La protection financière du patrimoine public

Conclusion

Le présent mémoire appelle davantage une série d'observations qu'une conclusion, laquelle aurait pour effet de figer une matière dont nous savons qu'elle est intimement liée au mythe du Phoenix et à la symbolique du renouveau cyclique.

Pendant longtemps, le domaine public était perçu comme un bien improductif, c'est-à-dire insusceptible de procurer des revenus à l'Etat. La mission de l'administration se résumait en une mission de garde et de surintendance: il s'agissait d'assurer la conservation du domaine. Aujourd'hui, on note qu'il y a eu une évolution fondamentale : le domaine public est devenu un enjeu important, une source de richesse nationale. La mission de l'administration a changé et s'est muée d'un rôle classique de gardien en un rôle de gestionnaire du domaine. On sait que l'avènement des thèses propriétaristes est lié à l'exploitation du domaine public ; c'est cette dernière évolution, qui participe sur le long terme d'une tendance plus générale à la patrimonialisation des choses hors du commerce^227(*). Désormais, l'administration gère le domaine public avec le souci d'en tirer le meilleur profit possible, étant dès lors amenée à concilier son obligation de protection avec les intérêts économiques et financiers des tiers qui vont le faire fructifier. Or, les règles de la domanialité publique se sont très vite révélées contraignantes, voire inadaptées en ce qu'elles ne permettaient pas d'offrir de garanties aux opérateurs privés, le principe d'inaliénabilité interdisant la constitution de droits réels. Ainsi, dans le but d'éviter que ces règles protectrices ne se retournent économiquement contre les personnes publiques, le législateur est intervenu, à plusieurs reprises, pour « assouplir » le régime de la domanialité publique.

Dès les années 80, le Conseil d'Etat appelait de ses voeux une réforme globale du droit des propriétés publiques afin de réduire le décalage entre de vieux principes et les exigences actuelles d'une exploitation économique, vecteur de valorisation, des dépendances domaniales. Les interventions législatives ponctuelles ont tenté de résoudre cette inadaptation. En vain. Le Code général de la propriété des personnes publique procède alors à une réforme importante en réalisant une codification à droit non constant. La modification ainsi réalisée a doté les personnes publiques d'un ensemble cohérent et actualisé de règles.

Au regard de l'importance des patrimoines publics et de la manne financière qu'ils ont toujours représenté, la protection financière des possessions publiques a toujours été une préoccupation centrale des politiques publiques. Prolongeant les pratiques de l'Ancien régime, le droit des biens permet d'élever la valorisation au rang d'impératif premier d'une politique domaniale rénovée. La réforme immobilière, fondement de la réforme globale de l'Etat, connaît de substantielles évolutions marquées notamment par une politique ambitieuse de cessions. Tandis que les participations financières de l'Etat connaissent une nette progression en raison de la structuration de la fonction d'actionnaire, le gouvernement a lancé une vaste politique d'évaluation des actifs incorporels afin d'optimiser la « marque France ». Réforme en profondeur des règles juridiques, transformations des structures administratives, évolution de la politique immobilière : les personnes publiques disposent désormais d'outils rénovés de gestion patrimoniale.

Le présent mémoire nous a permis de souligner l'adaptation constante du droit des biens. Tel le Phoenix, il renaît de ses principes fondateurs pour répondre aux exigences de la sphère économique. La protection financière s'avère être un aspect essentiel de la réforme de l'Etat. Celle-ci passe par l'intégration assumée de certains préceptes issus du secteur privé. La rentabilité du domaine, l'optimisation des occupations privatives s'appuient sur la performance soulignant ainsi que le droit des biens « fut toujours un hybride mêlant, dans des proportions que l'histoire fait varier, règles de droit privé et public^228(*) ». La symbolique de la résurgence attachée à l'oiseau paré de pourpre laisse entendre que malgré l'apport essentiel du Code général de la propriété publique en terme de patrimonialisation du domaine et de valorisation de ce dernier, la matière n'a nullement atteint un degré ultime de réforme. L'application du droit commercial aux dépendances publiques se posera de façon inexorable. Si l'objectif de réduire la domanialité publique paraît salutaire, le droit administratif est porteur d'effets économiquement néfastes en excluant la conclusion de baux commerciaux. En outre, même si les actifs immatériels font l'objet d'une évaluation, la propriété publique incorporelle n'a pas été traitée par le nouveau code. Il s'agit indéniablement d'une carence malheureuse, compte tenu d'une nette tendance à la dématérialisation des propriétés.

En définitive, en songeant au droit du patrimoine public, on ne peut s'empêcher de penser à l'histoire du bateau de Thésée. Plutarque, dans ses Vies des hommes illustres, rapporte que les Athéniens gardèrent longtemps le navire, « en ôtant toujours les vieilles pièces de bois, à mesure qu'elles pourrissaient, et en y remettant des neuves en leurs places ». S'agissait-il toujours du même bateau ? « Les uns maintenaient que c'était un même vaisseau, les autres, au contraire, soutenaient que non^229(*) ». Le droit des biens a incontestablement évolué. L'exploitation des dépendances patrimoniales intègre désormais des logiques financières et managériales mais un impératif demeure :la valorisation des biens publics s'entend toujours d'une valorisation au service de l'utilité publique.

* ²²⁷ L'idée de gestion caractérise la conception moderne du domaine public, dans laquelle l'affectation domaniale ménage une place à l'exploitation. Parce que la possibilité de tirer parti d'un bien découle ordinairement du droit de propriété, l'idée de gestion confère une légitimité théorique à la valorisation du domaine public ; elle est une conséquence logique de la vision propriétariste.

* ²²⁸ CAILLOSSE (J), « L'administration française doit-elle s'évader du droit administratif pour relever le défi de l'efficience ? », Paris, L'Harmattan, 1996, p. 327

* ²²⁹ Plutarque : Les vies des hommes illustres (Paris, de Cussac, 1801, trad. Amyot-en vieux français-T.1 Thésée. P. 37) cité par P. YOLKA, « La propriété publique, Eléments pour une théorie », LGDJ 1997, p. 613