Memoire Online - Nécessité d'une réorganisation des régimes fiscaux dérogatoires au bénin : cas du code des investissements et du régime général de la zone franche industrielle

A mon père Léonard MAGBONDE, à ma mère Marguérite TOSSA, et mon frère Félix MAGBONDE, je dédie ce travail.

DDET, et, M. Honorat FADJI, administrateur, membre de la Commission Technique des Investissements en service à la DLC, qui ont coordonné mes travaux en vue du présent mémoire. Toujours disponibles dès la phase de recherche, mais également tout au long de la rédaction, et ce malgré leurs responsabilités importantes et nombreuses, ils ont su me donner des conseils précis d'une utilité déterminante, sans pour autant m'imposer un quelconque modèle de pensée.

Je souhaite également exprimer ma reconnaissance particulière envers M. le Directeur Technique de l'A-ZFI, qui s'est véritablement rendu disponible pour nous fournir quelques informations à sa disposition.

ü aux membres du jury qui ont accepté d'apprécier ce travail et de l'enrichir par leurs observations et contributions ;

ü à tous les personnels enseignant et administratif et au Directeur de l'ENAM pour les efforts consentis dans le cadre de ma formation ;

ü à toutes les personnes qui ont accepté de me rencontrer au titre de mes recherches ;

ü à toutes les personnes qui, d'une manière ou d'une autre, ont contribué à la réalisation de ce mémoire.

DCIDAM : Direction du Centre des Impôts de Dantokpa et des Autres Marchés.

MCIPPME : Ministère du Commerce, de l'Industrie et de la Promotion des Petites et Moyennes Entreprises.

MDPAEEAP : Ministère du Développement, de la Prospective, de l'Analyse Economique et l'évaluation de l'Action Publique.

régimes et zones du CI, de 2009 à 2012..............................................19

Tableau n° 2: Identification des problématiques possibles........................28

Tableau n°3: Problématique retenue.................................................41

Tableau n°4 : La problématique spécifiée..........................................34

Tableau n°5 : Tableau de bord de l'étude...........................................41

Tableau n°6 : Evolution du nombre d'entreprises, des emplois prévisionnels et des emplois créés au régime général de la ZFI, de 2006 à 2011..................51

Tableau n°7 : Evolution des emplois prévisionnels des entreprises agréées au CI

Tableau n°08 : Synthèse du diagnostic..............................................58

Tableau n°09 : Synthèse de l'étude.................................................73

Graphique n°1 : Evolution du nombre de projets d'investissements abandonnés ou non démarrés, par période de cinq (05) ans.................18

Graphique n°3 : Illustration du nombre d'entreprises agréées à la ZFI, de 2007 à 2011..............................52

Graphique n°4:répartition des données d'enquête relatives au problème de la faible créativité du régime fiscal des investissements au Bénin...................53Graphique n°5: répartition des données relatives au niveau élevé d'abandon

des projets d'investissement agréés...................................................54

Graphique n°6 : répartition des données d'enquête relative au cadre juridique

peu satisfaisant...........................................................................54

Graphique n°7 : répartition des données d'enquête relative à la multiplicité des structures intervenant dans le système des investissements au Bénin.............55

Annexe n°1 : Organigramme de la DGID

Annexe n°2 : Missions de quelques structures du système des investissements

Annexe n°4 : les tableaux de distribution des données relatives aux problèmes spécifiques

Agrément : accord devant être obtenu de l'Administration pour que certaines réalisations projetées par les particuliers puissent être exécutées, ou bénéficient d'un régime financier ou fiscal de faveur.

Crédit d'impôt : c'est une dette de l'Etat envers le contribuable au titre d'un impôt donné. Dans le cadre de notre étude, c'est par le crédit que la créance du contribuable vis

vis de l'Etat est reconnue. Le crédit correspond au coût de la fiscalité indirecte liée aux prestations et est matérialisé par la délivrance d'un certificat de crédit dénommé MP2 accompagné de la remise d'un formulaire MP3 qui permet au contribuable de régler ses impôts.

Exonération : elle est définie par le lexique fiscal comme une dispense totale ou partielle d'impôt sous certaines conditions fixées par la loi pour des motifs variés (le plus souvent d'ordre économique et social).

Impôt: Prestation pécuniaire requise des personnes physiques ou morales de droit privé ou éventuellement de droit public par voie d'autorité, à titre définitif et sans contrepartie déterminée en vue de la couverture des charges publiques de l'Etat et des collectivités locales, d'intervention économique et sociale. Incitations fiscales à l'investissement: ce sont les dispenses accordées aux investisseurs dans le but de promouvoir l'investissement.

Investissement : au sens étroit, acquisition de biens de production en vue de l'exploitation d'une entreprise et de dégager un revenu ou une augmentation de la capacité de production. Au sens large, acquisition d'un capital en vue d'en percevoir ou d'en consommer le revenu. Au sens particulier et familier, l'investissement est synonyme de placement, de mise en réserve d'un bien de consommation durable en vue de sa revente ou de sa consommation ultérieure.

Dans cette étude, l'investissement tout court doit s'entendre investissement privé.

Méthode des quotas : une technique statistique consistant à subdiviser la population étudiée en de sous-ensembles de classes que l'on peut distinguer à partir des caractères communs et connus.

Normes ISO: Publiées par l'ISO (International Standards Organization) en 1987, les normes de la série ISO 9000 sont des normes internationales d'?assurance de la qualité» devenues normes nationales dans les différents pays de l'Union Européenne à la suite de leur adoption par le Comité Européen de Normalisation.

Régimes d'exception : ce sont des allègements fiscaux, des exonérations hors Code Général des Impôts (CGI), hors Code des Douanes (CD). Ils sont également prévus par le Code des Investissements (CI), le régime général de la zone franche industrielle, les dispositions conventionnelles, les accords bilatéraux.

Système : ensemble cohérent plus ou moins complexe, composé d'un nombre déterminé de structures ou d'éléments souvent divers reliés à un plan commun ou concourant à un but commun ; ou ensemble des dispositifs ou des solutions mise en oeuvre en vue d'atteindre un objectif donné ou encore ensemble d'organes ou de structures reliées de telle sorte qu'ils puissent accomplir , en étroite coopération, une certaine fonctions.

Variable de contrôle : c'est la variable qui sert à subdiviser la population mère en de sous-ensembles en utilisant la méthode des quotas.

Zone Franche Industrielle : Espace économique enclavé, délimité géographiquement ou sectoriellement, bénéficiant de privilèges dans le domaine fiscal et de contraintes réduites pour les réglementations et les procédures administratives. Les principales zones franches sont : Hong Kong, Singapour, Kao shium (T'ai-Wan)

RESUME

Les finances publiques se portent mal. Aucun pays ne connaît désormais d'excédent budgétaire. Un moindre déficit constitue le maximum possible de vertu. Dans ce contexte, il faut aller à la recherche des ressources budgétaires ; le budget étant le moteur des politiques publiques dans toute démocratie. L'une des composantes essentielles de ces ressources est la fiscalité, un instrument de choix pour un pays comme le Bénin.

Nul doute que la finalité de l'action gouvernementale est le développement économique et social de la Nation. Dans une économie libérale, un tel essor n'est pas l'apanage ou la préoccupation exclusive de l'Etat : il faut noter le concours de certains acteurs tels que les opérateurs économiques, les entrepreneurs ou des investisseurs comme il est convenu de les appeler. C'est dire que la situation des investissements privés est déterminante dans la quête du bien-être collectif convoité.

L'Etat doit alors gérer deux intérêts antagoniques : rechercher à travers la fiscalisation le maximum de ressources pour financer ses politiques, et permettre aux investisseurs d'atteindre leur principal but, le profit. Comment concilier ces deux intérêts sans porter préjudice ni à l'un ni à l'autre ? Le Bénin a une formule : encadrer, réglementer, légiférer, déroger. C'est ce qui ressort notamment de la consécration du code des investissements et du régime général de la zone franche industrielle. Mais les retombées escomptées se font toujours attendre, les acteurs se plaignent et les populations reçoivent le coup.

Le problème est devenu très préoccupant et il faut opérer un choix décisif. Dans ces circonstances, nous nous sommes intéressé à la problématique de la dynamisation du système des investissements au Bénin, à travers le thème « Nécessité d'une réorganisation des régimes dérogatoires au Bénin : cas du CI et du RF/ZFI ».

Le problème général qu'il convient de résoudre ici est le caractère peu dynamique du système des investissements au Bénin. Quatre problèmes spécifiques ont été identifiés. Il s'agit :

- de la multiplicité des structures intervenant dans le système des investissements.

Nous nous sommes alors fixé des objectifs. En général, dynamiser le système des investissements au Bénin, et de façon spécifique, proposer les conditions requises pour un régime fiscal productif des investissements ; déterminer les mesures idoines à prendre pour la survie des projets agréés; relever les obstacles réglementaires inhibant l'attraction des capitaux, et enfin contribuer à la mise en place d'une structure simplifiée et autonome de gestion des investissements. A cet effet, des hypothèses ont été formulées et une enquête a été diligentée dans le but de vérifier les hypothèses émises.

De l'analyse des données d'enquête, les causes réelles des problèmes spécifiques ont été découvertes et il ressort que :

- la faible créativité du régime fiscal des investissements au Bénin est engendrée par la non-garantie des déterminants de l'investissement et la pluralité des régimes d'exception ;

- le défaut de financement et surtout le coût élevé de procédures doublé des faux frais sont à la base du niveau élevé d'abandon des projets d'investissement agréés ;

- le cadre juridique peu satisfaisant résulte de la lourdeur de la procédure d'agrément et de l'absence de certains règlements d'application;

- l'inefficacité de la stratégie managériale des investissements a donné lieu à une multiplicité de structures intervenant dans le système.

