La protection du droit de manifester dans l'espace public

§3. La conception espagnole de la liberté de manifestation

Outre son caractère tout à la fois individuel, collectif et social, le droit de réunion se compose de trois éléments principaux, temporels, finalistes et objectifs.^408(*) L'élément temporel, en premier lieu, découle du fait que le regroupement de personnes doit avoir un caractère temporel, transitoire à la différence du droit d'association. Autrement dit, la réunion ou la manifestation implique un regroupement momentané de personnes qui poursuivent une même finalité^409(*). À cet égard, l'élément finaliste, en deuxième lieu, ressort de ce que la réunion ou la manifestation présente comme objectif essentiel la défense d'intérêts, l'exposition et l'échange d'opinions et d'idées, et/ou une expression contestataire. Elles ne sont pas une simple agglomération spontanée de personnes. Elles supposent une fin et une proposition qui, pour ce qui concerne les réunions publiques en tout cas, se formaliseront à travers une demande d'autorisation ou de communication préalable, la réunion ou la manifestation devant avoir en particulier un caractère licite. L'élément objectif, en troisième et dernier lieu, fait référence au lieu de célébration qui est déterminant pour identifier le type de réunion et le régime applicable.

En définitive, s'agissant de la configuration du droit de réunion, le Tribunal constitutionnel en a donné la définition suivante, synthétisant sa structure complexe. « Le droit ou la liberté de réunion a été reconnu par ce Tribunal comme une manifestation collective de la liberté d'expression réalisée à travers une association temporaire (transitoria), de personnes qui opère de manière instrumentale au service de l'échange et de l'exposition des idées, de la défense des intérêts ou de l'expression de problèmes et de revendications, dont les éléments constitutifs sont [les éléments] subjectif (regroupement de personnes), temporel (durée), finaliste (licéité) et réel (lieu de célébration) ».^410(*)

Cette affirmation expose le flanc à la critique : l'on doit s'interdire de rabattre purement et simplement la liberté de manifestation sur la liberté d'expression combinée à la liberté de réunion. En effet, tout manifestant sait bien que s'il « descend dans la rue », ce n'est pas pour exposer ses idées, ni pour en débattre avec d'autres. Il n'entend pas discourir, mais agir. Il ne cherche pas à convaincre, mais à peser. On manifeste pour obtenir la démission d'un gouvernement, le retrait d'un projet de loi, la prise en compte de valeurs ou d'intérêts négligés, c'est-à-dire pour amener les représentants du peuple (ou d'autres types de dirigeants) à changer le cours de leur action (il en est par exemple des indépendantistes catalans). La manifestation étant moins l'expression d'une opinion que celle d'une volonté, ce qui compte n'est pas ce que disent les manifestants, mais ce que dit leur simple présence dans la rue : « notre présence collective prouve que nous avons la faculté de nous exprimer, même si tout ce que nous disons, c'est que nous existons ».^411(*)

A côté de ces précisions apportées par la jurisprudence, observons que l'article 21 de la Constitution espagnole ne définit pas ce qu'il faut entendre par réunion, à une exception importante près. Le droit de se réunir est reconnu de manière générale, sauf s'il s'agit de réunions non pacifiques et avec armes. Cette limitation est classique puisqu'elle se retrouve dans la Constitution de 1931, qui elle-même faisait écho à la loi de 1880, laquelle admettait seulement les réunions pacifiques. Aussi, convient-il avant toute chose d'opérer une summa divisio, tenant au champ d'application du droit, entre les réunions licites et les réunions illicites. Pour l'essentiel, ces dernières, qui sont traitées par les lois pénales, ressortent des réunions non pacifiques ou avec armes et ne disposent pas de la couverture constitutionnelle. Elles sont, par conséquent, hors champ de protection constitutionnelle et il restera, ce qui n'est pas une mince affaire, à définir ce que l'on entend par réunions non pacifiques et avec armes, tâche qui revient à la loi pénale et à la jurisprudence^412(*).

