La protection financière du patrimoine public

Partie 1 :

Origine & signification actuelle de la protection financière du patrimoine public

A

près la Révolution, les premières théories sur la domanialité publiques mirent l'accent sur la nature particulière des biens composant le domaine : ceux-ci ne pouvaient pas faire l'objet d'un droit de propriété et leur utilisation ne pouvait être que gratuite. On considère aujourd'hui que le domaine public constitue une source de richesses, qu'il présente un intérêt économique et qu'il doit être bien géré. Les utilisations privatives chaque fois qu'elles sont compatibles avec l'utilisation principale, sont normales et doivent même être encouragées, dans la mesure où elles sont non seulement sources de revenus pour la collectivité propriétaire, mais aussi participent au développement économique général^12(*).D'une manière un peu paradoxale peut-être, on ressuscite actuellement la conception ancienne du domaine. Longtemps, sous l'Ancien Régime, le domaine de la couronne fut la source principale des revenus de l'Etat. Il convient alors de revenir sur les fondements de la patrimonialisation du domaine public (SECTION 1).

Le nouvel équilibre entre protection et valorisation est difficile. Tandis que les agents économiques souhaitent un régime domanial plus favorable à l'occupant, le maître du domaine souhaite promouvoir une véritable gestion patrimoniale lui procurant des revenus. La valorisation a donné lieu à de nombreuses réformes et la dernière en date démontre que la propriété fournit l'explication la plus satisfaisante pour rendre compte de la valorisation du domaine public. La portée actuelle de la protection financière du patrimoine public repose tout à la fois sur un réexamen de la portée des contraintes exorbitantes de droit commun et sur la permanence des exigences de protection (SECTION 2).

SECTION 1

LES FONDEMENTS DE LA PATRIMONIALISATION DU DOMAINE PUBLIC

« En toutes choses il est bon de remonter aux anciennes traditions, parce qu'un droit n'est jamais mieux connu que lorsqu'on l'aperçoit dès son origine »^13(*).

Nous commencerons par enterrer un paradoxe, celui d'une contradiction, voire initialement d'une incompatibilité entre l'activité commerciale, sous-tendue par une volonté publique de valorisation des biens, et le domaine public. Aujourd'hui, le législateur, la doctrine et la jurisprudence attestent de l'abandon de l'idée selon laquelle le domaine ne serait que le siège d'activités de police. Il s'agit désormais d'assurer la « meilleure gestion possible ». La tendance est telle, qu'en 1991, au cours d'un colloque le professeur J-J ISRAËL se demandait « oserons-nous le terme de rentabilité, en parlant de rentabilité d'une richesse collective ?^14(*) ». Nous pouvons affirmer, au regard des récentes mutations qui ont marqué la gestion domaniale, que le pas a été franchi. Si les transformations du droit administratif des biens se sont multipliées, elles ont eu tendance à éluder, le fait que la recherche de valorisation soit inscrite depuis longtemps dans la pratique administrative. Cela justifie, une mise en perspective de l'impératif de valorisation, afin de mettre en lumière le passé et alimenter le présent.

La persistance de l'objectif de protection de la valeur financière du patrimoine public est remarquable. Cette volonté s'inscrit profondément dans l'histoire domaniale ( §1) et il ressort que « la propriété n'a rempli qu'une seule fonction : réconcilier l'action administrative et les préoccupations économiques et financières^15(*) » (§2).

§ 1. La permanence historique de la valorisation du patrimoine public

«  On n'étudie pas le passé en soi, on n'entreprend pas de pareilles recherches rien que pour elles-mêmes, il y a toujours une arrière pensée. »^16(*)

La récente réforme qui a abouti à l'adoption de la partie législative du Code général de la propriété des personnes publiques^17(*) (CGPPP) démontre l'infléchissement de la théorie domaniale vers une valorisation accrue du patrimoine public. Il s'agit, non seulement de répondre à l'intérêt général, dans la mesure où le domaine est une richesse collective^18(*) dont il incombe aux collectivités d'assurer la gestion la plus rationnelle et performante possible, mais également de tenir compte des exigences économiques qui nécessitent un régime propice au développement des investissements privés.