Ce diagnostic étant établi, nous sommes à même de proposer des solutions susceptibles d'anéantir les problèmes handicapants. C'est justement ce à quoi est consacré le deuxième chapitre du présent document.

DE STAGE ET CIBLAGE DE LA PROBLEMATIQUE.......................................... 2

SECTION1 : Cadre institutionnel et restitution des observations de stage................... 6

Paragraphe1 : Présentation de la Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID) ......6

Paragraphe2 : Etat des lieux sur la fiscalité des investissements au Bénin ......................15

SECTION2 : Ciblage de la problématique...................................................... 27

Paragraphe1 : Choix de la problématique et justification du sujet..................................... 27

Paragraphe2 : Spécification de la problématique et détermination des séquences de résolution de la problématique spécifiée................. ....................................................32

METHODOLOGIQUE DE L'ETUDE...................................................... 36

SECTION1 : Cadre théorique et méthodologique de l'étude................................... 37

Paragraphe1 : Cadre théorique de l'étude....................................... ...................37

Paragraphe2 : Choix de la méthodologie de recherche.................................................46

SECTION2 : Collecte des données et établissement du diagnostic...................... 49

Paragraphe1 : Mobilisation des données, difficultés rencontrées et limites des données.. ...... 49

Paragraphe2 : Analyse des données et établissement du diagnostic....................................51

SECTION 1 : Réflexions suggestives............................................................... 60

Paragraphe 1 : Approches de solutions aux problèmes spécifiques n°1 et n°2 .................... 60

Paragraphe 2: Approches de solutions aux problèmes spécifiques n°3 et n°4 ..................... 67

SECTION 2 : Plaidoyer pour l'opérationnalisation des solutions proposées................... 70

Paragraphe 1 : Recommandations.........................................................................70

Paragraphe 2 : Synthèse de l'étude............................................................................73

CONCLUSION GENERALE.................................................................. 76

BIBLIOGRAPHIE............................................................................. 77

ANNEXES...................................................................................... 80

TABLE DES MATIERES......................................................................... 88

Nécessité d'une réorganisation des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin : cas du CI et du RF/ZFI

INTRODUCTION GENERALE

Les voix s'accordent désormais. Les acteurs sociaux, les théoriciens de l'analyse économique, les praticiens du droit fiscal corroborent : « la fiscalité est et demeure l'un des instruments privilégiés de politique économique et de politique sociale, donc de développement d'une Nation». Le souci majeur de tout gouvernement responsable étant le bien-être individuel et collectif de tous les citoyens, le véritable développement économique et social s'illustre, audelà d'un voeu chèrement formulé, comme une préoccupation cardinale des pouvoirs publics. Plus qu'une spécificité béninoise, la préoccupation a pris une ampleur communautaire. Et, depuis quelques décennies, au Bénin comme ailleurs dans la sous-région, les politiques publiques renferment des orientations structurelles et stratégiques focalisées sur les déterminants de la vie économique notamment l'investissement public et surtout privé. Le poids économique de l'investissement n'étant plus à démontrer, le maîtriser et le cerner sous ses divers aspects, le rêve ne serait pas absurde de voir prospérer une économie avec une croissance à deux (02) chiffres.

Dans cette optique, le Bénin a, dès 1990, procédé à l'édition d'un code des investissements (CI) et, à partir de 1999, institué une zone franche industrielle (ZFI) définitivement consacrée en 2005. Il s'agit en fait des textes législatifs relatifs aux investissements privés dans leurs aspects les plus diversifiés. Pour exercer un effet magnétique sur les investisseurs, certaines dispositions de ces régimes ont accordé des faveurs par rapport droit commun en matière de fiscalité : c'est la dérogation fiscale.

Les principaux objectifs poursuivis par la République du Bénin en instituant ces régimes dérogatoires, sont, entre autres, la promotion et la diversification des exportations, l'amélioration et le redressement de la balance commerciale et celle des paiements, les gains en devises, le développement des services de la sous-traitance, la création d'emplois, la valorisation des ressources locales, la mise en oeuvre de la politique d'aménagement du territoire par l'implantation d'activités dans les zones économiquement moins développées.

Aujourd'hui, force est de remarquer que, malgré les efforts accomplis depuis les années 1990 en passant par 1999, ces régimes d'exception semblent ne pas jouer convenablement le rôle qu'on était en droit d'attendre d'eux. En effet, les résultats sont toujours mitigés et les efforts ne sont pas perceptibles sur l'économie béninoise.

Les décideurs politiques s'accordent pour reconnaître une faible contribution du secteur secondaire à la formation du PIB alors que l'industrialisation est réputée pour être un vecteur privilégié pour la promotion de l'emploi. Le problème est d'autant plus aigu, dans un contexte caractérisé par une balance commerciale structurellement déficitaire doublé d'un cortège de crises, que le gouvernement a dû convoquer une table ronde pour un partenariat public/ privé afin d'asseoir les bases d'un développement participatif à travers un cadre fiscal propice au monde des investissements et ne pénalisant pas les recettes budgétaires.

Réfléchissant dans ce sens, nous avons décidé de mener une étude sur la nécessité d'une réorganisation des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin notamment le CI et le régime fiscal de la ZFI. Ce faisant, nous comptons apporter notre contribution à la dynamisation du système des investissements dans le double objectif de procurer des ressources budgétaires nécessaires à la vie de la cité et de garantir le développement du secteur privé.

Cette étude s'articule autour de trois (03) chapitres fondamentaux : un chapitre préliminaire consacré à la restitution des observations de stage suivie du ciblage de la problématique après une brève présentation du cadre institutionnel et physique de recherche ; le chapitre 1^er aborde le cadre théorique et méthodologique de l'étude à travers sa conception et sa mise en oeuvre, et , enfin le chapitre 2^ème traite des approches pratiques de solutions ainsi que des recommandations subséquentes pour une meilleure efficacité des solutions proposées.

CHAPITRE PRELIMINAIRE

Après la restitution des observations de stage à travers le cadre institutionnel en première partie, la section deuxième abordera le ciblage d'une problématique retenue.

SECTION1 : Cadre institutionnel et restitution des observations de stage

Notre stage pratique s'est déroulé au sein d'une structure qui mérite d'être présentée et des observations sont faites sur le dispositif et le fonctionnement d'un système.

Paragraphe1 : Présentation de la Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID)

Avant une présentation sélectionnée de quelques structures, la DGID sera d'abord présentée dans sa généralité.

La description générale de la DGID se fera à travers son historique, son organisation, ses attributions et ses missions.

A°) Historique et organisation de la DGIDLa DGID a une histoire et une organisation bien structurée.

Une des directions techniques du Ministère de l'Economie et des Finances (MEF), la DGID a connu une évolution dans le temps. De « Services des Contributions Directes » à la DGID, des mutations ont été opérées.

Depuis l'accession du Bénin à l'indépendance jusqu'en 1968, l'organisation de l'administration fiscale a été caractérisée par l'existence de deux services : le Service des Contributions Directes(SCD) localisé dans l'actuel bloc administratif des impôts de l'avenue Monseigneur Steinmetz, et le Service de l'Enregistrement, des Domaines et du Timbre (SEDT) situé à GANHI. Le SCD a été renommé « Direction des Impôts » (DI) par le décret n°215 /PR/MFAE du 26 juin 1967 et, à son tour, le SEDT est transformé en

« Direction de l'Enregistrement, des Domaines et du Timbre » (DEDT). C'est au cours de l'année 1968 que se réalisera la fusion des deux directions avec la création de la Direction Générale des Impôts (DGI). En 1993, la DGI est érigée en DGID aux termes du décret n°93-44 du 11 mars 1993.

2°) Organisation de la DGID La DGID regroupe trois grandes catégories de direction :

ØLes Directions Techniques ou Opérationnelles à compétence territoriale.

- la Direction Départementale des Impôts de l'Atacora et de la Donga (DDIAD) ;

- la Direction Départementale des Impôts de l'Atlantique et du Littoral (DDIAL) ;

- la Mission Fiscale des Régimes d'Exception (MFRE) ; -la Recette Nationale des Impôts (RNI).

Conformément aux dispositions de l'article 1^erde l'arrêté n°112/MEF/DC/SGM/DGID du 17 février 2009, la Direction Générale des Impôts et des domaines (DGID) est compétente pour ce qui concerne :

- la gestion des biens vacants ou placés sous séquestre en conséquence d'une mesure de sûreté générale ;

- les impôts indirects et taxes assimilées autres que ceux exigibles au cordon douanier, et

Ainsi, aux termes de l'arrêté n°112/MEF/DC/SGM/DGID du 17 Février 2009 portant attributions, organisation et fonctionnement de la DGID, cette dernière a pour attributions :

ï la détermination de l'assiette, la liquidation, le contrôle et le contentieux de tous les impôts et taxes prévus au Code Général des Impôts ;

ï le recouvrement et le reversement au Trésor Public des impôts et taxes ainsi que des redevances domaniales et des taxes annexes.

Elle consiste à procurer des ressources financières à l'Etat en vue de la couverture des dépenses publiques. Cette mission se matérialise par les attributions de la DGID en matière d'assiette, de contrôle et de recouvrement des impôts.

