La célérité de la justice se
traduit par le respect d'un délai raisonnable dans le cadre des
procédures du Panel. Le principe du délai raisonnable est
prévu par différents textes internationaux. C'est principalement
la Cour Européenne des Droits de l'Homme qui s'est prononcée sur
la question en se fondant sur les articles 5§3 et 6§1 de la CEDH.
Bien plus, « toute personne a droit à ce que sa cause soit
entendue dans un délai raisonnable ... », dispose l'article 7
de la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples. La
célérité ainsi requise est une exigence du droit
processuel international. Le Protocole créant la Cour africaine
des droits de l'homme et des peuples l'évoque dans deux
dispositions :
- l'article 27 alinéa 2 autorise la Cour
à prendre des mesures provisoires pertinentes en cas d'extrême
gravité et d'urgence, lorsqu'il s'avère nécessaire
d'éviter des dommages irréparables à des personnes ;
- l'article 28 alinéa 1 dispose que
l'arrêt est rendu dans les 90 jours suivant la clôture de
l'instruction de l'affaire. Nul doute que ce Protocole n'ouvre ainsi qu'un pan
du voile sur la célérité de la procédure qui doit
être enserrée, en tout état de cause, par des délais
stricts et raisonnables du règlement de procédure, la bonne
administration de la justice s'accommodant mal des lenteurs
injustifiées. Le principe de célérité est aussi
consacré par l'article 14§3 du Pacte international relatif aux
droits civils et politiques qui n'en utilisent pourtant pas le terme.
Au sein du Panel, la célérité est
garantie par les délais courts200(*). Toute la procédure dure au maximum selon les
textes une centaine de jours soit plus de 14 semaines environs201(*). Dans la pratique, on constate que
cette procédure se déroule en général pendant une
durée d'un an. Mais, on constate que les règles qui
régissent le Panel ne prévoient pas de mesures provisoires de
manière explicite. Mais si l'on entre dans l'esprit de la
Résolution, de ses modifications et de ses politiques et pratiques
opérationnelles, on constate qu'il est fait exigence à la
Direction de la Banque de toujours donner des réponses et de proposer
des mesures palliatives aux contestations des plaignants.
« Même si pour respecter le délai
raisonnable, il convient d'assurer la célérité des
procédures, les deux ne se confondent pas car l'exigence de
célérité va au-delà et reste parfois en
deçà. Il faut que les procédures ne soient pas
excessivement longues, certes, mais encore qu'elles soient tenues promptement
sans perte de temps inutile. Une procédure pourrait en ce sens
être conforme au délai raisonnable mais ne pas satisfaire à
l'exigence de célérité. À l'inverse, le terme de
raisonnable comprend une dimension supplémentaire éminemment
subjective et concrète qui met l'accent sur un temps aux mesures de
l'affaire en question. Le raisonnable suppose la pondération par la
prise en compte de l'attitude de l'ensemble des acteurs, de la nature et de la
complexité de l'affaire. L'appréciation se fait in concreto et in
globo. Or, le seul terme célérité, d'après sa
définition classique, n'emporte pas cette dimension. Il apparaît
de prime abord ne viser que le seul souci de durée quantitative et non
qualitative des procédures ». La
célérité signifie que la procédure doit être
promptement menée, sans perte temps. Elle ne se réduit cependant
pas à la simple rapidité car elle contient en elle une part de
qualité dans l'exécution. Or, si elle dispose qu'il ne faut pas
être jugé sans retard excessif, elle précise aussi que la
partie doit disposer du temps et des facilités nécessaires
à la préparation de sa défense. Au vrai,
célérité rime avec efficacité. Il n'est d'ailleurs
pas anodin que, tout comme la célérité,
l'efficacité a en son temps été érigée en
principe de procédure. Il convient de préciser en ce sens que
« l'examen préliminaire » décrit dans le Premier Bilan
de 1996 n'est plus nécessaire aux termes de l'article 11 du
Deuxième Bilan du Panel202(*). Ce qui nous amène aux avancées
procédurales proprement dites.