Au-delà, il importe d'établir une distinction entre les réunions qui ne sont soumises à aucune contrainte particulière et celles qui se voient appliquer un régime spécifique organisé par la loi organique de 1983 sur la base de l'article 21 de la Constitution. Les premières réunions sont celles qu'on pourra, de manière générale, qualifier de privées. Elles sont entièrement libres et peuvent évidemment se revendiquer directement de la protection de l'article 21 de la Constitution. Il s'agit, pour l'essentiel, des réunions : au domicile des personnes concernées ; organisées pour des raisons familiales ou amicales ; organisées par les partis politiques, les syndicats, les entreprises et les autres entités de ce genre (associations, corporations, fondations, etc.).

Le second type de réunions concerne celles qui sont soumises au régime spécifique prévu par la Constitution (alinéa 2 de l'article 21) et détaillé dans la loi organique de 1983. Il s'agit de réunions se tenant dans des lieux publics identifiés, la Constitution espagnole utilisant l'expression « lieux publics de circulation et de manifestation », c'est-à-dire pour l'essentiel le « foro público », représentant « le domaine public partagé pour l'exercice des libertés publiques »^413(*). Par ailleurs, on aura remarqué que le droit de manifester n'est pas distingué du droit de réunion. La manifestation figure, par conséquent, l'une des formes d'exercice du droit de réunion visé par le texte constitutionnel. C'est seulement au niveau de la loi organique que sont mentionnées distinctement « les réunions et les manifestations ». Mais le régime est en définitive le même.

Dans une telle hypothèse, les organisateurs doivent déclarer préalablement la manifestation auprès de l'administration et ce n'est qu'après déclaration que l'administration peut intervenir. Encore que, on l'a vu, la loi de 1880 variait les plaisirs puisque certaines réunions publiques, en particulier les manifestations, étaient soumises à une autorisation préalable. Le régime peut donc être mixte et relever de divers mécanismes. À cela s'ajoute la possible intervention du juge pour contrôler le bien-fondé du refus ou de l'interdiction prononcée par l'administration. Enfin, le régime le plus libéral est le régime répressif ou judiciaire ; dans ce cas, la faculté d'interdire une réunion ou une manifestation ne relève que de la compétence du juge, soit par l'intermédiaire de l'administration à qui la réunion ou la manifestation a été préalablement déclarée, soit à travers une action exclusivement répressive en ce sens que le juge réprimera a posteriori les infractions commises à l'occasion de la réunion ou de la manifestation. Si l'intervention du juge a bien été imaginée ou consacrée dans les périodes libérales de l'histoire constitutionnelle espagnole, il semble n'avoir jamais été question de tout transférer entre les mains de celui-ci seul, a fortiori de manière exclusivement répressive.^414(*)

A cet égard et sans surprise, le choix du Constituant de 1978 a été d'opter pour un régime respectueux de la liberté de réunion en disposant, dès l'alinéa premier de l'article 21, que : « L'exercice de ce droit ne nécessitera pas d'autorisation préalable ». La réunion et la manifestation sont donc en principe libres. Toutefois, quelle que soit l'importance que le Tribunal constitutionnel accorde à la liberté de réunion et de manifestation, il a bien insisté sur le fait que cette liberté, comme la grande majorité des libertés, n'était pas absolue et qu'elle pouvait par conséquent connaître des limites. À ce propos, observons que deux niveaux de limitation peuvent être distingués. Il y a, d'une part, on l'a évoqué, les réunions et manifestations qui sont par principe interdites parce qu'elles sont jugées illicites.