En raison des effets palpables des recettes fiscales sur l'économie nationale, il doit être remarqué que la DGID a une mission économique et sociale, à travers sa contribution à la réalisation des objectifs économiques et sociaux du gouvernement. L'impôt recouvré par la DGID joue le rôle de pompe aspirante et foulante. Ainsi, les riches sont lourdement imposés afin d'octroyer des allocations sociales aux plus démunis à travers les bourses et secours octroyés aux étudiants, sans oublier les diverses primes aux fonctionnaires. C'est dans ce cadre qu'il est prévu chaque année au budget de l'Etat, des lignes de crédits pour les indigents, ainsi que pour la lutte contre le paludisme, l'électrification des zones rurales et la fourniture d'eau potable dans les zones les plus reculées.

Toutes ces actions sociales visent la réduction de la pauvreté et des inégalités. De même, l'Etat peut à travers l'impôt taxer ou détaxer un produit pour décourager ou en faire la promotion.

La DGID ne se contente pas seulement de renflouer les caisses de l'Etat ; elle participe aussi au programme d'ajustement structurel qui vise, avant tout, la réalisation des objectifs macroéconomiques de l'Etat. Ainsi, le niveau général des recettes réalisées par la DGID conditionne-t-il le niveau des décaissements, des prêts, dons ou aides accordés par les partenaires que sont le Fonds Monétaire International (FMI), la Banque Mondiale, le Club de Paris, la Banque Africaine de Développement (BAD), la Banque Ouest

La réalisation des objectifs macroéconomiques par la DGID permet non seulement au Bénin de respecter les critères de performance du 1er et du

2^èmeordres exigés par la communauté internationale et l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA), mais aussi de renforcer la crédibilité de l'Etat vis-à-vis des partenaires au développement. Cela constitue un enjeu majeur pour tout gouvernement.

II- Présentation ciblée des structures intervenant dans lesystème en observation.

Il s'agit ici d'une brève présentation de la DLC, de la MFRE et de la RPI/DGE.

Scindée en deux, la rubrique comporte une présentation de la DLC et une présentation de la MFRE.

La DLC, de par sa dénomination, est compétente en matière de législation fiscale et des contentieux relatifs aux impôts émis, liquidés et recouvrés par la DGID.

Nommé par arrêté ministériel, et sur proposition du Directeur Général des Impôts et des Domaines, le Directeur de la Législation et du Contentieux a des charges. Celles-ci résultent des attributions de la DLC. Il s'agit de :

- la diffusion de la documentation fiscale et la présentation des campagnes d'information à l'intention des contribuables en collaboration avec la DIE ;

- le traitement et l'instruction de tous les dossiers de réclamation et de recours gracieux à l'exception des demandes en décharge ou en réduction d'impôts locaux dont le montant se trouve dans la limite des compétences déléguées aux DDI.

La DLC comporte deux services que sont le Service du Contentieux (SC), et le Service de la Législation et de la Documentation (SLD).

Le SLD est compétent pour l'élaboration des avant-projets de textes fiscaux ; la codification et la mise à jour du CGI et du LPF ; la préparation des campagnes d'information ; la collecte, le traitement, la mise à jour et la diffusion de la documentation. Quant au SC, il s'occupe de l'instruction et du traitement de tous les recours gracieux et de toutes les réclamations à l'exception de ceux relevant de la compétence des DDI. Il assure également le contrôle des états de dégrèvements, le suivi des instances introduites auprès des juridictions compétentes en liaison avec la RNI et l'Agence Judiciaire du Trésor (AJT).

2-) Présentation de la MFRE

La présentation de la MFRE est focalisée sur son organisation et son historique.

Toute entreprise dans l'exécution des Marchés Publics à financement extérieur avant 1992 pouvait bénéficier de l'achat des biens et services hors taxe (HT) en ce qui concerne toutes les catégories d'impôts après toute demande préalablement adressée au niveau de chaque ministère bénéficiaire dudit marché. Cette procédure d'octroi des exonérations confuse et frauduleuse a très tôt entraîné une baisse des recettes fiscales et occasionné d'énormes désagréments dans la gestion des finances publiques.

- connaître le coût des exonérations accordées dans le cadre de la réalisation des Marchés Publics ;

Compte tenu de l'expérience plus ou moins fructueuse de la Mission Fiscale des Marchés Publics (MFMP), le gouvernement a décidé d'étendre cette procédure d'obtention de crédit intérieur et douanier à tous les autres régimes d'exception.

La procédure MP a été étendue à tous les autres régimes d'exception suite à la signature de l'arrêté n° 236/MF/DC/DGID/DGDDI/MFMP du 17 septembre 1996. En effet, les régimes d'exception sont des avantages ou allègements fiscaux hors CGI et hors Code des Douanes répondant à une procédure particulière visant à faire prendre en charge par l'Etat certains impôts et taxes dus par les bénéficiaires.

Ce type d'exonération est accordé aux entreprises postulant à un marché public à financement extérieur sous forme d'un crédit d'impôt équivalant au coût de la fiscalité indirecte intérieure et douanière (TVA, Droit de Douane et Taxe ad valorem) assise sur les matériels et équipements ou matériaux nécessaires à l'exécution des marchés ou à la réalisation des projets qui, à terme resteront la propriété du maître d'ouvrage.

Les exonérations classiques existaient bien avant la création de la MFMP et relèvent de la Convention de Vienne de 1961 qui concerne les représentations diplomatiques et consulaires, les Organisations Non Gouvernementales (ONG) internationales, etc.

Dans le souci de promouvoir le secteur agricole, l'Etat a élargi les exonérations aux intrants agricoles.

Elles portent sur les titres d'Etat émis sous la supervision de la BCEAO par le Trésor Public des Etats membres de l'UEMOA. Les intérêts de ces titres cédés aux institutions financières et personnes physiques devraient être passibles de l'IRPP/RVM et de l'impôt sur les Sociétés (IS). Mais, sur décision des Etats membres de l'UEMOA, les revenus de ces titres sont exonérés desdits impôts.

MFMP du 15 novembre 1995, devrait normalement disposer d'un Secrétariat Administratif et de deux sections à savoir la Section Exonération et la Section Administrative et Législative.

- La Section Exonération comporte la Division Etude Exonération Classique et MP et la Division Crédit.

- La Section Administrative et Législative comporte la Division Etude Contrats et Marchés et la Division Archives et Courriers.

Compte tenu de l'insuffisance des moyens humains et matériels, l'organigramme établi par la note de Service ci-dessus citée n'est pas totalement fonctionnel.

La MFRE est chargée de la gestion des exonérations sur les marchés publics à financement extérieur et des autres régimes d'exception accordés sur le territoire national.

Elle s'occupe également de l'étude des projets de marchés et contrats ainsi que de la représentation de la DGID dans les commissions de dépouillement des offres en ce qui concerne les marchés publics.

La RPI est dirigée par un comptable public ayant au moins 10 ans d'ancienneté et nommé par arrêté du Ministre chargé des Finances sur proposition du DGID. Elle dispose de quatre (04) divisions à savoir :

Il est à noter que c'est la Division Recette d'ordre qui s'occupe de la gestion des crédits d'impôts notamment ceux liés aux exonérations.

- la poursuite des contribuables réfractaires et l'établissement des cotes irrécouvrables.

Paragraphe2 : Etat des lieux sur la fiscalité des investissements au Bénin.

Il nous revient d'examiner dans cette rubrique quelques régimes fiscaux dérogatoires avant de procéder à l'inventaire des forces et faiblesses qui s'y dégagent.

Nous nous sommes intéressés ici au Code des Investissements (CI) du Bénin et au Régime Fiscal de la Zone Franche Industrielle (RF/ZFI).

A-) Constats au niveau du CI et de la ZFI

Des observations sont faites à travers les procédures, l'organisation structurelle et réglementaire.

Le système des investissements est régi au Bénin par deux textes fondamentaux : la loi n°90-002 du 09 mai 1990, portant code des investissements en République du Bénin et la loi n°2005-16 du 08 septembre

2005, portant régime général de la ZFI. Le CI, à l'instar du Régime général de la ZFI, renferme des dispositions, a priori, favorables à l'investissement. L'existence de ces mesures incitatives devrait susciter un engouement à l'investissement susceptible d'induire le développement économique et social du Bénin.

Nous aborderons ici les points les plus essentiels des avantages fiscaux du CI. Outre le régime spécial, le CI comporte cinq (5) régimes privilégiés dénommés A, B, C, D et E. Ces différents régimes donnent droit à la fois à des avantages au cordon douanier et des privilèges en régime intérieur. Au cordon douanier, pour tous les régimes privilégiés, nous avons généralement une exonération des droits et taxes d'entrée à l'exception de la taxe de voirie et de la taxe statistique (sur les machines, matériels et outillages destinés spécifiquement à la production et à l'exportation dans le cadre du programme agréé ; les pièces de rechanges spécifiques aux équipements dans la limite d'un montant égal à 15% de la valeur CAF des équipements), et une exemption des droits et taxes de sortie, applicables aux produits préparés, manufacturés et exportés par l'entreprise.

En régime intérieur, nous avons globalement une exonération de l'Impôt sur le Revenu des Personnes Physiques (IRPP) ou de l'Impôt sur les Sociétés (IS), qui s'étend sur une durée de cinq (5) ans, sept (7) ans ou neuf

(9) ans en fonction de la zone d'installation. Mais, un traitement particulier est réservé aux investissements lourds et structurants. Notons au passage que d'autres exonérations sont accordées sous un régime dit hors codes (H.C.), non consacré par le CI. Ce régime institué par voie réglementaire viole l'article 98 de la constitution béninoise du 11 décembre 1990 qui stipule expressément que l'impôt est du domaine de la loi. On comprend alors que la charge que constituent les exonérations sera lourde pour l'Etat parce que se traduisant par des dépenses fiscales, dépenses dont l'efficacité demeure jusqu'ici incertaine ; ceci participe de l'aggravation du déficit budgétaire.