§II) Les avancées procédurales
proprement dite
La non exigence de l'épuisement des voies de recours
internes (A) et l'inexistence de la clause du consentement préalable de
l'Etat à l'action feront l'objet d'analyse dans ce paragraphe (B).
A) La non exigence de l'épuisement des voies de
recours internes dans la procédure
Il s'agit ici d'étudier la notion
d'épuisement des voies de recours internes et l'importance de son
absence dans le cadre du recours (1) et les avancées au niveau de la
célérité, l'indépendance et l'impartialité
du Panel (2).
1) L'absence d'exigence de l'épuisement des
voies de recours internes
La règle de l'épuisement des voies de
recours internes fait, en droit international général,
partie de la matière de la « protection diplomatique
»203(*) et de la
protection des droits de l'homme. La responsabilité en matière de
droits de l'homme relevant en principe de la compétence des
autorités internes, les règles de droit internationales
disposent qu'il faut épuiser les voies de recours internes avant
d'introduire une requête auprès d'un mécanisme
international. Épuiser toutes les voies de recours internes signifie
utiliser toutes les procédures disponibles dans un pays pour
protéger ses droits ou chercher réparation pour une violation
passée de ses droits. Pour épuiser les voies de recours
internes, au sens de l'article 26 de la Convention, il est
nécessaire de s'adresser d'abord à toutes les instances de
l'ordre judiciaire interne qui auraient normalement eu la
possibilité d'effacer les effets de la prétendue violation
des droits de l'Homme ou même de mettre fin à
celle-ci204(*). L'
article 26 de la Convention de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des
Libertés fondamentales prévoit les dispositions suivantes :
« La Commission ne peut être saisie qu'après
l'épuisement des voies de recours internes, tel qu'il est
entendu selon les principes de droit international
généralement reconnus et dans le délai de six mois,
à partir de la date de la décision interne
définitive ». L'article 35 de cette Convention dispose
également que : « La Cour ne peut être saisie
qu'après l'épuisement des voies de recours internes ».
Cela signifie qu'on ne peut poursuivre un Etat devant le Cour européenne
que si on lui a laissé la possibilité de remédier à
la violation invoquée au niveau national. L'épuisement des voies
de recours comporte deux aspects : Primo, l'épuisement des griefs :
c'est à dire que le requérant doit avoir invoqué « en
substance » devant les juridictions nationales le grief qu'il fait valoir
devant la CEDH205(*). Le
fait de ne pas avoir expressément invoqué la CEDH devant le juge
national n'est pas forcément rédhibitoire si le grief
invoqué devant le juge national est équivalent au grief
tiré de la Convention. Secundo, l'épuisement des instances :
l'épuisement des voies de recours doit être démontré
par le requérant; quant à l'Etat défendeur qui invoquerait
le non épuisement des voies de recours, il devra prouver l'existence au
niveau interne d'un recours effectif qui n'aurait pas été
exercé206(*).
Ces dispositions sont complétées par les
prescriptions de l'article 27, al. 3 de la Convention, selon lesquelles
« la Commission rejette toute requête qu'elle
considère comme irrecevable » par application de
l'article 26.
II ressort de la jurisprudence de la Commission des
Droits de l'Homme que celle-ci a jusqu'ici toujours admis qu'une
exception au principe de l'épuisement des recours internes peut
être faite, lorsque les circonstances de la cause sont telles que
l'on ne peut raisonnablement exiger du requérant d'exercer tous les
recours qu'il avait, ou qu'il a encore à sa disposition : Dans sa
décision du 5 septembre 1958 au sujet de la recevabilité
de la requête n° 359/58, la Commission des Droits de
l'Homme a reconnu qu'un requérant peut être relevé de
l'obligation d'épuiser un certain recours interne lorsqu'il est
évident que ce recours aurait « vraisemblablement
été inefficace ou insuffisant »207(*). D'autres solutions
semblables sont prévues devant certaines instances onusiennes (le
Comité contre la torture (art.20) et le Comité pour
l'élimination de la discrimination à l'égard des femmes
(art.8 et 9)). La règle de l'épuisement des voies de recours
internes existe également dans la Charte africaine des droits de l'Homme
et des Peuples, avec la réserve dans les cas où ces recours
nationaux sont trop longs.
