d'élection ou de réélection. L'idée sous jacente est que les partis politiques n'obéissent à aucune idéologie et pratiquent des politiques économiques susceptibles de les faire gagner les élections. La première contribution relative au cycle opportuniste est faite par Nordhaus en 1975. Il établit que la pratique par des candidats d'une politique monétaire expansionniste mène à une augmentation provisoire de l'activité économique, suivie avec un retard de l'augmentation de l'inflation. Autrement dit, la performance économique dans une période est mesurée par le comportement d'inflation et de chômage. Toutefois, l'étude des cycles opportunistes révèle deux nuances théoriques. D'une part l'on admet l'existence des cycles opportunistes rationnels et, d'autre part celle des cycles opportunistes traditionnels. Ces derniers sont également étudiés pour la première fois par Nordhaus (1975) dans un modèle représentant le dilemme inflation chômage auquel sont confrontés les électeurs.

Dans ce type de cycle, les agents économiques forment des anticipations d'inflation adaptatives c'est-à-dire qu'ils prévoient l'évolution de l'inflation à partir des informations obtenues sur cette inflation dans le passé. Ainsi, indépendamment de leur considération idéologique, les gouvernants ont tendance à manipuler les instruments de politique économique avant les élections. Il faut cependant noter que les études empiriques menées par certains auteurs et notamment par Alesina, Robini et Cohen (1997) ne confirment pas l'existence de ce type de cycle pour un ensemble de pays de l'OCDE au cours de la période 1960 -1993 en ce qui concerne les grandeurs économiques tels que la croissance du PIB et le taux de chômage. Ils montrent à cet effet qu'avant les élections, la croissance du PIB n'augmente pas de façon significative. Ce qui signifie que pour le groupe de pays de l'OCDE au cours de cette période là, les politiques économiques mises en place lors des échéances électorales n'obéissent pas à un comportement opportuniste traditionnel des hommes politiques. Allant dans le même sens, les auteurs tels que MC Callum (1978), Paldam (1979), Lewis- Beck (1988), Faust et Irons (1999) ne trouvent aucune évidence pour un modèle de CPE de Nordhaus pour le chômage ou la croissance dans des économies développées en dehors des USA.

S'agissant des cycles opportunistes rationnels, la rationalité tient ici au fait que les agents économiques forment des anticipations d'inflation non plus adaptatives mais rationnelles. C'est-à-dire que ces agents ne tiennent pas seulement compte des informations sur le passé pour faire des prévisions, mais également sur toutes les informations qu'ils détiennent et qui pourraient avoir une influence sur l'inflation dans l'avenir. Ce type de cycle opportuniste découle des travaux de bon nombre d'auteurs tels que Cuckieman-Meltzer (1986); Person et Tabellini, (1990) ; Rogoff (1990) ; et Rogoff et Sibert(1998). Les études empiriques des cycles opportunistes rationnels aboutissent à des résultats contrastés relevant de nombreux travaux économétriques appliqués aux pays occidentaux. Si Alesina, Cohen et Roubini (1992) peuvent faire ressortir des résultats positifs, d'autres auteurs n'ont pas pu confirmer l'existence de tels cycles dans les mêmes pays. Dans tous les cas, il apparaît au vu des études empiriques menées que les fluctuations économiques que l'on observe lors des échéances électorales n'épousent pas toujours un comportement opportuniste des hommes politiques. Cet état des faits s'accentue encore plus lorsque l'on considère le cas ou les agents économiques forment des anticipations d'inflation rationnelles.

Ensuite dans une deuxième vision, les politiciens sont partisans d'une idéologie politique qu'ils poursuivent activement. Ces derniers sont développés pour la première fois aux États-Unis par HIBBS (1977). Cette théorie prend en compte le fait que les agents économiques et notamment les électeurs opèrent des anticipations adaptatives en ce qui concerne l'inflation. Cependant, cette théorie ne trouve pas de confirmation empirique valable. Une telle situation favorise une approche alternative des cycles politiques partisans prenant en compte le comportement rationnel des agents économiques. Si Hibbs (1977) s'est penché sur le modèle de Nordhaus et a admis l'influence des élections sur les fluctuations économiques, il relève toutefois que les partis de la droite et de la gauche ont différentes positions sur les questions économiques et par conséquent de différents objectifs macro-économiques. En effet, en terme de fonctions objectives ils ont différentes préférences concernant l'inflation et le chômage. Cependant, la théorie partisane de Hibbs trouve une critique empirique originale dans la mesure qu'elle suppose de manière incorrecte que les anticipations sont irrationnelles. Ainsi, si l'on suppose que la politique monétaire est employée pour frapper les objectifs partisans du chômage et de la croissance, l'explication du cycle politico-économique apparaît insuffisante.