Conformément aux dispositions des articles (art.) 24 à 30 du CI, le dossier d'agrément, constitué en vingt (20) exemplaires, doit être déposé au ministère du plan¹ après l'autorisation préalable d'installation délivrée par le ministre dont dépend l'activité projetée. Après l'avis de la Commission Technique des Investissements (CTI) et sur proposition du ministre du plan, le Président de la République décrète ou non l'agrément dans un délai de deux

(2) mois à compter de la date de dépôt du dossier complet. L'entreprise agréée notifie l'achèvement du programme d'investissement à la Commission de Contrôle des Investissements (CCI) et un arrêté conjoint est pris pour constater cet achèvement. Dans la pratique, il est aisé de constater que le nombre d'entreprises qui se portent candidates à cette procédure est en baisse. Sur le nombre d'entreprises qui optent ou qui sont agréées aux régimes privilégiés, très peu parviennent à démarrer l'investissement prévu.

Le comble est que nous assistons, comme l'illustre le graphique suivant, à une évolution de plus en plus croissante des projets agréés mais abandonnés.

¹¹ Actuel ministère du développement, de la prospective et de l'analyse économique.

Graphique n°1 : Evolution du nombre de projets d'investissements abandonnés ou non démarrés, par période de cinq (05) ans^1(*).

Par ailleurs, il à noter qu'après la zone1, c'est la zone 3 qui accueille plus de candidats ; ce qui pourrait permettre, à long terme, un développement équilibré du territoire national. Le CI (en son art.53) ne tolère pas la prorogation d'agrément et fait obligation aux entreprises agréées d'exercer cinq (5) ans au moins après expiration de l'agrément. Pour garantir le respect des obligations, le code ³ a prévu des sanctions en cas d'infractions. Toutefois, le système demeure incapable à promouvoir l'investissement de masse ; une incapacité qui se traduit par une quasiinexistence de candidats aux régimes privilégiés D et E, et sur la zone 2. Le tableau ci-dessous rend compte de cet état de chose.

Tableau n°1 : Evolution du nombre d'entreprises candidates aux différents régimes et zones du CI, de 2009 à 2012.

1	2	3	Zones	Régimes	A	B	C	D	E	Spécial	H.C	Total
			Années
13	-	9	2009		8	11	-	-	-	3	-	22
9	1	5	2010		6	7	1	-	-	-	1	15
7	1	2	2011		5	4	1	-	-	-	-	10
13	2	7	2012		4	4	5	-	-	1	8	22

Exemple de lecture dans le tableau : En 2009, parmi les 22 entreprises candidates pour l'agrément, 13 ont choisi la zone 1 et 09 la zone 2. De même, 08 ont opté pour le régime A, 11 pour le régime B et 03 pour le régime spécial.

La ZFI est administrée par une société anonyme baptisée « Agence d'administration de la ZFI » (A-ZFI) dans laquelle l'Etat est actionnaire.

Peuvent bénéficier du régime de la ZFI, les entreprises et promoteurs de zone qui remplissent un certain nombre de conditions prévues par la loi n°2005-16 du 8 septembre 2005. La procédure d'agrément est réglementée. Ainsi, en vertu des dispositions du chapitre VIII de la loi susmentionnée, tout candidat désireux de bénéficier du régime doit déposer un dossier en trois (3) exemplaires à l'A-ZFI. Le dossier sera ensuite affecté à la commission d'agrément dont le secrétariat est assuré par la Direction Générale du Développement Industriel (DGDI) au Ministère du Commerce et de l'Industrie (MCI). A la réception du dossier, le secrétariat de la commission délivre un récépissé de conformité du dossier. Un arrêté interministériel est élaboré pour agréer ou non, dans un délai de trente (30) jours à compter de la date de délivrance du récépissé, en ce qui concerne la zone géographiquement délimitée. Ce délai est de quarante-cinq(45) jours pour les points francs. Nous pouvons déjà remarquer qu'entre le dépôt des dossiers et la délivrance du récépissé de conformité, il n'est fait mention d'aucun délai. L'entreprise agréée dispose d'un délai de six (6) mois pour amorcer la phase d'installation, à compter de la notification de l'agrément (art.47 du décret n°2003-400 du 13 octobre 2003). Passé ce délai, l'entreprise est mise en demeure de régulariser sa situation dans un délai de soixante (60) jours au risque d'un retrait de son agrément. Dans tous les cas, la période d'installation ne doit pas excéder trente (30) mois. Ces dispositions sont difficilement mises en application et les délais ne sont presque jamais respectés avec un véritable retard dans l'élaboration et la signature de l'arrêté interministériel. Une fois la procédure achevée, l'entreprise agréée se voit accordée des privilèges douaniers, des allègements fiscaux en régime intérieur et des garanties, auxquels s'ajoute la « facilité de guichet unique » qui permet à l'investisseur d'opérer dans un environnement dégagé de contraintes bureaucratiques. De plus l'A-ZFI est un auditeur et un assistant permanent des contribuables agréés à la ZFI.

Au titre des avantages fiscaux, les entreprises agréées au régime de la ZFI bénéficient, à compter de la date de démarrage de leurs activités :

ï d'une exonération de l'IRPP ou de l'IS pendant les 10, 12, et 15premières années à compter de la date d'obtention de l'agrément, respectivement pour les zones géographiquement délimitées 1, 2 et 3 prévues à l'article 2 de la loi portant sur le régime général de la ZFI au Bénin ;

ï d'une réduction de l'IRPP ou de l'IS au taux de 20% pendant cinq (05) ans à compter de la 11^ème, 13^ème et 16^ème année respectivement pour les zones 1, 2 et 3 ;

ï d'une réduction du versement patronal sur salaires (VPS) au taux de 4% pendant les cinq (05) premières années d'exercice ;

ï d'une exonération de l'impôt sur les propriétés bâties et non bâties pour une durée de dix (10) ans ;

ï d'une réduction au taux de 5% de l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières pendant les Cinq (05) premières années d'exercice ;

ï d'une exonération de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pendant la durée de l'agrément sur les livraisons de produits semi-finis ou semi-ouvrés, les emballages, les livraisons faites à soi-même dans la mesure où elles s'intègrent au processus de production, et sur les travaux et services fournis pour le compte de l'entreprise agréée au régime de la ZFI.

Pour les activités liées au régime de la ZFI, les promoteurs de zone bénéficient, en plus des cinq(5) premiers points énumérés ci-dessus, d'une exonération de l'impôt sur le revenu des créances et de l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières pendant les cinq (5) premières années d'exercice, et d'une exemption de la TVA sur les achats des biens nécessaires à l'aménagement, la construction et l'équipement de leur zone. Au sujet des avantages fiscaux, s'agissant de la réduction du VPS au taux de 4%, l'article 214 du CGI dispose que le taux du VPS est de 4% et est réduit à 2% pour les

Etablissements d'Enseignement privés. L'on ne saurait donc parler d'une réduction d'autant plus que le taux du droit commun est de 4%. De même l'article 53 du CGI inclut le Revenu des Valeurs Mobilières (RVM) dans l'une des catégories de revenus passibles de l'IRPP, et donc soumis au barème à taux progressif de 0% à 45% (art. 138 du CGI). C'est dire qu'une réduction au taux de 5% de l'IRVM est illusoire. Tout ceci atteste que les textes fiscaux sont non actualisés.

A l'état actuel de la situation, huit (8) entreprises sont agréées à la zone géographiquement délimitée de Sèmè-podji au nombre desquelles nous dénombrons trois (3) d'origine béninoise. Signalons au passage que le site de Sèmè-podji est partiellement viabilisé (10,38% de viabilisation). Au total, depuis 2005, vingt-six (26) entreprises sont soumises au régime de la ZFI, dont dix-huit (18) d'origine étrangère, soit un taux de participation étrangère de 69,23%. Il convient ainsi de souligner qu'il y a une faible participation nationale. On comprend enfin que le nombre d'entreprises agréées est globalement peu satisfaisant avec un faible niveau des exportations au niveau macroéconomique, comme le témoignent les données suivantes, en pourcentage du PIB^2(*).

Il est aisé de constater que les attentes sont encore loin d'être comblées. Si l'objectif visé est de juguler le chômage à travers la création d'emplois suscitée par l'installation des usines, des industries et entreprises, il y a lieu de reconnaître que le taux de chômage ou du sous-emploi reste considérablement élevé. Les rares industries qui se sont installées n'ont pas pu assurer, en tout cas jusqu'ici, le transfert de technologies ; la ZFI manque de compétitivité.

Par ailleurs, nous remarquons malheureusement une absence de précision sur certains articles de la loi n°2005-16 du 8 septembre 2005, la redondance des dispositions de certains articles du vieil décret n°2003-400 du 13 octobre 2003 notamment les articles 21 et 23, 29 et 31. Par exemple, en ce qui concerne les anciennes entreprises sur le territoire douanier, pour qu'elles soient agréées, elles doivent exporter 65% de leur production les deux dernières années, avec un chiffre d'affaire à fixer. Cette imprécision laisse libre cours à la discrétion des décideurs. Tout ceci nous conduit à noter que le cadre juridique reste peu propice à l'investissement dans un contexte caractérisé par une vraie distance entre la prévision et la réalisation (23% d'écart pour les emplois et 28% pour les investissements).

