La cohérence de la double conditionnalité des institutions de Bretton Woods

Box 12. Monitoring the Introduction of a VAT in Mauritania 49(*)

In Mauritania the introduction of a value added tax (VAT) was one of the pillars of the 1995-98 ESAF-supported program. 1/ The process of making the VAT operational was monitored through a series of detailed steps, most of which were prior actions or structural benchmarks. In addition, the letter of intent for the second annual arrangement contained a list of, and timetable for 23 specific actions for strengthening the tax administration and the operation of VAT (EBS/96/60); the status of these measures was discussed in the subsequent letter of intent (EBS/96/171).

VAT-Related Structural Conditions During the 1995-98 ESAF Arrangement

Measure	Condition	Arrangement
1. Introduction of VAT	SB	First
2. Request IMF technical assistance to evaluate the implementation and administration of VAT	PA	First, midterm review
3. Provide information on VAT to the 50 largest taxpayers through individual visit	PA	Second
4. Start refunds of VAT credits and establish procedures and choose the forms needed for the refunds	PA	Second
5. Establish a monthly statement of VAT data (assessment, collection, arrears, and credits) and provide monthly to the IMF	PA	Second
6. Harmonize the taxpayer identification codes	SB	Second
7. Shorten the procedures for pursuit of delinquent taxpayers	SB	Second
8. Adopt an investment tax credit system SB Second	SB	Second
9. Communication of definitive VAT statements for January-August 1996		Second, midterm review
10. Regular communication of monthly VAT data to the IMF	PA	Third
11. Appointment of the VAT audit team	PA	Third
12. Approval of an annual program of targeted VAT audits and specification of monthly audits arrears	PA	Third
13. Establishment of a list of VAT arrears to be written off	PA	Third
14. Establishment of a monthly schedule for collection of recoverable VAT	PA	Third
15. Initiate drafting of legislation on the transfer of collection function to the General Directorate of Taxation	SB	Third
16. Produce final version of legislation on the transfer of collection function to the General Directorate of Taxation for incorporation in the Budget Law	PC	Third
17. Collection of amounts from the first VAT audits	SB	Third
18. Strict implementation of the schedule for monthly collection of recoverable arrears
19. Regular reporting to the IMF of monthly VAT data, including the results of on-site audits and collections based on these results	SB	Third midterm review

Notes: Structural benchmarks, prior actions, and performance criteria are abbreviated as SB, PA, and PC, respectively.

B. La propagation à la Banque Mondiale

La création conceptuelle et la formalisation de la conditionnalité est l'oeuvre du FMI. Cependant, les avantages de ce modèle ont rapidement intéressé d'autres organisations internationales économiques dont notamment la Banque Mondiale. Cette dernière a commencé à appliquer une certaine conditionnalité à partir de son passage à une logique programme. La première esquisse de conditionnalité arriva avec la facilité de financement supplémentaire proposée par la Banque dans les années 60 mais qui ne connut pas une grande réussite en raison du manque de soutien des principaux bailleurs de la Banque. La conditionnalité de la Banque commença donc réellement en 1979 avec l'initiative des programmes de prêts à l'ajustement structurel.

Le passage d'une logique projet à une logique programme a demandé à la Banque d'atteindre un plus grand niveau de contrôle sur les actions des Etats au sein des programmes afin de spécifier les étapes des programmes et leur contrôle. Cela s'est traduit par la pratique de la lettre de politiques de développement (Letter of Development Policies) ou sectorielles (Letter of Sectorial Policies) dans laquelle la structure et les étapes du programme sont détaillées. Les accords de prêt de la Banque font explicitement référence à ces lettres. La Banque définit ces lettres dans son manuel des politiques opérationnelles comme ceci « For a structural adjustment loan or sector adjustment loan, the Letter of Development (or Sectoral) Policy sets out the salient elements of the proposed adjustment program and the borrower's commitment to carry out the program. The contents of this letter are defined as "the Program" and are incorporated by reference in the Loan Agreement. Receipt by the Bank of this letter, duly executed, constitutes a condition of Board presentation of the loan^50(*)»

Le parallèle avec la lettre d'intention des accords de confirmation du Fonds semble donc assez évidente. De plus, la Banque pratique aussi l'échelonnement en fonction de la réalisation d'un certain nombre d'indicateurs qui sont les préconditions au déboursement suivant^51(*). On retrouve donc déjà ici deux des trois techniques de l'accord de confirmation du Fonds. La troisième, qui est «l'adaptation continue», existe aussi dans les techniques de la Banque. En effet, elle prévoit aussi le cadre des modifications et des dispenses pour la réalisation de la conditionnalité^52(*).