Un rapide aperçu historique démontre que dès l'empire romain, des contrats avaient pour objectif d'assurer la mise en valeur et l'exploitation du domaine public (A). En outre, la recherche d'une rentabilité accrue de l'exploitation domaniale existait déjà sous l'Ancien régime (B). L'histoire nous permet de comprendre que la protection résultant de la domanialité publique n'a jamais été un obstacle à la valorisation du patrimoine public.

* ¹² Sur ce thème, voir les actes du colloque «Domaine public et activités économiques », CJEG, Hors série 1991

* ¹³ J-B PROUDHON, Traité du domaine public

* ¹⁴ J-J ISRAËL, Intervention au colloque, « Domaine public et activités économiques » organisé par la faculté de droit de Paris Saint-Maur les 20 et 21 sept. 1990, n° Hors série des CJEG, oct. 1991

* ¹⁵ E. PICARD, « La notion de police administrative », LGDJ, 1984, p. 840

* ¹⁶ G. JELLINEK, « Introduction à la doctrine de l'Etat », Heidelberg, 1903, p. 21

* ¹⁷ l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques

* ¹⁸ Etant depuis longtemps admis que le domaine public n'est pas seulement un objet de police administrative mais une richesse collective que l'Administration a le devoir de gérer le plus efficacement possible avec pourquoi pas une finalité de rentabilité, nous ne retracerons pas les différentes étapes qui ont abouti à un dépassement progressif des pouvoirs de police comme l'avait souligné P. Laroque : « A la conception du domaine public hors du commerce, ne pouvant faire l'objet d'aucune appropriation ni d'aucun droit véritable, soumis uniquement à la garde et à la police de l'administration, se substitue la conception du domaine public, richesse collective et objet d'exploitation : police et gestion n'apparaissent plus comme des notions antinomiques, mais comme des qualifications différentes d'une même activité ». Cette idée devait être reprise par B. Chénot dans ses conclusions sur CE 5/05/1944, Cie maritime de l'Afrique orientale : « Le domaine public n'est plus simplement un objet de police administrative, c'est l'assiette d'un nombre toujours croissant de services d'intérêt général et c'est un bien dont l'administration doit assurer dans l'intérêt collectif la meilleure exploitation (...). Lorsque l'administration délivre une autorisation de voirie, elle n'a pas seulement le devoir d'en contrôler l'usage selon l'intérêt du domaine, elle a le droit d'orienter l'action du permissionnaire vers la satisfaction des intérêts généraux et de régler son activité de telle sorte que l'utilisation du domaine public par un particulier corresponde à l'exécution d'un service utile à la collectivité tout entière » (RDP 1944, p. 236). Ce n'est qu'en 1957, que le Conseil d'Etat, dans l'arrêt du 20 décembre 1957, Sté nationale d'éditions cinématographiques, qui pose en principe « qu'il appartient à l'autorité chargée de la gestion du domaine public de fixer, tant dans l'intérêt dudit domaine et de son affectation que dans l'intérêt général, les conditions auxquelles elle entend subordonner les permissions d'occupation ; que ni le principe de la liberté du commerce et de l'industrie ni celui de la liberté de la presse .... Ne sauraient faire obstacle à l'exercice de ces pouvoirs de gestion »¹⁹. Cette motivation sera par la suite confirmée à de nombreuses reprises. ( cf. notamment CE 3 mai 1963, Ministre des Travaux publics c/ Commune Saint-Brévin-Les-Pins, Lebon p. 259 ; AJDA 1963, II, p. 356, RDP 1963, p. 1174, note Waline : « dans l'exercice de ses pouvoirs de gestion du domaine public, il appartient à l'administration d'accorder à titre temporaire des autorisations d'occupation privative dudit domaine » - CE 12 juin 1963, Rimoux, AJDA 1963, II, p. 708, note J.-M. A propos d'une interdiction de circulation dans autobus et des autocars dans le bois de Boulogne et de Vincennes, le Conseil d'Etat fait observer que la dérogation consentie à la RATP « a été édictée dans l'exercice des pouvoirs de gestion du domaine de la ville de Paris » - CE 29 avril 1966, Sté Affichage Giraudy, JCP 1966, II, 14746, note Klein : l'un des considérants de l'arrêt comporte une rédaction identique à celle utilisée par le Conseil d'Etat dans l'arrêt du 20 décembre 1957 - CE 19 janvier 1966, Club aérien « Les Gerfauts », Lebon p. 150)