Lorsque nous nous permettons de faire le point des structures intervenant dans le système des investissements privés au Bénin, nous constatons qu'elles sont nombreuses. En effet, en cette matière, plusieurs organismes ou structures détenant une parcelle de pouvoir opèrent sur le terrain. Nous pouvons compter : la Commission Technique des

Investissements (CTI), la Commission de Contrôle des Investissements (CCI), la Direction Générale du Développement Industriel (DGDI) (aujourd'hui Direction Générale des Industries), l'Agence d'Administration de la Zone Franche industrielle (A-ZFI), la Chambre de Commerce et d'Industrie du

Conseil National du Patronat du Bénin (CNPB), l'Agence Béninoise de Promotion des Echanges Commerciaux (ABePEC), la Direction Générale du Centre de Promotion des Investissements (DGCPI), le Fonds National des Investissements (FNI), le Conseil des Investisseurs Privés au Bénin (CIPB), le Conseil Présidentiel de l'Investissement (CPI)^3(*).

Intéressons-nous à présent à la gestion de ces régimes fiscaux dérogatoires par la DGID.

Il serait question d'aborder ici ce qu'apportent la DLC, la MFRE et la RPI dans le système en observation.

La DLC de par ses attributions apparaît comme un acteur de premier plan dans la consécration des régimes fiscaux d'exception parce que l'édiction des avants projets de texte fiscaux relevant de sa compétence. En effet, même si tous les textes et codes élaborés par d'autres structures ne sont pas de sa propre initiative, la DLC y contribue quand même en faisant des observations sur les aspects fiscaux qu'ils comportent.

Les bénéficiaires des dispositions dérogatoires, pour jouir des avantages à eux accordés, notamment les exonérations, doivent souscrire des déclarations MP1 de différentes couleurs selon la nature des exonérations. Signalons ici que les exonérations accordées dans le cadre des régimes privilégiés du CI et du régime général de la ZFI relèvent de la catégorie des exonérations classiques (voir l'historique de la MFRE pour les autres catégories d'exonérations). La MFRE dispose d'un logiciel de traitement informatisé des dossiers aboutissant à l'édiction des MP2. Toutefois ce logiciel appelé GESEXO est relativement lent dans le traitement des informations avec une absence de certains détails statistiques. Dans cet environnement, la bonne collaboration entre agents de la douane et ceux du fisc aboutit à la délivrance des crédits douaniers et intérieurs. Par contre un nombre considérable de dossiers restent non traités et parfois encombrants. Il se pose donc le problème d'insuffisance de personnel et du mauvais archivage des dossiers.

Une fois le MP2 édicté et remis à l'usager, celui-ci se dirige vers la RPI ou la recette de douane de Cotonou-port. A la recette d'ordre, les MP3 sont délivrés au contribuable pour la consommation du crédit figurant sur le MP2.

Par ailleurs, il est à noter que la MFRE s'intéresse, en général, à la fiscalité indirecte. La non prise en compte des exonérations en matière d'impôts directs dans les statistiques de la MFRE doit être perçue comme un défaut dans la gestion des régimes d'exception d'autant plus qu'une évaluation globale des dépenses fiscales est mise en cause. L'exemple qui frappe le plus est que les exonérations d'impôts directs accordés aux entreprises agréées à la ZFI n'entrent pas dans les statistiques de la MFRE. Remarquons également que la MFRE ne dispose pas de représentant ni dans la CTI ni dans la Commission d'Agrément à la ZFI. Ainsi sommes-nous en mesure de souligner que la MFRE joue un rôle limité en ce qui concerne l'appréhension des dépenses fiscales. Hormis le non traitement de toutes les exonérations d'impôts directs comme l'ex IBIC, le VPS, etc., rappelons que la MFRE accorde des crédits d'impôt sous un régime dit hors codes dont le champ des exonérations reste inconnu du grand public. Dans ces circonstances subsistent inéluctablement les risques de fraudes et d'évasions fiscales.

Dans cette rubrique, les forces et opportunités sont regroupées en atouts et, les faiblesses et menaces sont classées dans les problèmes.

D'après l'état des lieux précédemment réalisé, il se dégage comme atouts :

ï la multiplicité des structures intervenant dans le système des investissements ;

ï la non prise en compte de toutes les exonérations d'impôts directs par la MFRE ;

ï le retard dans l'élaboration et la signature de l'arrêté interministériel ;

ï une absence de délai pour la délivrance du récépissé de conformité de dossiers ;

SECTION2 : Ciblage de la problématique.

Le ciblage de la problématique se fera à travers son choix, la justification du thème, sa spécification et l'énumération des séquences de résolution.

Paragraphe1 : Choix de la problématique et justification du sujet.

Il est important d'identifier les problématiques possibles avant d'opérer un choix.

I- Identification des problématiques possibles et choix dela problématique de l'étude.

Après examen des problèmes inventoriés, trois centres d'intérêt ont été retenus, chacun aboutissant à une problématique susceptible de faire objet d'une étude. Le résultat se présente comme suit :

N° d'ordre	Centres d'intérêt		Problèmes spécifiques		Problèmes généraux	Problématiques
1	Traitement des dossiers d'exonération		- relative lenteur de GESEXO - absence de certains détails statistiques de GESEXO - insuffisance de personnel - mauvais archivage		Traitement non optimal des dossiers d'exonération à la MFRE	Problématique de traitement optimal des dossiers d'exonération à la MFRE
2	Le système des investissements au Bénin		- la faible créativité du régime fiscal des investissements au Bénin - manque de compétitivité de la ZFI - non assurance de transfert de technologies - faible niveau des exportations - niveau élevé d'abandon des projets d'investissement agréés - nombre considérable d'agréments pour des activités non démarrées - faible taux des entreprises nationales agréées (ZFI) - un cadre juridique peu satisfaisant - absence de précision sur certains articles de la loi n°2005-16 - redondance des dispositions de certains articles - non actualisation des textes - incapacité du système à promouvoir l'investissement de masse - quasi-inexistence de candidats au régime D et E - multiplicité des structures intervenant dans le système des investissements - absence de délai pour la délivrance du récépissé de conformité de dossiers - retard dans l'élaboration et la signature de l'arrêté interministériel - faible viabilisation de la ZFI		Caractère peu dynamique du système des investissements au Bénin	Problématique de dynamisation du système des investissements au Bénin

3	Gestion dépenses fiscales	des		- - - - - non prise en compte de toutes les exonérations d'impôts directs par la MFRE Risques de fraude et d'évasion fiscale Accord d'exonérations sous le régime hors codes rôle limité de la MFRE l'incertitude sur l'efficacité des dépenses fiscales	Faible encadrement des dépenses fiscales	Problématique d'un meilleur encadrement des dépenses fiscales

Les trois (03) problématiques dégagées relèvent de notre domaine d'expertise et méritent réflexion, mais seule une sera retenue et subira de diagnostic.

La problématique de traitement optimal des dossiers d'exonération à la MFRE retient déjà l'attention des autorités responsabilisées en la matière. Il nous semble donc inopportun de vouloir disséquer un mal déjà diagnostiqué d'autant plus que les autorités se sont engagées sur la voie de sa résolution. En outre la résolution de cette problématique donnera satisfaction, a priori, pour ne pas dire uniquement, aux bénéficiaires des régimes d'exception ; des bénéficiaires dont le nombre est négligeable devant l'effectif de la population béninoise. C'est dire donc que la résolution de ce problème n'entraine pas une satisfaction collective. Il serait ainsi plus intéressant de se concentrer sur la résolution d'une problématique d'envergure nationale qui, à terme, lorsque tous les efforts seront coordonnés et harmonisés, fera disparaître même le mal ponctuel qu'on craignait. La problématique n°1 est du coup écartée.

Quant à la problématique d'un meilleur encadrement des dépenses fiscales, il est à signifier que certains de nos prédécesseurs, dans un passé encore trop récent, ont attaqué et apporté des solutions au problème général de la non maîtrise des dépenses fiscales. Ces derniers parlaient en termes de mauvaise pratique des régimes d'exception, d'évaluation des dépenses fiscales, ou encore de rationalisation. Nous n'en voulons pour preuve que les mémoires intitulés «Problématique d'une meilleure pratique des régimes fiscaux d'exception au Bénin» et « Réflexion sur la problématique des dépenses fiscales au Bénin », soutenus respectivement par IDOHOU Judicaël en mai 2012et Donald SONOMBITI en mars 2011, ainsi que le thème « Régimes fiscaux d'exception : une nécessaire rationalisation » traité par ADIDO Karim en 2008^4(*). Il est donc clair que c'est choisir volontairement de perdre son temps que de vouloir s'attarder sur un problème déjà résolu ; sur ce, la problématique n°3 est rejetée.

Revenant sur la problématique de dynamisation du système des investissements au Bénin, plus qu'une préoccupation de l'administration fiscale, le problème a pris une ampleur nationale ; il fait courir le gouvernement, interpelle les opérateurs économiques, intéresse l'opinion publique et fait l'actualité. L'administration, avec ses partenaires, se cherche. Les portes de sortie semblent fermées et, les recettes budgétaires voire l'économie béninoise reçoivent des coups. La résolution d'une telle problématique ne peut que donner un ouf de soulagement à tout l'environnement économique béninois.

Au regard de ces considérations, nous décidons de porter notre recherche sur la problématique n°2.

