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Le recours des individus auprès du panel d'inspection de la banque mondiale


par Jean-Eric FONKOU CHANOU Jean-Eric
Yaoundé II - Master II en Relations Internationales option Diplomatie-Contentieux international 2012
  

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La célérité de la justice se traduit par le respect d'un délai raisonnable dans le cadre des procédures du Panel. Le principe du délai raisonnable est prévu par différents textes internationaux. C'est principalement la Cour Européenne des Droits de l'Homme qui s'est prononcée sur la question en se fondant sur les articles 5§3 et 6§1 de la CEDH. Bien plus, « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable ... », dispose l'article 7 de la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples. La célérité ainsi requise est une exigence du droit processuel international.  Le Protocole créant la Cour africaine des droits de l'homme et des peuples l'évoque dans deux dispositions :
- l'article 27 alinéa 2 autorise la Cour à prendre des mesures provisoires pertinentes en cas d'extrême gravité et d'urgence, lorsqu'il s'avère nécessaire d'éviter des dommages irréparables à des personnes ;

- l'article 28 alinéa 1 dispose que l'arrêt est rendu dans les 90 jours suivant la clôture de l'instruction de l'affaire. Nul doute que ce Protocole n'ouvre ainsi qu'un pan du voile sur la célérité de la procédure qui doit être enserrée, en tout état de cause, par des délais stricts et raisonnables du règlement de procédure, la bonne administration de la justice s'accommodant mal des lenteurs injustifiées. Le principe de célérité est aussi consacré par l'article 14§3 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques qui n'en utilisent pourtant pas le terme.

Au sein du Panel, la célérité est garantie par les délais courts200(*). Toute la procédure dure au maximum selon les textes une centaine de jours soit plus de 14 semaines environs201(*). Dans la pratique, on constate que cette procédure se déroule en général pendant une durée d'un an. Mais, on constate que les règles qui régissent le Panel ne prévoient pas de mesures provisoires de manière explicite. Mais si l'on entre dans l'esprit de la Résolution, de ses modifications et de ses politiques et pratiques opérationnelles, on constate qu'il est fait exigence à la Direction de la Banque de toujours donner des réponses et de proposer des mesures palliatives aux contestations des plaignants.

« Même si pour respecter le délai raisonnable, il convient d'assurer la célérité des procédures, les deux ne se confondent pas car l'exigence de célérité va au-delà et reste parfois en deçà. Il faut que les procédures ne soient pas excessivement longues, certes, mais encore qu'elles soient tenues promptement sans perte de temps inutile. Une procédure pourrait en ce sens être conforme au délai raisonnable mais ne pas satisfaire à l'exigence de célérité. À l'inverse, le terme de raisonnable comprend une dimension supplémentaire éminemment subjective et concrète qui met l'accent sur un temps aux mesures de l'affaire en question. Le raisonnable suppose la pondération par la prise en compte de l'attitude de l'ensemble des acteurs, de la nature et de la complexité de l'affaire. L'appréciation se fait in concreto et in globo. Or, le seul terme célérité, d'après sa définition classique, n'emporte pas cette dimension. Il apparaît de prime abord ne viser que le seul souci de durée quantitative et non qualitative des procédures ». La célérité signifie que la procédure doit être promptement menée, sans perte temps. Elle ne se réduit cependant pas à la simple rapidité car elle contient en elle une part de qualité dans l'exécution. Or, si elle dispose qu'il ne faut pas être jugé sans retard excessif, elle précise aussi que la partie doit disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense. Au vrai, célérité rime avec efficacité. Il n'est d'ailleurs pas anodin que, tout comme la célérité, l'efficacité a en son temps été érigée en principe de procédure. Il convient de préciser en ce sens que « l'examen préliminaire » décrit dans le Premier Bilan de 1996 n'est plus nécessaire aux termes de l'article 11 du Deuxième Bilan du Panel202(*). Ce qui nous amène aux avancées procédurales proprement dites.

§II) Les avancées procédurales proprement dite

La non exigence de l'épuisement des voies de recours internes (A) et l'inexistence de la clause du consentement préalable de l'Etat à l'action feront l'objet d'analyse dans ce paragraphe (B).

A) La non exigence de l'épuisement des voies de recours internes dans la procédure

Il s'agit ici d'étudier la notion d'épuisement des voies de recours internes et l'importance de son absence dans le cadre du recours (1) et les avancées au niveau de la célérité, l'indépendance et l'impartialité du Panel (2).