Ces exceptions témoignent à suffisance que
l'inexistence de cette règle de l'épuisement des voies de recours
internes est idoine dans un conteste où le Panel veut traiter les
plaintes avec célérité et diligence.
2) Les avancées au niveau
de la célérité, l'indépendance et
l'impartialité du Panel
On gagne dans cette procédure en
célérité, en impartialité et indépendance
des membres du Panel. En effet, la durée de la procédure du
recours auprès du Panel est plus courte, simplifiée et moins
onéreuse que celle auprès des juridictions internes. Il suffit de
connaître l'outil informatique, pour aller sur le site de la BM et
télécharger un modèle de plainte. Il est vrai que dans la
plupart des pays en développement où s'exerce la
quasi-totalité de ces recours, l'on n'a pas déjà
accès à l'électricité, à plus forte raison,
l'outil Internet. Mais si l'on compare cela à un recours gracieux
préalable ou un recours hiérarchique qu'il faille rédiger
par le biais d'un Conseil dont les honoraires ne sont pas toujours moins
onéreuses, autant mieux faire un effort d'aller au Bureau national de la
BM déposer sa plainte ou passer par le biais d'une ONG. La
célérité de la procédure se manifeste aussi par la
simplicité du formalisme. Une fois que la demande est
déposée, le demandeur n'a plus véritablement qu'un
rôle passif, sauf si des éléments complémentaires
lui sont demandés.
Dans le traitement du recours, le Panel cherche une solution
consensuelle, plutôt que de sanctionner la Banque. C'est la raison pour
laquelle l'une des conditions de recevabilité est l'inefficacité
des mesures déjà entreprises par la Direction suite à la
demande des intéressés. Le Panel a été
créé afin d'assurer à tous ceux qui souffrent directement
des effets d'un projet financé par la Banque, disposent d'un organe
indépendant par l'intermédiaire duquel ils peuvent demander
à la Banque d'agir conformément à ses propres
règles et à ses procédures. Il s'ensuit que les plaignants
peuvent recourir à cette instance s'ils estiment que la Banque n'a pas
appliqué, ou n'a pas fait appliquer ses règles et
procédures, et ce, seulement après avoir épuisé
toutes les autres voies de recours auprès de la Direction de la
Banque208(*). La Cour
africaine de Justice et des Droits de l'homme a une compétence
contentieuse209(*) et
non contentieuse (consultative et Règlement à l'amiable des
conflits). Dans ce dernier sillage, elle promeut en conformité avec les
dispositions de la Charte, un règlement à l'amiable dans les
affaires pendantes devant la Cour. Mais à la différence de ces
instances, l'obligation pour le Panel de veiller à ce que les plaignants
aient saisi la Banque pour une solution amiable est une condition de
recevabilité de la requête. Ce qui rend la conciliation encore
plus contraignante dans le cadre des recours auprès du Panel.
Bien plus, l'indépendance et l'impartialité des
membres du Panel sont aussi mieux garantis que ceux des organes internes qui ne
sont pas toujours prompte à condamner l'Administration. En plus, les
moyens financiers dont disposent les membres du Panel que ce soit à
titre de rémunération ou pour réaliser toutes les
enquêtes leur permettent de traiter les plaintes avec plus
d'impartialité.