La problématique retenue est celle de la dynamisation du système des investissements au Bénin. Elle se présente comme suit :

Problèmes spécifiques

Problème général

Problématique

- la faible créativité du régime fiscal des investissements au Bénin

- manque de compétitivité de la ZFI

- non assurance de transfert de technologies

- faible niveau des exportations

- niveau élevé d'abandon des projets d'investissement agréés

- nombre considérable d'agréments pour des activités non démarrées

- faible taux des entreprises nationales agréées (ZFI)

- un cadre juridique peu satisfaisant

- absence de précision sur certains articles de la loi n°2005-16

- redondance des dispositions de certains articles

- non actualisation des textes

- incapacité du système à promouvoir l'investissement de masse

- quasi-inexistence de candidats au régime D et E

- multiplicité des structures intervenant dans le système des investissements

- absence de délai pour la délivrance du récépissé de conformité de dossiers

- retard dans l'élaboration et la signature de l'arrêté interministériel

- la faible viabilisation de la ZFI

Caractère peu dynamique du système des investissements au Bénin

Problématique de dynamisation du système des investissements au Bénin

Nous savons que le système des investissements au Bénin est régi fondamentalement par le Code des Investissements et le régime général de la Zone Franche Industrielle. Comme annoncés plus haut, ces régimes renferment des dérogations par rapport au droit commun en matière fiscale.

Au vu de la problématique choisie, notre sujet d'étude pourra être libellé : «Nécessité d'une réorganisation des régimes dérogatoires au Bénin : cas du CI et du RF/ZFI». C'est dire qu'une bonne dynamisation passe par une réorganisation du système. Cette façon de libeller le thème de notre recherche nous permet de prendre en considération tous les problèmes spécifiques afin d'y apporter les solutions idoines.

Paragraphe2 : Spécification de la problématique et détermination des séquences de résolution de la problématique spécifiée.

Il convient de donner un contour précis au thème du mémoire et de décliner les pistes de résolution des problèmes y relatifs.

Il s'agit de rappeler les critères sur lesquels nous devons nous appesantir pour une bonne spécification. Ces principes sont globalement au nombre de quatre (4) :

ï on ne résout pas un problème ne relevant pas de son domaine de compétence ;

ï on ne résout pas un problème ne présentant aucune complexité ; ?on ne résout pas un problème déjà résolu.

ï absence de précision sur certains articles de la loi n°2005-16 du 8 septembre 2005 ;

ï absence de délai pour la délivrance du récépissé de conformité de dossiers ;

Les problèmes spécifiques énumérés en pointillés sont englobés dans les autres. En d'autres termes, la résolution des problèmes englobants entraine la disparition des effets des problèmes englobés. En conséquence, la problématique spécifiée se dégage :

Problèmes spécifiques

Problème général

Problématique

N°1- la faible créativité du régime fiscal des investissements au Bénin ;

N°2- le niveau élevé d'abandon des projets d'investissement agréés

N°3- un cadre juridique peu satisfaisant;

N°4- la multiplicité des structures intervenant dans le système des investissements

Le caractère peu dynamique du système des investissements au

Bénin

Problématique dynamisation système investissements

Bénin

de du des au

II- Séquences de résolution de la problématique spécifiée L'énumération des séquences sera suivie de leur organisation.

La résolution de la problématique respecte une démarche bien définie :la fixation des objectifs de l'étude ;la formulation des hypothèses ; la construction du tableau de bord de l'étude ; la revue de la littérature; le choix de l'outil de mobilisation des données; le choix de l'outil d'analyse des données; la mobilisation des données; l'analyse des données; le traitement des données et l'établissement du diagnostic; les approches de solutions; les conditions de mise en oeuvre des solutions ; et la construction du tableau de synthèse de l'étude.

Le reste du travail est scindé en deux (02) chapitres. Le chapitre premier regroupe les objectifs, les hypothèses, le tableau de bord, la revue de littérature et de la collecte des données jusqu'à l'établissement du diagnostic.

Tout ceci est traité sous le vocable « conception et mise en oeuvre du cadre théorique et méthodologique de l'étude ». Le second et dernier chapitre regroupe les séquences, approches de solution, conditions de mise en oeuvre des solutions et le tableau de synthèse de l'étude.

Nécessité d'une réorganisation des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin : cas du CI et du RF/ZFI

Ce premier chapitre présente, dans une première partie, le cadre théorique et méthodologique de l'étude, puis dans une seconde partie, la collecte des données et l'établissement du diagnostic.

SECTION1 : Cadre théorique et méthodologique de l'étude

Paragraphe1 : Cadre théorique de l'étude

Cette rubrique s'intéresse aux objectifs, aux hypothèses de recherche ainsi qu'à la revue de littérature relativement aux problèmes spécifiques identifiés.

Il serait intéressant de rappeler d'abord les problèmes répertoriés tout en présentant les objectifs visés, avant de passer à la formulation des hypothèses.

L'objectif général de l'étude est lié au problème général qu'il convient de rappeler ici : le caractère peu dynamique du système des investissements au Bénin. Face à ce problème général, nous nous sommes fixé comme objectif de dynamiser le système des investissements à travers des propositions de solutions concrètes après diagnostic. Cet objectif général se décline en des objectifs spécifiques.

Relativement au problème de la faible créativité du régime fiscal des investissements, nous comptons proposer les conditions requises pour un régime fiscal productif des investissements au Bénin. S'agissant du niveau élevé d'abandon des projets d'investissement agréés, nous essayerons de déterminer les mesures idoines à prendre pour une survie des dits projets. Quant au cadre juridique peu satisfaisant, pour l'endiguer, nous devons relever les obstacles réglementaires inhibant l'attraction des capitaux. Enfin, en ce qui concerne la multiplicité des structures intervenant dans le système des investissements, nous envisageons de contribuer à la mise en place d'une structure simplifiée et autonome de gestion des investissements.

En s'inscrivant dans une logique de recherche de type « diagnostic », notre hypothèse est bi-variée ; au moins une cause est reliée à un problème. Ceci dit, déterminons les causes possibles.

Un problème a une ou plusieurs causes. Ainsi, pour le problème spécifique n°1, les causes suivantes sont retenues : l'absence d'industries lourdes ; la pluralité des régimes d'exception et la non-garantie des déterminants de l'investissement.

Le problème spécifique n°2 peut avoir comme causes : le défaut de financement ; le coût élevé de procédures et les faux frais.

Les causes supposées du troisième problème spécifique sont l'absence de certains règlements d'application ; la lourdeur de la procédure d'agrément et l'absence de juristes compétents.

Au problème spécifique n°4 peuvent être rattachées les causes suivantes : le souci d'optimiser la gestion du système ; l'inefficacité de la stratégie managériale des investissements.

Signalons que la recherche d'une cause générale qui traduirait fidèlement les causes spécifiques a été infructueuse. Mais, nous avons la conviction que, si les problèmes spécifiques sont résolus, le problème général disparaîtrait.

Les hypothèses sont construites à partir des causes les plus plausibles. Il convient donc de retenir, avant toute hypothèse et pour chaque problème, la cause la plus déterminante.

Au sujet du problème spécifique n°1, s'il est vrai que la pluralité des régimes d'exception peut inhiber les effets attendus d'un programme d'investissement et entraîner sa non-productivité, il n'en demeure pas moins vrai qu'une réduction drastique des avantages fiscaux sans aucun effort au niveau des autres facteurs stimulants fera subsister le problème. Le même raisonnement est valable pour l'absence d'industries lourdes. Il s'en suit donc que la nongarantie des déterminants de l'investissement est retenue comme la cause la plus plausible du problème spécifique n°1.

L'incompétence des hommes chargés de codifier certaines réalités économiques et sociales peut effectivement rendre peu attractif le cadre ainsi consacré. Mais dans le cas d'espèce, nous estimons que le béninois ne souffre pas d'incompétence. Aussi estimons-nous que, même si les règlements d'application sont pris et que la procédure d'agrément consacrée est relativement complexe et lente, le cadre juridique va être toujours peu satisfaisant. En conséquence la lourdeur de la procédure d'agrément est retenue pour le troisième problème spécifique. De même, le défaut de financement nous paraît plus déterminant pour le problème spécifique n°2, car, nous pensons que, bien que le coût élevé de procédure et les faux frais puissent décourager un projet d'investissement, lorsque l'entreprise est financièrement soutenue, elle pérenniserait son investissement. Il est donc adopté comme cause la plus plausible. En ce qui concerne le quatrième problème spécifique (PS4), même si le souci d'optimiser la gestion du système disparaissait, le problème ne sera pas véritablement résolu tant qu'il n'existera pas une stratégie claire et efficace de management des dispositifs mis en place ; d'où l'inefficacité de la stratégie managériale des investissements est la cause retenue comme la plus plausible pour ce PS4.

Hypothèse spécifique n°1 : La faible créativité du régime fiscal des investissements au Bénin est engendrée par la non-garantie des déterminants de l'investissement.

Hypothèse spécifique n°2 : Le défaut de financement est à la base du niveau élevé d'abandon des projets d'investissement agréés.

Hypothèse spécifique n°3 : Le cadre juridique peu satisfaisant résulte de la lourdeur de la procédure d'agrément.

Hypothèse spécifique n°4 : L'inefficacité de la stratégie managériale des investissements a donné lieu à une multiplicité de structures intervenant dans le système.

1	La faible créativité du régime fiscal des investissements au Bénin	Proposer les conditions requises pour un régime fiscal productif des investissements	La non-garantie des déterminants de l'investissement	La faible créativité du régime fiscal des investissements au Bénin est engendrée par la non-garantie des déterminants de l'investissement
2	Le niveau élevé d'abandon des projets d'investissement agréés	Déterminer les mesures idoines à prendre pour la survie des projets agréés	Le défaut de financement	Le défaut de financement est à la base du niveau élevé d'abandon des projets d'investissement agréés
3	Un cadre juridique peu satisfaisant	Relever les obstacles réglementaires inhibant l'attraction des capitaux	La lourdeur de la procédure d'agrément	Le cadre juridique peu satisfaisant résulte de la lourdeur de la procédure d'agrément
4	Une multiplicité des structures intervenant dans le système des investissements	Contribuer à la mise en place d'une structure simplifiée et autonome de gestion des investissements	L'inefficacité de la stratégie managériale des investissements	L'inefficacité de la stratégie managériale des investissements a donné lieu à une multiplicité de structures intervenant dans le système

Intéressons-nous à présent à ce que dit la documentation existante au sujet des problèmes spécifiques à résoudre.

