La protection financière du patrimoine public

SECTION 2

PORTEE ACTUELLE DE LA PROTECTION FINANCIERE DU PATRIMOINE PUBLIC

« Le droit de la propriété publique était traditionnellement un droit de la conservation ; il est devenu aujourd'hui un droit de l'exploitation. C'est au fond l'évolution normale de tout le droit de propriété, mais les personnes publiques ont été plus longues à le comprendre.(..) Aujourd'hui l'administration découvre à son tour que les domaines publics peuvent être valorisés, rendus à leur valeur économique et accueillir des initiatives complémentaires de leur vocation traditionnelle »^47(*)

La propriété est source de valeur, de richesses, elle permet la valorisation du bien par la disposition d'outils que l'on connaît bien : possibilité d'aliéner la propriété, possibilité de développer par une gestion active, la faculté de consentir des sûretés réelles, comme support de financement ou pour valoriser les utilisations de la propriété publique. Pourtant, l'inadaptation du droit des biens a été très tôt soulignée. La critique portait sur les complications artificielles du droit et de façon liée sur l'hypertrophie elle-même injustifiée du régime de domanialité publique. On constate d'ailleurs que toute une série de réformes ont été déterminées par la prise de conscience de cette imperfection du droit des propriétés publiques^48(*) même si les réponses sont souvent restées partielles et désordonnées.

Depuis l'adoption du Code général de la propriété public des personnes publiques (CGPPP), la nécessité d'appréhender le patrimoine public dans une perspective de valorisation, a été consacrée par le législateur (§1). Souci de valorisation, prise en compte des intérêts de l'occupant, application de la loi organique relative aux lois de finances... font du patrimoine un outil d'optimisation et de rentabilité financière sans que soient perdus de vue les principes de protection financière et les garanties constitutionnelles qui y sont attachées (§2).

§1. La consécration législative de l'impératif de valorisation du patrimoine public

« Pour remettre d'aplomb notre droit administratif, il faudra, semble-t-il accepter de le percevoir comme une composante d'ensembles plus vastes, accepter d'y intégrer pleinement l'analyse économique et consentir à lui rechercher une assise dans les droits fondamentaux. »^49(*)

Un tel jugement met en relief la réalité économique du domaine, le considérant comme une ressource à valoriser. Il prône les bienfaits d'une analyse économique en droit public.

Le contexte politique et administratif dans lequel s'inscrit le présent mémoire a été particulièrement favorable. D'une manière générale, le gouvernement a mis un point d'honneur a relancé, systématisé et amélioré l'objectif de réforme en matière patrimoniale. Nous avons bénéficié du mouvement initié par le projet de réforme de la domanialité publique inscrit à l'article 34 de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit. L'ambition de ce projet doit être soulignée. Le gouvernement a été autorisé à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires pour modifier et compléter « les dispositions relatives à la définition, à l'administration, à la protection et au contentieux du domaine public et du domaine privé, mobilier comme immobilier, de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics, à l'authentification des actes passés par les personnes publiques, aux régimes des redevances et produits domaniaux, au régime de réalisation et de contrôle des opérations immobilières, afin de les simplifier, de les préciser, de les harmoniser, d'améliorer la gestion domaniale et de les codifier ». En outre, ce mouvement s'est accompagné de la production de nombreux rapports résolument tournés vers la modernisation de la matière^50(*).

De toute évidence, l'importance considérable des patrimoines publics nécessitait de les appréhender dans une perspective de valorisation. Alors que les règles de la domanialité publique n'étaient pas, jusqu'à très récemment, pleinement accordées ni à la meilleure valorisation des biens, ni au meilleur développement des activités économiques, le sujet a reçu un coup d'accélérateur. Tandis que les changements résultant des lois des 5 janvier 1988 et 24 juillet 1994, sont demeurés modestes^51(*), on a compris que « si l'on veut vraiment réformer l'Etat, il faut considérer les finances publiques (la réforme est amorcée), le statut des personnels (tout reste à faire ou presque) et l'Etat propriétaire »^52(*). Des premiers pas ont été faits dans certains domaines particuliers avec les mécanismes des baux emphytéotiques qu'ont institué respectivement la loi du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure et l'ordonnance du 4 septembre 2003 relative aux établissements hospitaliers.

Après, une ordonnance du 19 août 2004 qui a fait sortir du domaine public tous les immeubles de bureaux appartenant à l'Etat et à ses établissements publics, et a autorisé leur aliénation même en cas d'occupation par des services administratifs, la préoccupation de valorisation a trouvé un écho sans équivoque dans le Code des propriétés publiques (B). De plus, les préoccupations d'efficacité économique sont une entrée majeure dans le sujet. La valorisation des biens domaniaux répond à des raisons financières visant l'allègement des charges et la recherche de ressources nouvelles permettant de satisfaire aux obligations européennes de l'Etat (visées à l'article 50 de la LOLF du 1^er août 2001). Toutefois au-delà du banal comblement du déficit budgétaire, l'approche économique invite à la mise en oeuvre d'une réforme de la conception même du patrimoine public. Il convient alors de revenir sur la nécessaire prise en compte du poids des enjeux économiques et financiers d'un questionnement orienté vers la valorisation (A).

* ⁴⁷ Y. GAUDEMET, Préface de la thèse de P. YOLKA, « La propriété publique. Eléments pour une théorie », Paris, LGDJ, 1997, p..XI

* ⁴⁸ C'est parce que le droit du domaine public était réputé inaccessible à certains investissements de financement privé que les lois du 5 janvier 1988 et du 24 juillet 1994 ont ouvert la possibilité de conclure des baux emphytéotiques administratifs ( pour les collectivités territoriales) et des autorisations d'occupation temporaire ( pour l'Etat) ; c'est encore la même préoccupation de valorisation qui est sous-jacente aux lois du 29 août et 9 septembre 2002 au profit de la sécurité intérieure et de la justice. Enfin, c'est pour faire reculer le régime de la domanialité publique que les lois du 26 juillet 1996 pour France Télécom et du 11 décembre 2001 pour La Poste ont mis en place un régime de domanialité privée avec contrôle préalable au nom de la nécessaire continuité du service public

* ⁴⁹ J-B AUBY, « La bataille de San Romano », AJDA, 20 novembre 2001, p. 921

* ⁵⁰ Nous pensons notamment au rapport d'enquête établi par l'Inspection générale des finances sur la gestion immobilière de l'Etat, aux propositions formulées, à la demande du Premier ministre, par Olivier DEBAINS sur l'optimisation des moyens de gérer l'immobilier de l'Etat, aux rapports du Conseil d'Etat sur les redevances domaniales, à la mission d'évaluation des actifs immatériels de l'Etat confiée à M. Lévy, Président de Publicis, dont les conclusions seront rendues publiques à l'automne 2006.

* ⁵¹ Cela a été brillamment démontré dans le rapport de l'Institut de la gestion déléguée en 2001 sur « La gestion patrimoniale du domaine public »

* ⁵² Colloque « La réforme du droit des propriétés publiques », LPA, 23 juillet 2004, p.11