Au niveau des outils, on retrouve les mêmes types d'indicateurs mais avec des noms différents. La Banque définit ces catégories d'indicateurs comme suit^53(*): «on peut classer les indicateurs dans deux grandes catégories : intermédiaires et finaux. Lorsqu'un indicateur mesure un but final ou l'effet d'une intervention sur le bien-être des personnes, on l'appelle un indicateur "d'impact" ou "de résultat" -- en un mot, un indicateur "final". Par exemple, l'alphabétisme peut être considéré comme un but final, de sorte qu'un indicateur servant à le mesurer -- disons la proportion de personnes d'un certain âge qui peuvent lire un texte simple et écrire leur nom -- serait un indicateur final. Lorsqu'un indicateur mesure un facteur qui détermine un résultat ou contribue au processus menant à un résultat, il est qualifié "d'intrant" ou "d'extrant", en fonction de l'étape à laquelle se trouve le processus -- en un mot, un indicateur "intermédiaire". Par exemple, il faut beaucoup de choses pour accroître les niveaux d'alphabétisation : davantage d'écoles et d'enseignants, davantage de personnes qui suivent les cours, et ainsi de suite. La mesure des dépenses publiques consacrées aux salles de classe et aux enseignants pourrait être un indicateur d'intrant, alors que celle du nombre de classes construites et d'enseignants formés serait un indicateur d'extrant.»

On retrouve donc une très grande similitude dans la forme de la conditionnalité entre le Fonds et la Banque.

Certains auteurs^54(*) ont cependant vu une grande différence quant aux fondements de la conditionnalité. En effet, la conditionnalité de la Banque Mondiale peut être considérée comme se rapprochant plus de celle d'une banque privée que celle du FMI. La Banque n'est pas, au contraire du Fonds, la garante d'un code de conduite. Sa conditionnalité est plus régie par des considérations pratiques car avant d'être prêteuse elle est aussi emprunteuse.

La Banque doit donc s'assurer une certaine crédibilité au travers de ses actions et notamment au travers des remboursements pour préserver sa capacité d'emprunt auprès des investisseurs publics et privés. La conditionnalité peut être donc vue ici comme un moyen d'optimiser ses ressources tant par sa capacité à emprunter que par le choix de l'utilisation de ses ressources limitées.

Néanmoins, vu le développement croissant des programmes où les deux institutions collaborent, il semble que cette vision soit dépassée et que tant la Banque que le Fonds utilisent la conditionnalité à la fois pour assurer leur crédibilité vis à vis de leurs bailleurs et pour assurer un code de conduite pour le développement économique.

La conditionnalité s'est donc propagée à la Banque Mondiale sur modèle formel assez proche. Les différences existantes tiennent en effet plus au mode de fonctionnement de ces institutions qu'à de réelles différences de conception de la conditionnalité en tant qu'instrument juridique pour assurer la réalisation de leurs objectifs respectifs.

Cette similitude est un avantage dans le rapprochement des activités des deux institutions puisqu'il permet à la double conditionnalité de s'exprimer dans un vecteur semblable, et donc de permettre l'établissement de conditions sous la même forme pour les pays soumis aux programmes conjoints.

* ⁴⁹ IMF Policy Development and Review Department, « Structural Conditionality in Fund-Supported Programs », IMF, February 16, 2001, p 67

* ⁵⁰ The World Bank operational manual, Lending Operations: Choice of Borrower and Contractual Agreements, article 16

* ⁵¹ «The proceeds of structural adjustment loans (SALs) and of rehabilitation loans are disbursed to borrowers deposit accounts upon compliance with effectiveness and tranche release conditions set out in the legal agreements », The World Bank operational manual, Disbursement, article 6

* ⁵² «Conditionality should refer to reforms that are within the competence of the borrower to bring about, and not to economic performance as outcome of policy changes. If circumstances beyond the control of the borrower compliance with a condition unreasonable, Bank staff should propose appropriate amendments or waivers on the basis of midcourse reviews before tranche releases. Such midcourse adjustments are normally expected to apply only to macroeconomic conditionality. », The World Bank operational manual, Adjustment lending policies, article 48

* ⁵³ World Bank, Poverty Reduction Strategy Sourcebook, Monitoring and Evaluation, http://www.worldbank.org/poverty/french/strategies/srcbook/m&e1nov.pdf, 13/08/2001

* ⁵⁴ Irving Friedman dans Scandinavian Institute of African Studies, The IMF and the World Bank in Africa : conditionality, impact, and alternatives, Almquist & Wiksell International, Stockholm, 1987, p 115-120