Quelle gouvernance des risques majeurs pour une meilleure résilience des territoires?

1-1-1-3 Les systemes de légitimités et l'action publique face aux risques majeurs

Apres avoir introduit les liens entre catastrophes et risques majeurs, et présenté l'exemple originel de la prise en compte de ces notions dans les politiques frangaises, nous allons reprendre et détailler le déclenchement de l'action publique face aux risques majeurs. Pour se faire, nous reprendrons le développement réalisé en 2008 par le chercheur Romain Laufer dans son article intitulé «O0 est passé le management public ? Incertitude, institutions et risques majeurs»⁸.

L'auteur nous indique deux pistes dont la synthese nous permettra d'orienter notre propos. Il soutient l'idée que les risques majeurs marquent la frontiere du régalien et que l'incertitude propre aux risques majeurs est au coeur de l'action publique.

Il présente une analyse des risques majeurs axée sur l'incertitude, et son impact sur
l'action publique. AÞn d'appréhender la notion de risque majeur, il propose ainsi de déÞnir

⁷ DRIR : Direction régionale de l'industrie et de la recherche

⁸ Romain Laufer, « O0 est passé le management public ? Incertitude, institutions et risques majeurs », Politiques et management public, Vol. 26/3, 2008 - URL : http://pmp.revues.org/1498

les « fondements institutionnels de nos croyances » en s'appuyant sur la notion de système de légitimité, et de crise de ce système. Il cite sur ce sujet l'anthropologue Mary Douglas (2001, "Dealing with uncertainty») :

« L'idée fondamentale qui soutient la possibilité de la société, plus fondamentale même que l'idée de Dieu, est l'idée qu'il y peut y avoir une connaissance certaine. Et celle-ci se révèle à son tour extraordinairement robuste, passionnément défendue par la loi et le tabou dans les civilisations modernes comme dans les anciennes. »

Il définit deux caractéristiques fondamentales des sociétés occidentales modernes : la démocratie et la bureaucratie. La première suppose que chacun a le droit d'objecter à l'action de tout autre, et la seconde suppose qu'au moins une fraction des actions sociales sont accomplies par de grandes institutions telles que l'Etat. Ces deux caractéristiques entra»nent la nécessité d'avoir une théorie admise par tous, « une représentation normative du sens commun ». Celle-ci est rendue obligatoire par le droit (« nul n'est censé ignorer la loi »). Nos démocraties modernes sont ainsi caractérisées par un système de légitimité autonome fondé sur la raison et la loi.

L'auteur montre ensuite comment la crise de ce système de légitimité poussée à son comble entra»ne une remise en cause des Çfondements institutionnels de nos croyances», eux-mêmes à l'origine de la notion de risque majeur. Cette crise des Ç fondements institutionnels de nos croyances » correspond à la remise en cause de « l'idée qu'il peut y avoir une connaissance certaine », que désormais ni « la loi », ni « le tabou » ne parviennent plus à défendre. Cette crise a pour effet une redéfinition de la souveraineté de l'État, définie alors comme l'instance qui a en charge la décision dans les situations exceptionnelles.

En analysant l'histoire des risques majeurs en relation avec l'histoire du système de légitimité rationnel-légal, Romain Lauffer dégage trois temps :

- l'État-Gendarme dont la t%oche et le destin sont d'être confrontés aux risques majeurs que sont la guerre et la révolution

- l'État-Providence qui ajoute aux risques majeurs de la période précédente la lutte contre l'anomie gr%oce aux développements des politiques de solidarité

- l'État de la dernière période, caractérisé par la crise du système de légitimité rationnel-légal lui-même, crise qui s'exprime par la prolifération des risques majeurs.

Cette crise de légitimité qui semble devoir conduire à un recul systématique de l'action publique, au bénéfice de logiques privées, conduit, dès que se manifeste un risque majeur, au retour rapide et massif, de l'État. C'est ce que montre aux États-Unis la critique de la faiblesse de l'intervention publique à la suite de l'ouragan Katrina.

Résumons-nous.

Nous avons vu que les politiques sont liés aux catastrophes car ils sont jugés responsables de la gestion des risques majeurs. Cette gestion des risques majeurs, et la gestion de crise en particulier, peut-être un moteur puissant pour le déclenchement de décisions.

Le rappel historique de l'entrée de la question des risques majeurs dans le champ politique frangais nous a permis de modérer l'impact réel de ce concept dans l'action publique. Cependant cette «politique de transitionÈ a constitué le déclenchement d'une lente évolution des consciences au sein des législateurs et de l'administration. Cette évolution s'est traduite par l'adoption de différents textes de lois depuis le début des années 80.

EnÞn, la notion de système de légitimité et le lien entre la crise de ce système, les risques majeurs, et l'action publique nous ont fourni une clef de compréhension supplémentaire pour appréhender la profondeur régalienne de la gestion des catastrophes.

Fort des différents paradigmes que nous venons de citer, nous allons maintenant exposer plus en détail la question des risques majeurs, via l'étude de l'expertise de l'Etat.