2-2-2 Le contrTMle de l'urbanisation et les Plans de
Prevention des Risques (PPR)
Le deuxième type d'instrument de gouvernance des
risques majeurs que nous analyserons sont les instruments d'autorité.
Pour présenter ce type d'instrument, nous prendrons pour exemple le cas
du contrTMle de l'urbanisation Þxé par les Plans de
Prévention des Risques (PPR).
Au niveau territorial, c'est le préfet qui est
responsable de la prescription et de l'élaboration des Plans de
Prévention des Risques Naturels prévisibles (PPRN) et des Plans
de Prévention des Risques Technologiques (PPRT). Ces plans
déÞnissent, en fonction des niveaux de risques, des zones dans
lesquelles des mesures d'urbanisme doivent etre prises : servitude
d'utilité publique, expropriation de biens, droit de délaissement
ou encore prescription de mesure constructives de réduction de la
vulnérabilité. Les projets de PPR (N ou T) font l'objet de
processus de concertation impliquant tous les acteurs locaux (maires,
riverains, exploitants, associations, salariés,...). Une fois
approuvés par le préfet, les PPR sont annexés au Plan
Local d'Urbanisme (PLU), et deviennent opposables aux tiers.
Au niveau local, le maire et le préfet partagent la
responsabilité de la ma»trise de l'urbanisation vis à vis
des risques majeurs. Le maire délivre des certiÞcats d'urbanisme,
permis de construire et permis d'aménager en tenant compte des
informations sur les risques majeurs à sa disposition. Il dispose d'un
outil fondamental pour gérer les risques présents sur son
territoire : le Plan Local d'Urbanisme (PLU). Si un bien est
particulièrement exposé aux risques majeurs, il est possible au
maire comme au préfet de procéder à l'acquisition à
l'amiable du bien ou à l'expropriation de celui-ci.
Comme le décrit Valérie
Sansévérino-Godfrin104, les Plans de Prévention
des Risques répondent aux besoins de réduction de la
vulnérabilité des territoires exposés, en imposant des
mesures en vue de limiter les dommages aux personnes et aux biens. Ainsi, ils
permettent de ne pas aggraver la vulnérabilité des territoires
exposés, en réglementant pour le futur l'usage des sols et les
activités ou encore de traiter la vulnérabilité des biens
et activités existants (création d'espace refuge, travaux de
consolidation...).
La première critique sur les PPR que nous fournit V.
Sansévérino-Godfrin, concerne leur élaboration et leur
champ, le plus souvent par risque et par commune. Or, cette mise en oeuvre
« parcellisée » peut constituer un frein important à
l'objectif de réduction de la vulnérabilité face aux
risques majeurs et d'augmentation de la résilience, qui implique, comme
nous l'avons vu en première partie, une approche globale et
systémique du territoire.
104 Valérie Sansévérino-Godfrin,
« Risques naturels, vulnérabilité, résilience et le
droitÉ Dans un contexte de développement durable », dans les
Actes des « 20ème journées scientiÞques de
l'environnement - Environnement entre passé et futur : les risques
à l'épreuve des savoirs », mai 2011, 10p
La seconde critique mise en avant par cette chercheuse,
concerne l'esprit de mise en oeuvre de ces documents. En effet, alors que le
PPR peut etre un outil juridique destiné à réduire la
vulnérabilité d'un territoire, en intégrant la
complexité de celui-ci et ses multiples facettes et en proposant des
mesures de sécurité globale, il est davantage envisagé, en
réalité, comme un instrument urbanistique autoritaire permettant
de limiter le développement d'enjeux dans les zones de risques. En
outre, les reglements des PPR établissent rarement des liens entre les
autres mesures de prévention mises en place dans les territoires
concernés, comme par exemple les plans d'urgence, les mesures
d'information, les plans de gestion des cours d'eauÉ
Pour finir sur les PPR, nous nous pencherons sur un
article105 de Johnny Douvinet de 2011, dans lequel celui-ci analyse
les relations qu'entretiennent les maires avec les PPRI (Plan de
Prévention des Risques d'Inondation). Son étude a pour but de
mieux comprendre la position des maires face à des outils
réglementaires existants.
Il décrit la position de certaines communes
réfractaires à l'idée d'appliquer les PPRI de par la forte
pression fonciere qui incite à l'urbanisation, mais également de
par les «bénéfices» de la reconversion des terres
agricoles en terres à urbaniser. Cela a en effet permis à ces
villes de s'agrandir (contentant le maire), tout en facilitant l'acces à
la propriété (contentant ainsi les citoyens et les promoteurs).
L'Observatoire du risque inondation dans le Gard (ORIG) rappelle à ce
sujet que 100 000 logements ont été implantés en zones
inondables entre 1999 et 2008 sur l'ensemble du territoire frangais
métropolitain106.
J. Douvinet explique ce mauvais constat par plusieurs raisons
:
- le développement local releve plus du quotidien d'une
commune que le risque, meme si celui-ci est prégnant ;
- l'absence d'évenements graves pendant plusieurs
années contribue à faire oublier le risque ;
- la prise en compte des risques majeurs est parfois encore
absente des décisions inhérentes à
l'aménagement.
J. Douvinet conclut son article en faisant le constat que les
maires se trouvent dans une position délicate pour appliquer les PPRI,
«subissant la pression par le haut (instances institutionnelles), avec
l'obligation de respecter les réglementations, mais
également par le bas (population), avec un électorat actuel ou
potentiel qui souhaite s'installer et enrichir
économiquement le territoire».
Les instruments d'autorités comme les PPR sont donc
relativement peu pertinents pour améliorer la résilience des
territoires. Leur application effective appara»t trts difficile, en
particulier car les contrôles et les sanctions mis en oeuvre contre les
municipalités «hors la loi» sont très rares.
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