1) L'absence d'exigence de l'épuisement des voies de recours internes

La règle de l'épuisement des voies de recours internes fait, en droit international général, partie de la matière de la « protection diplomatique »203(*) et de la protection des droits de l'homme. La responsabilité en matière de droits de l'homme relevant en principe de la compétence des autorités internes, les règles de droit internationales disposent qu'il faut épuiser les voies de recours internes avant d'introduire une requête auprès d'un mécanisme international. Épuiser toutes les voies de recours internes signifie utiliser toutes les procédures disponibles dans un pays pour protéger ses droits ou chercher réparation pour une violation passée de ses droits. Pour épuiser les voies de recours internes, au sens de l'article 26 de la Convention, il est nécessaire de s'adresser d'abord à toutes les instances de l'ordre judiciaire interne qui auraient normalement eu la possibilité d'effacer les effets de la prétendue violation des droits de l'Homme ou même de mettre fin à celle-ci204(*). L' article 26 de la Convention de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales prévoit les dispositions suivantes : « La Commission ne peut être saisie qu'après l'épuisement des voies de recours internes, tel qu'il est entendu selon les principes de droit international généralement reconnus et dans le délai de six mois, à partir de la date de la décision interne définitive ». L'article 35 de cette Convention dispose également que : « La Cour ne peut être saisie qu'après l'épuisement des voies de recours internes ». Cela signifie qu'on ne peut poursuivre un Etat devant le Cour européenne que si on lui a laissé la possibilité de remédier à la violation invoquée au niveau national. L'épuisement des voies de recours comporte deux aspects : Primo, l'épuisement des griefs : c'est à dire que le requérant doit avoir invoqué « en substance » devant les juridictions nationales le grief qu'il fait valoir devant la CEDH205(*). Le fait de ne pas avoir expressément invoqué la CEDH devant le juge national n'est pas forcément rédhibitoire si le grief invoqué devant le juge national est équivalent au grief tiré de la Convention. Secundo, l'épuisement des instances : l'épuisement des voies de recours doit être démontré par le requérant; quant à l'Etat défendeur qui invoquerait le non épuisement des voies de recours, il devra prouver l'existence au niveau interne d'un recours effectif qui n'aurait pas été exercé206(*).

Ces dispositions sont complétées par les prescriptions de l'article 27, al. 3 de la Convention, selon lesquelles « la Commission rejette toute requête qu'elle considère comme irrecevable » par application de l'article 26.

II ressort de la jurisprudence de la Commission des Droits de l'Homme que celle-ci a jusqu'ici toujours admis qu'une exception au principe de l'épuisement des recours internes peut être faite, lorsque les circonstances de la cause sont telles que l'on ne peut raisonnablement exiger du requérant d'exercer tous les recours qu'il avait, ou qu'il a encore à sa disposition : Dans sa décision du 5 septembre 1958 au sujet de la recevabilité de la requête n° 359/58, la Commission des Droits de l'Homme a reconnu qu'un requérant peut être relevé de l'obligation d'épuiser un certain recours interne lorsqu'il est évident que ce recours aurait « vraisemblablement été inefficace ou insuffisant »207(*). D'autres solutions semblables sont prévues devant certaines instances onusiennes (le Comité contre la torture (art.20) et le Comité pour l'élimination de la discrimination à l'égard des femmes (art.8 et 9)). La règle de l'épuisement des voies de recours internes existe également dans la Charte africaine des droits de l'Homme et des Peuples, avec la réserve dans les cas où ces recours nationaux sont trop longs.

Ces exceptions témoignent à suffisance que l'inexistence de cette règle de l'épuisement des voies de recours internes est idoine dans un conteste où le Panel veut traiter les plaintes avec célérité et diligence.

2) Les avancées au niveau de la célérité, l'indépendance et l'impartialité du Panel

On gagne dans cette procédure en célérité, en impartialité et indépendance des membres du Panel. En effet, la durée de la procédure du recours auprès du Panel est plus courte, simplifiée et moins onéreuse que celle auprès des juridictions internes. Il suffit de connaître l'outil informatique, pour aller sur le site de la BM et télécharger un modèle de plainte. Il est vrai que dans la plupart des pays en développement où s'exerce la quasi-totalité de ces recours, l'on n'a pas déjà accès à l'électricité, à plus forte raison, l'outil Internet. Mais si l'on compare cela à un recours gracieux préalable ou un recours hiérarchique qu'il faille rédiger par le biais d'un Conseil dont les honoraires ne sont pas toujours moins onéreuses, autant mieux faire un effort d'aller au Bureau national de la BM déposer sa plainte ou passer par le biais d'une ONG. La célérité de la procédure se manifeste aussi par la simplicité du formalisme. Une fois que la demande est déposée, le demandeur n'a plus véritablement qu'un rôle passif, sauf si des éléments complémentaires lui sont demandés.