La prise en compte des anticipations rationnelles dans le cycle politico-économique a été l'oeuvre pionnière d'Alesina (1987,1988). Il établit qu'avec les anticipations rationnelles, seules l'inflation de surprise affecte le rendement. Cette théorie rencontre un accord général sur l'existence des effets partisans particulièrement sur l'activité économique. L'évidence empirique en faveur de cette théorie est rapportée par les travaux d'Alesina, Roubini et Cohen (1997) qui rapportent des résultas favorables concernant la croissance du PIB et du chômage sur un échantillon de 18 pays de l'OCDE au cours de la période 1960-1993. Il apparaît en effet que, le taux d'inflation est plus élevé après les élections (pendant quelques trimestres). Ce qui laisse supposer une utilisation avant les élections des instruments de politique économique qui est marquée après par des différences partisanes temporaires entre les gouvernements de gauche et de droite.

Dans cette optique, Alesina, Robini et Cohen montrent à travers leurs tests empiriques sur un groupe de pays de l'OCDE dont la France, pour la croissance économique et pour le taux de chômage, que la croissance économique est plus significativement élevée avec un gouvernement de gauche qu'avec un gouvernement de droite pendant quelques trimestres après les élections, et que le chômage est significativement plus bas avec un gouvernement de gauche qu'avec un gouvernement de droite, pendant quelques trimestres après les élections, surtout quand il y a changement de majorité. Il est à noter que la validation empirique de la théorie partisane rationnelle faite par ce groupe d'auteurs tient compte de la surprise électorale qui reste inchangée après chaque changement de majorité. De ce point de vue, une étude empirique de la théorie partisane par les auteurs a donné des résultats favorables aux États-Unis, en précisant toutefois que dans ce dernier cas, les auteurs ne considèrent plus le degré de surprise électorale comme constant, mais plutôt comme variable pour chaque élection. Si la justification de l'influence du cycle électoral sur les fluctuations économiques trouve un début d'explication avec la théorie rationnelle dans certains cas, dans d'autres, les résultats des tests empiriques sont défavorables. Ainsi Carlsen et Pederman (1999) ne confirment pas cette théorie aux États-Unis en ce qui concerne la croissance, même en intégrant à la fois le degré de surprise électorale et la différence idéologique (démocrate ou républicain) pendant quelques trimestres après les élections (avec ou sans changement d'administration). Pour Gärtner (1994), les résultats empiriques pour l'inflation, la croissance économique et le chômage sur un échantillon de pays de l'OCDE ne sont pas expliqués par les cycles politiques partisans rationnels (il n'y a pas d'effets partisans permanents sur la politique monétaire mais il y a des effets opportunistes avant les élections).

L'étude des différentes contributions théoriques sur l'explication des cycles politico-économiques laisse apparaître de toute évidence une influence des élections sur les fluctuations économiques. Tout le débat portant désormais sur la nature de ces derniers. En effet, l'on remarque d'une part que ces cycles se subdivisent en cycles opportunistes (étudiés initialement par Nordhaus (1975) et en cycle partisans (mis en évidence par Hibbs) et, d'autre part, tant pour les cycles opportunistes que les cycles partisans, l'on admet des modèles traditionnels (où les agents économiques forment des anticipations d'inflation adaptatives) et les modèles rationnels (où les mêmes agents économiques forment des anticipations rationnels). Il faut toutefois remarquer que les tests empiriques effectués aussi bien dans les pays de l'OCDE qu'aux Etats-Unis ont tendance à refuter l'existence des modèles traditionnels ou, tout simplement les tests empiriques des modèles traditionnels n'aboutissent pas des résultats favorables.

Par contre, la justification des cycles politico-économiques intégrant des modèles rationnels découle des tests empiriques aux résultats dans l'ensemble favorables, mais où quelques exceptions subsistent. Ces dernières découlent de l'infirmation ou des résultats défavorables des modèles rationnels en tenant compte de certains spécificités liées aux pays.

C'est notamment le cas de la France, où bien que le test empirique de la théorie rationnelle partisane donne des résultats favorables en ce qui concerne la croissance et le chômage pour un ensemble de pays de l'OCDE dont la France, la théorie rationnelle partisane ne correspond pas parfaitement à la situation économique de la France. En effet, elle n'est pas validée empiriquement pour l'inflation, même si elle l'est quand on considère un échantillon de pays de l'OCDE (dont fait partie la France). En plus, « cette théorie (théorie partisane rationnelle) ne prend en compte que les effets post-électoraux, alors que les gouvernements peuvent prendre avant les élections des mesures de politique économique pour favoriser leur réélection (l'inflation est plus élevée pendant quelques trimestres après les élections) » (Antoine Auberger, 2004).