La revue de littérature permet, dans le cadre de toute recherche, de s'assurer au préalable de l'état des connaissances acquises sur le sujet ou le domaine abordé. Il nous revient ainsi de faire le point des connaissances livresques sur les problèmes en résolution. Ceci nous permettra de donner une orientation à notre travail par rapport à cette littérature.

Après l'exploration de quelques mémoires et ouvrages, nous aborderons les résultats issus de certaines rencontres de grande envergure.

Les mémoires et ouvrages abordés ici ne traitent pas explicitement et uniquement des problèmes spécifiques en résolution dans cette étude. Mais une lecture minutieuse de ces documents nous a permis de relever les points de vue des auteurs, relativement aux problèmes identifiés. En effet, en 2010, Capistran Fréjus LEKE, à travers son mémoire intitulé « Contribution de la fiscalité à l'amélioration du climat de l'investissement privé au Bénin », estime que la faible créativité du régime fiscal des investissements est le résultat d'une inexistence de système performant de débouchés. A ce propos, il suggère la mise en place d'une procédure de commercialisation des principaux produits vivriers à l'image de celle ayant cours au niveau des cultures de rente. La même année, son collègue Hospice Yannick NOULEKOUN, lui, dans son étude baptisée « Réflexion sur la rationalisation des mesures fiscales incitatives à l'investissement pour un meilleur rendement fiscal », envisage la suppression à long terme de certaines mesures incitatives à l'investissement afin d'éviter les distorsions concurrentielles au niveau des investissements.

Par ailleurs, l'ouvrage intitulé « l'investissement direct étranger au service du développement : optimiser les avantages, minimiser les coûts » et publié en

2005 à Paris dans les éditions de l'Organisation de Coopération et de Développement Economique (OCDE), prouvait que la faible productivité d'un système d'investissement tient généralement au fait que les facteurs prioritaires et les conditions offertes par les pays d'accueil sont peu attractifs. Ce document ajoute que l'aspect fiscal n'est pas décisif pour l'investisseur et qu'il faille mettre l'accent sur d'autres aspects plus essentiels. Dans cette perspective, dans son article publié dans « Le Monde^5(*) » du 24 septembre 2010 sous le titre « La fiscalité dérogatoire traduit la dégénérescence de l'Etat », Michel BOUVIER opte pour la suppression d'un certain nombre de niches fiscales tant elles ont pris de l'ampleur. Pour OUMAN, dans son étude sur « La théorie des exonérations » datant de 2000, l'expérience de nombreux pays montre déjà que les régimes d'incitations et d'exonérations fiscales ont été utilisés avec peu de succès pour « compenser » un environnement des affaires peu favorable à l'initiative privée. Il conclut à cet effet qu'une action directe sur les handicaps à la créativité est certainement plus efficace qu'une action à travers les exonérations et les incitations fiscales.

Au sujet du niveau élevé d'abandon des projets d'investissements agréés, Nicolas BERLOGEY, dans son ouvrage intitulé « La sensibilité de l'investissement à la fiscalité directe des entreprises et des ménages » et publié en 1995, découvrait que « l'entreprise peut voir en pratique sa capacité d'investissement obéré par des difficultés de financement, particulièrement si son ratio d'endettement est déjà élevé et si (cas des petits investissements) son accès au marché des capitaux est réduit ». En ce qui concerne le caractère peu favorable du cadre juridique, Karim M. ADIDO, à travers son mémoire intitulé :

« Les régimes fiscaux d'exception au Bénin : une nécessaire rationalisation » et soutenu en 2008, suggère l'élaboration d'une charte des investissements votée par le législateur et invite les acteurs intéressés, au respect des dispositions législatives et réglementaires en matière d'accord des exonérations. Pour Pierre PELLERIN (2001) : « La rentabilité du recours aux encouragements fiscaux pour promouvoir l'investissement » P.52, la meilleure stratégie envisageable pour promouvoir un investissement durable consiste à créer un cadre juridique et réglementaire stable et transparent, et à mettre en place un système fiscal conforme aux normes internationales. Quant à la multiplicité des structures intervenant dans le système des investissements, les travaux de Vito TANZI et Howell ZEE, rendus publics en mars 2001 sous le titre : « Une politique fiscale pour les pays en développement », incriminent le mode de gestion des encouragements fiscaux et proposent la limitation du pouvoir discrétionnaire lors du choix des bénéficiaires de ces mesures.

B°) Forums africains et internationaux, et séminaires de haut niveausur les investissements privés_.

Attirer les IDE, maximiser les investissements privés et faire prospérer les économies nationales ont toujours été les objectifs prioritaires de la plupart des dirigeants africains et acteurs internationaux, inscrits à l'ordre du jour lors des grandes rencontres. C'est ce qui justifie l'organisation du séminaire de haut niveau par l'Institut du FMI en coopération avec l'Institut multilatéral d'Afrique^6(*), sous le thème « Réaliser le potentiel d'investissements rentables en Afrique ». Fondé sur les stratégies d'amélioration des systèmes d'incitations fiscales, ce séminaire a permis de comprendre que les inconvénients des incitations fiscales ont une part de responsabilité dans la faible créativité des systèmes dérogatoires, et que les facteurs non fiscaux jouent un rôle beaucoup plus important que les mesures fiscales dans la détermination du niveau et de la qualité des flux d'investissement. Il a donc été recommandé d'éviter un taux d'imposition nul.

Par ailleurs, le rapport et projet de propositions finalisés en mars 2008 de la « Commission Economie et Développement (CED) » de l'OCDE sur « le développement des petites et moyennes entreprises (PME) africaines » reconnaît que le non accès direct aux sources de financement des PME est un handicap majeur à leur survie. Ainsi, selon ce rapport, l'échec du recours aux banques fait valoir la spécificité du financement de la PME. Cette prise de conscience tardive s'explique par une autre : la conscience que, répondre à un tel besoin de financement, c'est créer un nouveau métier. En témoigne l'échec du recours au secteur bancaire existant auquel on pensait et on pense toujours confier, à l'aide d'incitations diverses, la tâche de financer les PME. Dans cette même optique, il a été noté, au cours de la table ronde « secteur public- secteur privé »^7(*), que les PME et les Petites et Moyennes Industries (PMI) ferment souvent à cause du défaut d'accompagnement de l'Etat sur le plan de la formation et de l'appui financier. Il serait donc intéressant de promouvoir de nouvelles approches en matière de concours financier. De même, en Novembre

2009, le Forum Africain sur l'Administration Fiscale (ATAF) s'est proposé, entre autres objectifs, d'améliorer le climat de l'investissement en agissant sur le cadre de l'investissement et en dotant les marchés financiers de règles et d'institutions appropriées.

Revenant sur le cadre juridique de l'investissement, son inadéquation a été pointée du doigt lors du Forum Africain des Infrastructures (FAI) 5^eme édition^8(*).

Aussi, d'après les conclusions de la table ronde « secteur public- secteur privé », serait-il nécessaire de créer un environnement législatif et réglementaire qui permette aux entreprises et industries d'exister et de rêver. Pour ce qui est de la multiplicité des structures intervenant dans le système des investissements, sans y apporter une solution concrète, la Commission Economie et Développement de l'OCDE admet que la pluralité des dispositifs d'appui à l'entreprise dans une même Nation, même s'ils sont conçus pour être pérennes, remet en cause la viabilité de chacun.

Paragraphe2 : Choix de la méthodologie de recherche

La méthodologie que nous adopterons a une double dimension : une dimension basée sur les enquêtes (dimension empirique) et une dimension liée aux modèles et seuils de décision (dimension théorique).

Il sera question ici des objectifs de l'enquête, de la population ciblée et des outils pratiques nécessaires dans le processus d'une enquête.

Dans toute recherche scientifique, l'objectif principal est la vérification des hypothèses préalablement émises, histoire d'apporter des solutions originales aux problèmes identifiés. Ceci dit, de façon spécifique, nous nous sommes fixé comme objectif de l'enquête :

- de nous assurer que la faible créativité du régime fiscal des investissements est engendrée par la non-garantie des déterminants de l'investissement ;

- de vérifier si le défaut de financement est effectivement à la base du niveau élevé d'abandon des projets d'investissements agréés ;

- de certifier ou non que le cadre juridique peu favorable à l'investissement résulte de la lourdeur de la procédure d'agrément ;

- d'approuver ou désapprouver l'hypothèse selon laquelle l'absence d'une stratégie managériale des investissements a donné lieu à une multiplicité des structures de gestion intervenant dans le système.

Notre enquête pratique s'intéresse à une population formée par l'ensemble des acteurs qui, d'une manière ou d'une autre, influencent le système des investissements au Bénin. Cette population englobe les cadres de la DGID, de la Direction Générale du Centre de Promotion des Investissements, de la Direction Générale du Développement Industriel, de l'A-ZFI, du Ministère du Commerce, de l'Industrie et de la Promotion des Petites et Moyennes Entreprises (MCIPPME), du Ministère du Développement, de la Prospective, de l'Analyse

Economique et de l'Evaluation de l'Action Publique (MDPAEEAP), et du MEF ainsi que quelques entreprises privées.