Dans le traitement du recours, le Panel cherche une solution consensuelle, plutôt que de sanctionner la Banque. C'est la raison pour laquelle l'une des conditions de recevabilité est l'inefficacité des mesures déjà entreprises par la Direction suite à la demande des intéressés. Le Panel a été créé afin d'assurer à tous ceux qui souffrent directement des effets d'un projet financé par la Banque, disposent d'un organe indépendant par l'intermédiaire duquel ils peuvent demander à la Banque d'agir conformément à ses propres règles et à ses procédures. Il s'ensuit que les plaignants peuvent recourir à cette instance s'ils estiment que la Banque n'a pas appliqué, ou n'a pas fait appliquer ses règles et procédures, et ce, seulement après avoir épuisé toutes les autres voies de recours auprès de la Direction de la Banque208(*). La Cour africaine de Justice et des Droits de l'homme a une compétence contentieuse209(*) et non contentieuse (consultative et Règlement à l'amiable des conflits). Dans ce dernier sillage, elle promeut en conformité avec les dispositions de la Charte, un règlement à l'amiable dans les affaires pendantes devant la Cour. Mais à la différence de ces instances, l'obligation pour le Panel de veiller à ce que les plaignants aient saisi la Banque pour une solution amiable est une condition de recevabilité de la requête. Ce qui rend la conciliation encore plus contraignante dans le cadre des recours auprès du Panel.

Bien plus, l'indépendance et l'impartialité des membres du Panel sont aussi mieux garantis que ceux des organes internes qui ne sont pas toujours prompte à condamner l'Administration. En plus, les moyens financiers dont disposent les membres du Panel que ce soit à titre de rémunération ou pour réaliser toutes les enquêtes leur permettent de traiter les plaintes avec plus d'impartialité.

B) La non exigence de la clause du consentement préalable de l'Etat à l'action

Il sera question de s'appesantir ici sur l'examen du régime juridique de cette clause (1) et l'impact de son absence sur l'efficacité du recours (2).

1) Le régime juridique de cette clause

Elle est le corollaire de la Déclaration d'acceptation de la juridiction obligatoire. Selon l'article 36 § 2 du Statut de la CIJ, les Etats parties au Statut de la Cour peuvent, "à n'importe quel moment, déclarer reconnaître comme obligatoire de plein droit et sans convention spéciale, à l'égard de tout autre Etat acceptant la même obligation, la juridiction de la Cour sur tous les différends d'ordre juridique». Chaque Etat ayant accepté la juridiction obligatoire de la Cour a le droit de traduire devant celle-ci, en lui soumettant une requête, un ou plusieurs Etats ayant accepté la même obligation et, inversement, chaque Etat s'engage à se présenter devant la Cour au cas où il serait cité par un ou plusieurs de ces Etats. Le fondement juridique des déclarations d'acceptation est le consentement expressis verbis. La nature juridique des déclarations d'acceptation de la juridiction obligatoire est l'acte unilatéral source d'obligation. A propos du régime juridique des déclarations d'acceptation, il faut dire qu'il n'existe pas une exigence précise de forme ou de procédure.