B) La non exigence de la clause du consentement
préalable de l'Etat à l'action
Il sera question de s'appesantir ici sur l'examen du
régime juridique de cette clause (1) et l'impact de son absence sur
l'efficacité du recours (2).
1) Le régime juridique de cette
clause
Elle est le corollaire de la Déclaration d'acceptation
de la juridiction obligatoire. Selon l'article 36 § 2 du Statut de la
CIJ, les Etats parties au Statut de la Cour peuvent, "à n'importe
quel moment, déclarer reconnaître comme obligatoire de plein droit
et sans convention spéciale, à l'égard de tout autre Etat
acceptant la même obligation, la juridiction de la Cour sur tous les
différends d'ordre juridique». Chaque Etat ayant
accepté la juridiction obligatoire de la Cour a le droit de traduire
devant celle-ci, en lui soumettant une requête, un ou plusieurs Etats
ayant accepté la même obligation et, inversement, chaque Etat
s'engage à se présenter devant la Cour au cas où il serait
cité par un ou plusieurs de ces Etats. Le fondement juridique des
déclarations d'acceptation est le consentement expressis verbis. La
nature juridique des déclarations d'acceptation de la juridiction
obligatoire est l'acte unilatéral source d'obligation. A propos du
régime juridique des déclarations d'acceptation, il faut dire
qu'il n'existe pas une exigence précise de forme ou de procédure.
Le Protocole établissant la CAJDH donne à la
Commission un accès illimité à la Cour, alors que les
particuliers et les ONG ne peuvent avoir directement accès à la
Cour sans un dépôt d'une déclaration des pays leur donnant
l'autorisation de le faire. Il s'agit de la déclaration
d'acceptation de la compétence de la Cour prévue à
l'article 5 (3) et 34 (6) du Protocole. A l'heure actuelle, seuls quatre Etats
ont déposé une telle déclaration: le Burkina Faso, le
Malawi, le Mali et la Tanzanie. Le Protocole prévoit la
compétence obligatoire de la Cour pour toutes les affaires
portées devant celle-ci par la Commission africaine, les Etats parties
ou une organisation intergouvernementale africaine, et une compétence
facultative de la Cour en ce qui concerne les affaires soumises par un individu
ou une ONG. On pourrait bien entendu regretter le caractère purement
facultatif de la compétence de la Cour concernant les requêtes
individuelles. On doit préciser toutefois qu'en comparaison, dans le
système interaméricain actuel, seuls la Commission
interaméricaine et les Etats parties à la Convention
américaine ont le droit de saisir la Cour, à la condition que les
Etat parties concernés aient accepté la compétence de
cette dernière. En Europe, une solution similaire était
consacrée par la Convention européenne des droits de
l'homme avant que celle-ci ne soit amendée par le Protocole N° 9
puis par le Protocole N°11. Depuis l'entrée en vigueur de ce
dernier Protocole le 1er novembre 1998, tant les Etats parties, que les
individus ou organisations non gouvernementales peuvent porter une affaire
devant la Cour et ce, sans qu'il soit nécessaire que les Etats parties
concernés aient au préalable accepté sa compétence
par le dépôt d'une déclaration spéciale; cette
compétence est en effet désormais obligatoire. L'action
auprès du Panel est alors plus avantageuse à ce niveau.
2) L'impact de son absence sur l'efficacité du
recours
L'action auprès du Panel ne prévoit pas
d'acceptation préalable de la compétence de la juridiction du
Panel par la Banque qui est ici la personne accusée et non l'Etat. Le
droit d'accès des individus à la justice est ainsi plus
renforcé par rapport au système de la CAJDH et de la Cour
interaméricaine.
Cette efficacité est aussi manifeste à propos
des organes créés par l'ONU en matière de protection des
droits humains. Seules les plaintes émanant de personnes relevant de la
juridiction des États qui ont officiellement accepté les
procédures de ces Comités peuvent être examinées.