Ce point renvoie directement à l'identification constitutionnelle des réunions licites de manière générale, à savoir les réunions pacifiques et sans armes. Toutes les réunions non pacifiques et/ou avec armes sont prohibées et il appartient au législateur pénal d'en établir la liste. A vrai dire, le champ de l'illicéité paraît plus entendu puisque la loi de 1983 de régulation du droit de réunion indique, dans son article 1-3, que : « Les réunions illicites sont celles qui sont qualifiées comme telles par les lois pénales », ce qui, au-delà de la problématique des réunions non pacifiques ou armées, laisse indiscutablement une marge de manoeuvre au législateur. Il reviendra au juge constitutionnel de veiller à ce que le seuil de l'illicéité ne soit pas trop attentatoire à la liberté de réunion et de manifestation.^415(*)

Il y a, d'autre part, selon l'alinéa 2 de l'article 21 de la Constitution, le cas des réunions sur les lieux de circulation publique et de manifestations pour lesquelles il est demandé une communication préalable à l'autorité administrative, qui pourra les prohiber seulement quand il existe « des raisons sérieuses et fondées d'altération de l'ordre public, avec un danger pour les personnes ou pour les biens ».^416(*)

La loi organique de 1983 se charge de préciser ce régime de déclaration. En particulier, son article 8 dispose que : « La célébration des réunions dans les lieux de circulation publique et de manifestations devra être communiquée par écrit à l'autorité gouvernementale compétente par les organisateurs ou les promoteurs^417(*), dans un délai de dix jours ouvrables minimum et de trente jours maximum ». Ce régime général est complété d'un régime particulier au titre duquel, toujours selon l'article 8 de la loi organique : « Quand existent des motifs extraordinaires et graves qui justifient l'urgence de la convocation et de la célébration de réunions dans des lieux de circulation publique et de manifestations, la communication (...) pourra se faire dans un délai minimum de vingt-quatre heures ».^418(*)

L'article 10 de la loi organique s'intéresse, quant à lui, au fond du problème puisqu'il énonce les conditions dans lesquelles l'autorité administrative peut s'opposer à la réunion ou la manifestation. Il dispose ainsi que « si l'autorité (gouvernementale) estime qu'il existe des raisons sérieuses qu'une altération de l'ordre public puisse se produire, avec un danger pour les personnes ou pour les biens, elle pourra interdire la réunion ou la manifestation ou, le cas échéant, proposer la modification de la date, du lieu, de la durée ou de l'itinéraire de la réunion ou de la manifestation. La décision devra être motivée, et notifiée dans le délai maximum de soixante-douze heures suivant la communication (préalable) ». Enfin, l'article 11 de la loi organique prévoit qu'en cas de décision défavorable, les organisateurs pourront « exercer un recours contentieux (administratif) devant le Tribunal compétent, dans le délai de quarante-huit heures ».

D'autre part et surtout, la déclaration préalable donne la possibilité aux autorités administratives d'évaluer l'atteinte et la dangerosité que la réunion ou la manifestation emporte à l'encontre des droits et libertés des tiers en présence (liberté de circulation, liberté de conscience, sécurité des personnes et des biens, etc.). C'est à cette seule condition qu'il sera possible pour la puissance publique de soumettre la mise en oeuvre effective du droit fondamental en cause à des modifications ou à des aménagements, pouvant aller jusqu'à l'interdiction pure et simple^419(*).

Effectivement, comme tout droit fondamental, la liberté de manifestation peut faire l'objet de limitations. Au titre de ces dernières, l'interdiction figure expressément à l'alinéa 2 de l'article 21. Cette dernière ne peut intervenir qu'en cas de risque d'altération de l'ordre public mettant en danger des personnes ou des biens, mais aussi, plus généralement, lorsqu'apparaît la nécessité d'« éviter qu'un exercice sans limites de ce droit ne porte atteinte à d'autres valeurs constitutionnelles, ce qui se déduit de l'article 10, alinéa 1, de la Constitution »^420(*). Ainsi, le juge constitutionnel espagnol a-t-il indiqué que « dans les hypothèses où il existe des raisons fondées permettant de penser que les limites précitées ne vont pas être respectées, l'autorité compétente peut exiger que le rassemblement ait lieu tout en respectant lesdites limites constitutionnelles ou même, s'il n'existe aucun autre moyen de s'assurer de leur respect, en l'interdisant ». La référence aux « raisons fondées permettant de penser » renvoie alors un impératif de motivation effective et précise de sa décision par l'autorité administrative^421(*).