Le Protocole établissant la CAJDH donne à la Commission un accès illimité à la Cour, alors que les particuliers et les ONG ne peuvent avoir directement accès à la Cour sans un dépôt d'une déclaration des pays leur donnant l'autorisation de le faire. Il s'agit de la déclaration d'acceptation de la compétence de la Cour prévue à l'article 5 (3) et 34 (6) du Protocole. A l'heure actuelle, seuls quatre Etats ont déposé une telle déclaration: le Burkina Faso, le Malawi, le Mali et la Tanzanie. Le Protocole prévoit la compétence obligatoire de la Cour pour toutes les affaires portées devant celle-ci par la Commission africaine, les Etats parties ou une organisation intergouvernementale africaine, et une compétence facultative de la Cour en ce qui concerne les affaires soumises par un individu ou une ONG. On pourrait bien entendu regretter le caractère purement facultatif de la compétence de la Cour concernant les requêtes individuelles. On doit préciser toutefois qu'en comparaison, dans le système interaméricain actuel, seuls la Commission interaméricaine et les Etats parties à la Convention américaine ont le droit de saisir la Cour, à la condition que les Etat parties concernés aient accepté la compétence de cette dernière. En Europe, une solution similaire était consacrée par la Convention européenne  des droits de l'homme avant que celle-ci ne soit amendée par le Protocole N° 9 puis par le Protocole N°11. Depuis l'entrée en vigueur de ce dernier Protocole le 1er novembre 1998, tant les Etats parties, que les individus ou organisations non gouvernementales peuvent porter une affaire devant la Cour et ce, sans qu'il soit nécessaire que les Etats parties concernés aient au préalable accepté sa compétence par le dépôt d'une déclaration spéciale; cette compétence est en effet désormais obligatoire. L'action auprès du Panel est alors plus avantageuse à ce niveau.

2) L'impact de son absence sur l'efficacité du recours

L'action auprès du Panel ne prévoit pas d'acceptation préalable de la compétence de la juridiction du Panel par la Banque qui est ici la personne accusée et non l'Etat. Le droit d'accès des individus à la justice est ainsi plus renforcé par rapport au système de la CAJDH et de la Cour interaméricaine.

Cette efficacité est aussi manifeste à propos des organes créés par l'ONU en matière de protection des droits humains. Seules les plaintes émanant de personnes relevant de la juridiction des États qui ont officiellement accepté les procédures de ces Comités peuvent être examinées. Cette acceptation s'effectue par voie de ratification (le Protocole facultatif au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, le Protocole facultatif à la Convention sur l'élimination de toutes formes de discrimination à l'égard des femmes et le Protocole facultatif à la Convention relative aux droits des personnes handicapées) ou par voie de déclaration expresse (la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale et la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels inhumains ou dégradants). Ainsi, chaque communication concernant un État partie n'ayant pas ainsi accepté la compétence du Comité d'examiner des plaintes est déclarée irrecevable. Un nombre limité d'États ont reconnu la compétence de ces comités pour l'examen des plaintes susceptibles de les mettre en cause, à l'exception du Comité des droits de l'homme. En effet, à la date du 11 décembre 2009210(*), des 165 États parties au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 113 ont ratifié le Protocole ou y ont adhéré ; sur 173 États parties à la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, seulement 53 ont accepté la procédure par voie de déclaration au titre de l'article 14 ; des 146 États parties à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels inhumains ou dégradants, seuls 63 ont fait une déclaration au titre de l'article 22 acceptant que le Comité puisse examiner des communications présentées par des particuliers ou pour le compte de ceux-ci, invoquant la violation par eux des dispositions de la Convention ; des 186 États parties à la Convention sur l'élimination de toutes formes de discrimination à l'égard des femmes, 99 ont ratifié son Protocole facultatif ou y ont adhéré ; des 76 États parties à la Convention relative aux droits des personnes handicapées, 48 ont ratifié son Protocole facultatif ou y ont adhéré. D'ores et déjà, on peut souligner que contrairement aux mécanismes de surveillance de ces organes, l'agrément de l'État concerné n'est pas demandé à l'UNESCO étant donné que ce dernier n'est nullement placé en position d'accusé. Une plainte peut viser n'importe quel État membre, précisément parce qu'il est membre de l'UNESCO. À ce titre, les gouvernements concernés par les communications sont de plus en plus nombreux à se faire représenter et à coopérer avec le Comité alors même qu'aucune obligation juridique ne les y contraint. Ceci rend hommage à la procédure mise en place par le Conseil exécutif dans sa décision 104 EX/3.3 et à la manière dont elle est appliquée depuis plus de 30 ans. C'est dire que cette Déclaration d'acceptation de compétence d'un Comité ou d'une Cour est très déterminante par rapport à l'objectif de protection des droits humains.

* 200 Force est de relever que selon Alain PELLET, la célérité est une modalité d'appréciation de l'efficacité d'une juridiction internationale, de même que la composition de ses membres et son coût. A ces éléments il ajoute « la diversité linguistique et la concurrence des cultures juridique au sein des juridictions internationales comme le recours abusif par les Parties aux facilités offertes par les technologies modernes constituent des freins au prompt règlement des affaires. Cette lourdeur est en en outre aggravée par le mode de fonctionnement de ces juridictions - même si cette remarque concerne peut-être davantage la Cour internationale de Justice que ses congénères ou épigones ». V. A. PELLET, « Remarques sur l' (in)efficacité de la cour internationale de justice et d'autres juridictions internationales », www.alainpellet.fr, consulté le 09 décembre 2011.