Cette acceptation s'effectue par voie de ratification (le Protocole facultatif
au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, le Protocole
facultatif à la Convention sur l'élimination de toutes formes de
discrimination à l'égard des femmes et le Protocole facultatif
à la Convention relative aux droits des personnes handicapées) ou
par voie de déclaration expresse (la Convention internationale sur
l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale et la
Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels inhumains
ou dégradants). Ainsi, chaque communication concernant un État
partie n'ayant pas ainsi accepté la compétence du Comité
d'examiner des plaintes est déclarée irrecevable. Un nombre
limité d'États ont reconnu la compétence de ces
comités pour l'examen des plaintes susceptibles de les mettre en cause,
à l'exception du Comité des droits de l'homme. En effet, à
la date du 11 décembre 2009210(*), des 165 États parties au Pacte
international relatif aux droits civils et politiques, 113 ont ratifié
le Protocole ou y ont adhéré ; sur 173 États parties
à la Convention internationale sur l'élimination de toutes les
formes de discrimination raciale, seulement 53 ont accepté la
procédure par voie de déclaration au titre de l'article 14 ; des
146 États parties à la Convention contre la torture et autres
peines ou traitements cruels inhumains ou dégradants, seuls 63 ont fait
une déclaration au titre de l'article 22 acceptant que le Comité
puisse examiner des communications présentées par des
particuliers ou pour le compte de ceux-ci, invoquant la violation par eux des
dispositions de la Convention ; des 186 États parties à la
Convention sur l'élimination de toutes formes de discrimination à
l'égard des femmes, 99 ont ratifié son Protocole facultatif ou y
ont adhéré ; des 76 États parties à la Convention
relative aux droits des personnes handicapées, 48 ont ratifié son
Protocole facultatif ou y ont adhéré. D'ores et
déjà, on peut souligner que contrairement aux mécanismes
de surveillance de ces organes, l'agrément de l'État
concerné n'est pas demandé à l'UNESCO étant
donné que ce dernier n'est nullement placé en position
d'accusé. Une plainte peut viser n'importe quel État membre,
précisément parce qu'il est membre de l'UNESCO. À ce
titre, les gouvernements concernés par les communications sont de plus
en plus nombreux à se faire représenter et à
coopérer avec le Comité alors même qu'aucune obligation
juridique ne les y contraint. Ceci rend hommage à la procédure
mise en place par le Conseil exécutif dans sa décision 104 EX/3.3
et à la manière dont elle est appliquée depuis plus de 30
ans. C'est dire que cette Déclaration d'acceptation de compétence
d'un Comité ou d'une Cour est très déterminante par
rapport à l'objectif de protection des droits humains.
* 200 Force est de relever
que selon Alain PELLET, la célérité est une
modalité d'appréciation de l'efficacité d'une juridiction
internationale, de même que la composition de ses membres et son
coût. A ces éléments il ajoute « la
diversité linguistique et la concurrence des cultures juridique au
sein des juridictions internationales comme le recours abusif par les
Parties aux facilités offertes par les technologies modernes
constituent des freins au prompt règlement des affaires. Cette
lourdeur est en en outre aggravée par le mode de fonctionnement de
ces juridictions - même si cette remarque concerne peut-être
davantage la Cour internationale de Justice que ses
congénères ou épigones ». V. A. PELLET,
« Remarques sur l' (in)efficacité de la cour
internationale de justice et d'autres juridictions
internationales »,
www.alainpellet.fr,
consulté le 09 décembre 2011.
