La protection financière du patrimoine public

B. L'apport du Code général des propriétés publiques en terme de valorisation

Souvent, les personnes publiques sont regardées comme de piètres gestionnaires, embarrassées par des règles juridiques vieillies. Pourtant, l'unilatéralisme des propos est contestable. L'Etat a voulu se donner les moyens juridiques d'une gestion renouvelée et des progrès ont été récemment accomplis. Sous l'autorité du Conseil d'Etat, un Code des propriétés publiques a été conçu^67(*). Sans remettre en cause les principes du droit public et la préservation de l'intérêt général, il modernise le droit domanial pour lui donner la souplesse nécessaire sans renier les fondamentaux.

Les dispositions du Code sont entrées en vigueur le 1^er juillet 2006 ( Ord., art 13), elles ont remplacé celles du Code du domaine de l'Etat. Il procède à un grand nombre d'innovations lesquelles seront analysées plus concrètement dans la section 2 de ce mémoire. Il s'agit, à ce stade de l'étude, de faire transparaître, de manière générale, la volonté du législateur de favoriser la valorisation du patrimoine public.

La codification du droit de la propriété des personnes publiques ne pouvait être effectuée à droit constant tant ce droit s'était, durant les dernières décennies, diversifié et complexifié au gré des modifications de l'environnement juridique et économique. Le droit domanial était devenu à maints égards trop rigide, eu égard aux opportunités liées à la valorisation économique du domaine public. Institué par le décret n° 57-1336 du 28 décembre 1957, le Code du domaine de l'Etat reflétait nécessairement ces insuffisances dans la mesure où il n'avait pas fait l'objet d'une révision d'ensemble depuis 1970.

En termes de définitions générales, celle du domaine public immobilier est fondée sur les critères jurisprudentiels de l'affectation d'un bien à l'usage direct du public ou au service public pourvu qu'en ce dernier cas, ce bien fasse l'objet d'un aménagement non plus seulement spécial mais indispensable^68(*). Le Code propose une définition qui réduit le périmètre de la domanialité publique. La nouvelle codification contient des innovations importantes qui devraient améliorer la sécurité juridique des contrats et qui étaient réclamées par les praticiens du droit comme par les acteurs de la vie économique.

En termes de modernisation de la gestion patrimoniale et de valorisation économique du domaine public, deux orientations ont été principalement suivies :

- Fluidifier la gestion du patrimoine immobilier. L'ordonnance du 19 août 2004 avait classé les immeubles de bureaux appartenant à l'Etat et à ses établissements publics dans leur domaine privé (article L. 2211-1). Ces biens sont de ce fait aliénables sans contrainte de déclassement du domaine public. Dans le prolongement, de cette respiration du patrimoine public et au vu de l'expérience acquise, cet assouplissement a été étendu aux autres personnes publiques. Par là, tout conspire à une externalisation de l'immobilier administratif. De plus, les opérations de cession ou d'échange sont rendues possibles quand bien même ces immeubles continuent à être utilisés par un service public, ce qui peut permettre leur reprise en location auprès d'un investisseur (articles L. 3211-2 et L. 3211-3). En outre, les incertitudes juridiques qui pesaient sur les transferts de propriété entre personnes publiques ont été levées. Il devient loisible à une personne publique propriétaire, en cas de cession à l'amiable, de s'affranchir expressément de la contrainte du déclassement préalable (article L. 3112-1). La même simplification a été réalisée pour les échanges d'immeubles, ce qui est de nature à faciliter de nombreuses opérations foncières entre l'Etat et les collectivités territoriales (article L. 3112-2).

- Le projet, en outre, modernise le régime de l'occupation du domaine public. Il s'inspire notamment des réflexions contenues dans l'étude du Conseil d'Etat du 24 octobre 2002 relative aux redevances pour service rendu et redevances pour occupation du domaine public. Ainsi le principe selon lequel toute occupation ou utilisation du domaine public, quel qu'en soit le propriétaire, donne lieu au paiement d'une redevance tenant compte des avantages de toute nature qui sont procurés à l'occupant, est-il consacré par la loi. De plus, si le régime des occupations privatives est repris à règles presque constantes pour l'Etat, le droit local évolue en revanche. Le Code ajoute dans la besace des collectivités territoriales un jeu d'autorisations d'occupation attributives de droits réels librement inspiré de celui applicable à l'Etat (article L. 2122-20). Au surplus, est en fin admise, la possibilité de grever les immeubles du domaine public de servitudes conventionnelles (article L. 2122-4).

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La nouvelle appréhension du patrimoine public, à l'aune notamment du Code général de la propriété des personnes publiques d'une part, et d'une propension globale au développement des préceptes économiques et managériaux d'autre part, rencontre néanmoins une limite essentielle : les principes protecteurs de la domanialité publique qui interdisent de dilapider le patrimoine public et les garanties légales d'exigences constitutionnelles, comme le fonctionnement continu du service public et la protection de la propriété publique.

* ⁶⁷ Ce code a été fixé par une ordonnance du 21 avril 2006 sur le fondement de la loi n°2005-842 du 26 juillet 2005.

* ⁶⁸ L'aménagement spécial avait été posé comme un critère réducteur mais son utilisation a en pratique abouti à un résultat opposé. Dès lors que le juge décelait le moindre aménagement, il a eu tendance à en déduire de façon quasi mécanique l'application du régime de la domanialité publique. En témoigne une jurisprudence abondante, à propos d'abord des dépendances affectées aux services publics (CE, ASS., 19 octobre 1956, Sté Le Béton, Lebon, p. 375, CE, Ass., 11 mai 1959, Dauphin, Lebon, p. 24) mais également des biens affectés à l'usage du public (CE, Ass., 22 avril 1960, Berthier, CE, 14 juin 1972, Eidel, AJDA 1976, p. 495).