* 201 21 jours (pour la réponse de la Direction à partir de la notification de la demande) + 21 jours (pour le rapport du Panel à partir de la réception de la réponse de la Direction, le Panel propose s'il faut une enquête ou non ; correspond aussi à la période d'éligibilité) + durée indéfinie pour la décision du Conseil, si ce dernier a admis une enquête + durée indéfini pour le déroulement de l'enquête + 6 semaines (pour le rapport de la direction suite aux recommandations du Panel après l'enquête) + 15 jours à partir de la réception de la réponse de la direction et de l'examen par les administrateurs du rapport d'enquête (date à laquelle le Panel informe le demandeur des résultats de l'enquête et de la décision éventuelle du Conseil. Donc, le Conseil doit attendre que la direction lui présente sa réponse suite au rapport d'enquête avant de décider.

* 202 Étant donné qu'en vertu de la Résolution, la première phase du processus d'inspection consiste simplement à vérifier si une demande est recevable, elle doit normalement s'achever dans le délai de 21 jours stipulé dans la Résolution. Cependant, lorsque le Panel d'inspection estime qu'il conviendrait d'effectuer un « examen préliminaire » du préjudice allégué par le demandeur (en particulier lorsque ledit examen préliminaire peut aboutir à un règlement de la question sans qu'il y ait lieu de procéder à toute une enquête), il peut entreprendre ledit examen préliminaire et indiquer au Conseil à quelle date il compte présenter ses constatations et recommandations sur la nécessité éventuelle d'une enquête. Si le Panel estime que cette date tombera plus de huit semaines après réception des observations de la Direction, le Panel devra obtenir que le Conseil donne son approbation -éventuellement tacite- à cette prolongation. À ce stade préliminaire, il ne s'agit pas d'établir si une grave violation de la politique de la Banque a effectivement porté préjudice à la partie affectée, mais de savoir si, de prime abord, la plainte est justifiée et mérite une enquête, parce qu'elle est recevable en application de la Résolution. Les enquêtes du Panel continueront de donner lieu à des « constatations » et le Conseil continuera de donner la suite voulue aux enquêtes, compte tenu des recommandations présentées par la Direction concernant les mesures de dédommagement qui pourront être nécessaires.

* 203 La résolution de l'Institut de Droit International adopté à la session de Grenade du avril 1956 est conçue en ces termes (1) :

« Lorsqu'un Etat prétend que la lésion subie par un de ses ressortissants dans sa personne ou dans ses biens a été commise en violation du Droit International, toute réclamation diplomatique ou judiciaire lui appartenant de ce chef est irrecevable, s'il existe dans l'ordre juridique interne de l'Etat contre lequel la prétention est élevée, des voies de recours accessibles à la personne lésée et qui, vraisemblablement, sont efficaces et suffisantes, et tant que l'usage normal de ces voies n'a pas été épuisé.

La règle ne s'applique pas :

a) au cas où l'acte dommageable a atteint une personne jouissant d'une protection internationale spéciale ;

b) au cas où son application a été écartée par l'accord des Etats intéressés ».

* 204 H. WIEBRINGHAUS, « La règle de l'épuisement préalable des voies de recours internes dans la jurisprudence de la Commission européenne des Droits de l'Homme », AFDI,  Volume 5, 1959, pp. 685-704.

* 205 Guzzardi c/ Italie, 10 mars 1977, D. et R., p. 185, paras 70 s.

* 206C. MERCARY « la CEDH et la notion d'épuisement des voies de recours internes : mode d'emploi »

www.avocats.fr, consulté le 08 août 2011.

* 207 Cf. dans ce sens : la décision de la Commission des Droits de l'Homme du 9 juin 1958 sur la recevabilité de la requête n° 214/56.

* 208 Règlement du Panel du 19 août 1994.

* 209 La Cour peut traiter toutes les affaires et tous les conflits portés devant elle en ce qui concerne l'interprétation et l'application de la Charte, du Protocole de la Cour et de tout autre instrument pertinent relatif aux droits de l'homme qui a été ratifié par les États concernés.

* 210 Décision n°184 EX/19 Partie II - page 4.

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