* 201 21 jours (pour la
réponse de la Direction à partir de la notification de la
demande) + 21 jours (pour le rapport du Panel à partir de la
réception de la réponse de la Direction, le Panel propose s'il
faut une enquête ou non ; correspond aussi à la
période d'éligibilité) + durée indéfinie
pour la décision du Conseil, si ce dernier a admis une enquête +
durée indéfini pour le déroulement de l'enquête + 6
semaines (pour le rapport de la direction suite aux recommandations du Panel
après l'enquête) + 15 jours à partir de la réception
de la réponse de la direction et de l'examen par les administrateurs du
rapport d'enquête (date à laquelle le Panel informe le demandeur
des résultats de l'enquête et de la décision
éventuelle du Conseil. Donc, le Conseil doit attendre que la direction
lui présente sa réponse suite au rapport d'enquête avant de
décider.
* 202 Étant
donné qu'en vertu de la Résolution, la première phase du
processus d'inspection consiste simplement à vérifier si une
demande est recevable, elle doit normalement s'achever dans le délai de
21 jours stipulé dans la Résolution. Cependant, lorsque le Panel
d'inspection estime qu'il conviendrait d'effectuer un « examen
préliminaire » du préjudice allégué par le
demandeur (en particulier lorsque ledit examen préliminaire peut aboutir
à un règlement de la question sans qu'il y ait lieu de
procéder à toute une enquête), il peut entreprendre ledit
examen préliminaire et indiquer au Conseil à quelle date il
compte présenter ses constatations et recommandations sur la
nécessité éventuelle d'une enquête. Si le Panel
estime que cette date tombera plus de huit semaines après
réception des observations de la Direction, le Panel devra obtenir que
le Conseil donne son approbation -éventuellement tacite- à cette
prolongation. À ce stade préliminaire, il ne s'agit pas
d'établir si une grave violation de la politique de la Banque a
effectivement porté préjudice à la partie affectée,
mais de savoir si, de prime abord, la plainte est justifiée et
mérite une enquête, parce qu'elle est recevable en application de
la Résolution. Les enquêtes du Panel continueront de donner lieu
à des « constatations » et le Conseil continuera de donner la
suite voulue aux enquêtes, compte tenu des recommandations
présentées par la Direction concernant les mesures de
dédommagement qui pourront être nécessaires.
* 203 La résolution
de l'Institut de Droit International adopté à la session de
Grenade du avril 1956 est conçue en ces termes (1) :
« Lorsqu'un Etat prétend que la
lésion subie par un de ses ressortissants dans sa personne ou
dans ses biens a été commise en violation du Droit
International, toute réclamation diplomatique ou judiciaire lui
appartenant de ce chef est irrecevable, s'il existe dans l'ordre
juridique interne de l'Etat contre lequel la prétention est
élevée, des voies de recours accessibles à la
personne lésée et qui, vraisemblablement, sont efficaces et
suffisantes, et tant que l'usage normal de ces voies n'a pas
été épuisé.
La règle ne s'applique pas :
a) au cas où l'acte dommageable a atteint
une personne jouissant d'une protection internationale spéciale ;
b) au cas où son application a
été écartée par l'accord des Etats
intéressés ».
* 204
H.
WIEBRINGHAUS, « La règle de l'épuisement
préalable des voies de recours internes dans la jurisprudence de la
Commission européenne des Droits de l'Homme »,
AFDI,
Volume 5, 1959, pp. 685-704.
* 205 Guzzardi c/ Italie,
10 mars 1977, D. et R., p. 185, paras 70 s.
* 206C. MERCARY « la CEDH et la notion
d'épuisement des voies de recours internes : mode
d'emploi »
www.avocats.fr, consulté le 08
août 2011.
* 207 Cf. dans ce sens :
la décision de la Commission des Droits de l'Homme du 9 juin 1958
sur la recevabilité de la requête n° 214/56.
* 208 Règlement du
Panel du 19 août 1994.
* 209 La Cour peut traiter
toutes les affaires et tous les conflits portés devant elle en ce qui
concerne l'interprétation et l'application de la Charte, du Protocole de
la Cour et de tout autre instrument pertinent relatif aux droits de l'homme qui
a été ratifié par les États concernés.
* 210 Décision
n°184 EX/19 Partie II - page 4.
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