C'est presqu'une évidence en démocratie mais, explicitant son raisonnement, le juge constitutionnel espagnol a pris soin de rappeler, pour expliquer cette conception, que « le contenu des idées liées aux revendications », que les manifestants entendent exprimer ou défendre par le biais de l'exercice de la liberté de manifestation, ne peut faire l'objet de « contrôle d'opportunité » ou d'un « contrôle politique. Puisque dans une société démocratique, l'espace urbain n'est pas seulement un lieu de circulation mais qu'il est aussi une sphère de participation des habitants à la vie publique, il est normal d'y laisser une place pour l'expression d'opinions.^422(*) Dès lors, très concrètement, pour interdire une manifestation, il faudra, par exemple, démontrer l'obstruction totale des voies de circulation, interdisant tout accès à des zones déterminées ou des quartiers de la ville, sans possibilité d'avoir recours à des routes alternatives, c'est-à-dire une altération certaine de l'ordre public mettant en danger les personnes ou les biens, les services essentiels de sécurité ne pouvant alors être assurés.

Le juge constitutionnel espagnol est, d'ailleurs, allé jusqu'à indiquer, de manière assez précise, que des difficultés de circulation ne pourront justifier une restriction de la liberté de manifestation lorsque des mesures préventives s'avèrent impossibles à adopter ou sont impuissantes à atteindre le but fixé - par exemple, parce qu'elles ne permettent pas l'accès à la zone concernée, ou sont disproportionnées par exemple, lorsque les itinéraires alternatifs envisageables supposent des retards ou des détours irraisonnables ».^423(*) Dans le même sens, toujours à propos de l'interruption du trafic automobile du fait de l'organisation d'une manifestation, le Tribunal constitutionnel a jugé qu'une telle « perturbation ne pouvait pas être à elle seule de nature à justifier une interdiction car elle n'est pas assimilable à une atteinte à l'ordre public mettant en danger des personnes ou des biens ».^424(*)

Par conséquent, la référence à la seule perturbation du trafic automobile, sans autre détail, c'est-à-dire sans référence ni démonstration allant au-delà de la pure et simple constatation d'une interruption de la circulation pendant 45 minutes est insuffisante à justifier une atteinte à la liberté de manifestation, car cette perturbation est, « en quelque sorte, accessoire ».^425(*) Il faut comprendre par là que le Tribunal constitutionnel interprète le concept de perturbation de l'ordre public, mettant en danger les personnes ou les biens, à la lumière des principes de l'État de droit social et démocratique ; ce qui explique qu'il considère que les valeurs qui fondent et assurent la cohérence de l'ordre social ne peuvent pas être utilisées comme paramètre du contrôle opéré par l'autorité administrative^426(*).

Par ailleurs, cette garantie de l'exercice de la liberté de manifestation doit être assurée conjointement avec le respect du principe d'égalité, ce qui interdit bien toute discrimination en fonction du contenu du ou des messages que les promoteurs de la manifestation entendent transmettre. Et cette conception, certes rigoureuse, du véritable danger pour l'intégrité des personnes et des biens, ne verse pas pour autant dans l'excès car elle n'est pas nécessairement synonyme d'un recours à la violence par celles et ceux qui participent à la manifestation, dans la mesure où de telles manifestations ne relèvent pas de l'alinéa 2 de l'article 21, ce dernier ne visant que des rassemblements pacifiques. De ce point de vue, l'alinéa 2 ne délimite pas le contenu de la liberté de manifestation mais établit une limite à son exercice et confère aux pouvoirs publics la faculté de déterminer les mesures adéquates afin de garantir le bon exercice de la liberté en cause.