Toutefois que ce soit par opportunisme ou par idéologie, la manipulation des grandeurs macroéconomiques telles que l'inflation, le PIB, le chômage, s'avère complexe pour les gouvernants. En effet, le budget est plus facile à manipuler que ces grandeurs dans la mesure où les gouvernants contrôlent leur budget alors qu'ils espèrent avoir uniquement un impact pour l'économie (Golden et Poterba, 1980 ; Brown et Stein, 1982). C'est ainsi que des auteurs à l'instar de Tufte (1978), Frey et Shneider (1978, 1979) établissent une relation entre les prévisions budgétaires et les échéances électorales, mettant ainsi en lumière les cycles politico budgétaires dans les pays tels que les Etats Unis, l'Angleterre et l'Allemagne.

Toutes les contributions théoriques relatives au lien entre le budget et les élections laissent apparaître une volonté des décideurs publics de manipuler le budget en fonction qu'on soit en présence ou non d'élections. Tufte (1978) ne s'y trompe d'ailleurs pas lorsqu'il montre qu'aux Etats Unis, le payement de la sécurité sociale augmente dans les années de l'élection, alors que les contributions augmentent après les années de l'élection.

L'appréhension du lien entre la politique et l'économie a très souvent marqué la littérature économique. Cependant, une orientation des études sur cette liaison dans le sens de l'établissement des cycles politico-économiques a révélé des insuffisances. Ces dernières sont relatives à l'incapacité des décideurs publics à influencer certaines grandeurs macro-économiques à l'instar de la masse monétaire, dont le contrôle dépend de la Banque centrale (Drazen, 2000b). Cet état des faits est également observable au Cameroun où la conduite de certaines politiques économiques est sujette à des rigidités. En effet la politique monétaire est élaborée et conduite par la banque centrale sous régionale BEAC, dont l'indépendance vis à vis du gouvernement ne permet pas aux dirigeants en place (hommes politiques) de manipuler les disponibilités monétaires aux fins électoralistes. Dès lors, le budget apparaît comme l'une des variables sinon la principale qui peut être sujette à une manipulation probable. De plus, « ... augmenter les dépenses juste avant les élections apparaît comme une stratégie beaucoup plus simple et potentiellement profitable, que d'essayer de mettre sur pied, un cycle économique à travers des politiques fiscales et monétaires appropriées » (Blais et Nadeau 1992).

L'étude des comportements du budget au Cameroun nous pousse à nous interroger sur l'existence d'une relation de causalité entre les échéances électorales et l'évolution du budget au Cameroun. En d'autres termes peut-on étendre l'analyse des cycles politico-budgétaires au cas du Cameroun ? La réponse à cette interrogation favoriserait la compréhension de l'influence ou non des élections sur l'élaboration du budget au Cameroun.

La rareté des études consacrées aux cycles politico-budgétaires en Afrique et au Cameroun notamment, consacre l'objectif principal de cette étude qui est celui d'étendre l'analyse des cycles politico-budgétaires au Cameroun. Spécifiquement il s'agira :

Ø De mettre en évidence le cycle politico-budgetaire.

Ø De dégager les déterminants éventuels du cycle politico-budgetaire au Cameroun.

Une conduite satisfaisante de notre étude nécessite la prise en compte de deux hypothèses :

H: les dépenses budgétaires ayant un impact direct sur les électeurs augmentent lors de l'exercice budgétaire correspondant à l'année de l'élection et diminuent l'année d'après.

H: les recettes fiscales qui également ont un impact sur les électeurs diminuent l'exercice budgétaire correspondant à l'année de l'élection et augmentent l'exercice d'après.

La traduction des hypothèses en variables mesurables empiriquement nous donne les grandes lignes sur lesquelles la recherche sera axée. Ainsi donc, dans l'optique de mesurer l'action de l'indécision électorale sur le budget au Cameroun, il nous semble nécessaire d'adopter deux approches :

Ø Une approche statistique où l'on s'attellera à observer et à commenter des variations du budget sous l'influence électorale.

Ø Une approche économétrique où à l'aide du modèle mis sur pied par BLAIS et NADEAU (1992) nous mettrons en exergue la même relation.

L'étude que nous présentons ici s'étend sur la période 1970-2002 et enregistre des données relatives au budget de l'Etat Camerounais et aux différentes échéances électorales tenues au cours de cette période. Les données collectées ici l'on été par le biais de la consultation des documents portant des données statistiques sur les recettes et les dépenses budgétaires d'une part et les échéances électorales sur la période 1970-2002 d'autre part. Ces données proviennent aussi bien de la Direction de la statistique et de la comptabilité nationale (DSCN) que des archives de l'Assemblée Nationale. La conduite de l'analyse révèle quelques difficultés qui se traduisent principalement par le déficit de statistiques sur la période 1960-1970, l'absence d'une fonction de popularité pour bien juger le résultat des élections, la non coïncidence entre l'exercice budgétaire et l'année civile et le changement perpétuel des dénominations des ministères et de leurs attributions.

Notre étude sera présentée à travers deux parties. La première partie intitulée : politique budgétaire et cycle électoral : deux notions indissociables, et la deuxième partie libellée : Analyse du cycle politico-budgetaire au Cameroun.

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9Impact, le film from Onalukusu Luambo on Vimeo.



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