Outre qu'elle devra donc être précisément motivée^427(*), l'éventuelle décision de l'autorité administrative devra être proportionnée. Il n'y a là rien de surprenant, la jurisprudence constitutionnelle espagnole jugeant, de manière très orthodoxe, que la disproportion entre la fin poursuivie et les moyens mis en oeuvre pour y parvenir fait l'objet d'un contrôle, y compris devant le juge constitutionnel, aboutissant à sa censure chaque fois que ce défaut de proportion implique « un sacrifice excessif et non nécessaire des droits garantis par la Constitution »^428(*).

En matière de liberté de manifestation, cette appréciation de la proportionnalité met en oeuvre trois éléments : tout d'abord, l'adéquation de la mesure restrictive à l'objectif poursuivi, ensuite la nécessité de la mesure elle-même, en ce sens qu'il ne devait pas exister d'autre moyen moins attentatoire à la liberté permettant de parvenir au même but et, enfin, sa proportionnalité au sens strict, c'est-à-dire l'appréciation des avantages susceptibles d'en découler au regard des dommages qu'elle suppose.^429(*) C'est ici que, comparativement à ce qui se produit dans les autres démocraties continentales, l'application du principe « favor libertatis » qui suppose de favoriser la liberté de manifester, expliquant la nécessité d'une motivation sérieuse d'éventuelles décisions de la puissance publique restreignant les conditions d'exercice de ce droit.^430(*)Il s'ensuit que la communication tardive de la décision par l'autorité publique aux organisateurs de la manifestation est susceptible de censure devant le juge ordinaire ;elle peut également faire l'objet d'un grief soulevé devant la juridiction constitutionnelle dans le cadre du recours d'Amparo.^431(*)

* ⁴⁰⁸ MASSIO GARROTE (M. F.), in Los derechos fundamentales. La vida, la igualdad y los derechos de libertad, Tirant lo BIanch, Valence, 2013, pp. 299 et s.

* ⁴⁰⁹ALACRAZ (H.) et LECUCQ, Op. cit, p. 8.

* ⁴¹⁰Idem.

* ⁴¹¹ SAJÓ (A.), « Constitutional Sentiments », New Haven, Yale University Press, 2011, p. 262.

* ⁴¹²ALACRAZ (H.) et LECUCQ, Op. cit, p. 8.

* ⁴¹³ MASSIÓ GARROTE (M.-F.), Los derechos fundamentales. La vida, la igualdad y los derechos de libertad, Op. cit, p. 302.

* ⁴¹⁴ALACRAZ (H.) et LECUCQ, op. cit, p. 9.

* ⁴¹⁵ALCARAZ (H.) et LECUCQ (O.), Op. cit, p. 6.

* ⁴¹⁶Idem., p. 10.

* ⁴¹⁷ S'il s'agit de personnes morales, la communication se fait par leur représentant.

* ⁴¹⁸ S'agissant des données à transmettre dans la déclaration, l'article 9 indique que doivent y figurer : le nom et le domicile de l'organisateur (accompagné d'un document officiel d'identité) ; le lieu, la date, l'heure et la durée.

* ⁴¹⁹ Arrêt 124/2005 du 23 mai 2005, Op. cit.

* ⁴²⁰Idem.

* ⁴²¹L'autorité administrative doit fonder la décision d'interdiction sur des motivations de fait et de droit.

* ⁴²² Arrêt 66/1995 du 8 mai 1995.

* ⁴²³Arrêt 66/1995 du 8 mai 1995, Op. cit.

* ⁴²⁴ALCARZ (H.) et LECUCQ (O.),Op.cit, p. 13.

* ⁴²⁵Idem.

* ⁴²⁶ALCARZ (H.) et LECUCQ (O.), Op.cit, p. 13.

* ⁴²⁷Arrêt 195/2003 du 27 octobre 2003.

* ⁴²⁸Arrêt 55/1996 du 28 mars 1996.

* ⁴²⁹Arrêt 163/2006 du 22 mai 2006.

* ⁴³⁰Arrêt 236/2007 du 7 novembre 2007.

* ⁴³¹Arrêt 66/1995 du 8 mai 1995.