Nous comprenons par-là que la taille de la population mère est difficilement repérable. En conséquence, un échantillon de taille n?49 (nombre de questionnaires effectivement récupéré) est pris. Et, nous avons adopté une technique de collecte d'information qui exige le recours à la réflexion, au raisonnement, à l'expérience, à la connaissance du milieu enquêté, pour choisir les unités à interroger. Il s'agit donc d'un sondage non probabiliste dont les éléments de l'échantillon sont sélectionnés par la méthode des quotas, avec comme variable de contrôle, la structure d'appartenance. La sélection se présente ainsi qu'il suit : 10 individus à la DGID ; 05 à la DGCPI ; 06 à la DGDI ; 05 à l'A-ZFI ; 07 au MCIPME, 04 au MDPAEEAP et 12 individus qui sont des représentants d'entreprises privées agréées.

B°) Les outils de mobilisation, de dépouillement et deprésentation des données.

Les données à collecter, compte tenu de nos hypothèses, sont de nature qualitative. Les informations sont donc mobilisées en utilisant un guide d'entretien, un questionnaire^9(*) et parfois la méthode accélérée de recherche participative (MARP).

Le dépouillement des informations recueillies aurait pu être assisté par ordinateur (en utilisant des progiciels STATA, EWIES, ACCESS, SPSS). Mais en considération de la taille de notre échantillon, nous avons préféré un dépouillement manuel à travers le tri à plat. Les résultats sont ainsi passés dans l'ordinateur sous le logiciel EXCEL pour leur présentation.

S'agissant de la présentation des données mobilisées, les outils disponibles sont des tableaux et des graphiques (diagrammes, histogrammes, courbes). Nos variables statistiques étant essentiellement qualitatives, les représentations correspondantes sont : des diagrammes circulaires, diagrammes semi-circulaires, à bandes et diagrammes en tuyau d'orgue. Pour des raisons de commodité, nous utiliserons les graphiques dans le texte principal et les tableaux en annexe.

L'approche théorique permet l'analyse des données, au regard des théories disponibles.

Relativement à nos problèmes spécifiques, la revue de littérature n'a révélé aucune théorie au sujet de la vérification des hypothèses. En conséquence, nous nous sommes contentés des seuils de décision. En d'autres termes, le défaut d'une théorie appropriée en la matière nous contraint à la fixation des seuils de décision.

Un seuil de décision est fixé relativement à chaque hypothèse d'étude. Les première et troisième hypothèses comportent chacune trois (03) items spécifiés.

L'item retenu est celui ayant un poids supérieur au poids moyen des causes (soit

Quant à la deuxième hypothèse, elle comporte deux items spécifiés. La cause réelle est celle qui obtient un poids supérieur ou égal à 50%. Si aucune cause ne satisfait à cette condition, alors la cause ayant le poids le plus élevé est réelle.

S'agissant de la quatrième hypothèse, est retenu comme cause réelle, la cause ayant un poids supérieur à 50%. Si aucune cause ne répond à ce principe, toute cause ayant un poids non nul, sera retenue comme cause réelle.

SECTION2 : Collecte des données et établissement du diagnostic.

Le premier paragraphe est consacré à la mobilisation des données et les contraintes y relatives, tandis que le second est réservé à l'analyse des données recueillies.

Paragraphe1 : Mobilisation des données, difficultés rencontrées et limites des données.

Il s'agira de dire succinctement le contexte d'organisation des enquêtes et les difficultés y relatives.

Les enquêtes que nous avons conduites ont connu une phase préparatoire qui a précédé celle de la réalisation.

En vue de rendre plus compréhensive la formulation des questions pour les enquêtés, le questionnaire a fait l'objet d'un test avant d'être corrigé grâce aux observations faites par les personnes ressources consultées.

Afin de garantir une meilleure compréhension des questions, le questionnaire a été conçu exclusivement en tenant compte des problèmes spécifiques identifiés au cours de cette étude. Cela nous permet de recueillir plus aisément l'essentiel des avis des enquêtés sur notre thème.

Il est à signaler que ces enquêtes se sont déroulées sur une période de deux mois et demi, plus précisément du 15 Octobre 2012 au 11 Janvier 2013. Les enquêtes nous ont conduit dans diverses structures, soit pour recueillir des informations documentaires, soit pour distribuer des questionnaires, ou pour solliciter un entretien. Aussi faut-il souligner que ces enquêtes ne se sont pas déroulées sans difficultés.

Les limites des données sont mises en exergue après l'exposé des difficultés rencontrées.

Les difficultés rencontrées lors de la réalisation de nos enquêtes sont multiformes et de divers ordres :

- notre présence continuelle, matin et soir, au lieu du stage ne nous a pas permis de recueillir le maximum d'informations pour nos recherches ;

- la non-disponibilité des agents à répondre à nos préoccupations parce qu'ils sont préoccupés par la réalisation des objectifs à eux assignés ;

- la réticence de certains acteurs à la livraison des informations demandées ;

- la non-disponibilité de certaines statistiques ; - difficultés financières.

Ces limites concernent essentiellement l'insuffisance des informations collectées et leur qualité. Elles sont spécifiquement liées aux marges d'erreur pouvant provenir non seulement de ces difficultés, du temps à nous imparti, mais aussi de notre jeune expérience en matière de conduite d'une enquête.

Néanmoins, nous nous sommes efforcé de respecter, autant que faire se peut, les règles, normes et principes académiques établis en la matière. Donc ces difficultés et limites ne sont pas de nature à disqualifier le caractère scientifique et technique des résultats que nous présenterons.

Paragraphe2 : Analyse des données et établissement du diagnostic.

Suite à la présentation des données mobilisées, nous procèderons à l'évaluation du degré de vérification des hypothèses.

Nos recherches sur le terrain nous ont permis de recueillir quelques données allant dans le sens du problème de la faible créativité du régime fiscal des investissements, et du problème du niveau élevé d'abandon des projets d'investissement agréés. Les données se résument de la manière suivante :

Tableau n°6 : Evolution du nombre d'entreprises, des emplois prévisionnels et des emplois créés au régime général de la ZFI, de 2006 à 2011.

Année	2006	2007	2008	2009	2010	2011	Total
Nombre d'entreprises agréées	06	05	04	06	03	02	26
Nombre d'emplois prévus	1982	521	695	967	435	739	5339
Nombre d'emplois créés	705	395	614	701	378	300	3093

Les emplois créés sont occupés aussi bien par les Béninois que par les étrangers. Les chiffres relatifs exclusivement aux nationaux ne sont pas disponibles ; et c'est à déplorer. Mais nous savons de même que le taux de chômage reste considérablement élevé. Selon les chiffres de la Banque Mondiale en 2012, le taux de chômage juvénile est de 70% et le secteur secondaire (secteur industriel ne contribue qu'à hauteur de 10% au Produit Intérieur Brut (PIB)). Aussi doit-on souligner l'écart toujours persistant entre les prévisions et les réalisations.

Graphique n°3 : Illustration du nombre d'entreprises agréées à la ZFI, de 2006 à 2011.

De l'observation de ce graphique, il ressort que le nombre d'entreprises agréées a chuté entre 2006 et 2008, puis augmenté en 2009. La décroissance a repris à partir de 2010. Signalons que seulement deux (02) dossiers étaient en étude pour le compte de l'année 2012.

Tableau n°7 : Evolution des emplois prévisionnels des entreprises agréées au CI de 2007 à 2011.

Pour la période examinée ici les chiffres ne sont pas disponibles par rapport aux réalisations.

Il convient maintenant d'exposer les données collectées sur la base du questionnaire.

Qu'est-ce qui, selon vous, engendre la faible créativité^10(*) du régime fiscal des investissements au Bénin ? Cette question posée aux enquêtés au cours de nos recherches nous a permis de recueillir les données nécessaires pour la vérification de l'hypothèse spécifique n°1. Le traitement des données mobilisées a permis l'obtention du graphique suivant.

Graphique n°4 : répartition des données d'enquête relatives au problème de la faible créativité du régime fiscal des investissements au Bénin.

S'agissant du problème du niveau élevé d'abandon des projets d'investissement agréés, la question « qu'est-ce qui peut être à la base du niveau élevé d'abandon des projets d'investissements agréés? » nous a permis de faire la répartition des données suivantes.

Graphique n°5: répartition des données relatives au niveau élevé d'abandon

B°) Données relatives aux problèmes spécifiques n°3 et n°4. Nous nous sommes servi de la question n°3 du questionnaire, pour l'examen des causes du problème spécifique n°3. « Qu'est-ce qui explique, selon vous, le fait que le cadre juridique béninois est peu favorable à l'investissement ? » ; telle est la question dont les réponses sont organisées à travers le graphique qui suit.

Graphique n°6 : répartition des données d'enquête relatives au cadre juridique peu satisfaisant.

En ce qui concerne le quatrième problème spécifique, nous avons exploité les réponses générées par la question : « Qu'est-ce qui a donné lieu à la multiplicité des structures de gestion intervenant dans le système des investissements au Bénin ? ».

Le schéma suivant rend compte graphiquement des résultats de nos investigations.

Graphique n°7 : répartition des données d'enquêtes relatives à la multiplicité des structures intervenant dans le système des investissements au Bénin.

II-/ Etablissement du diagnostic

Dans cette rubrique, nous avons procédé à l'évaluation du degré de vérification des hypothèses puis à la synthèse du diagnostic.

La première hypothèse de notre étude est formulée : « La faible créativité du régime fiscal des investissements au Bénin est engendrée par la non-garantie des déterminants de l'investissement ». D'après le graphique n°4, 38,78% des enquêtés estiment que la non-garantie des déterminants de l'investissement est la cause du problème identifié ; 14,29% pensent que c'est plutôt l'absence d'industries lourdes, et 34,69% soutiennent que la pluralité des régimes d'exception est la cause majeure du problème à résoudre. Ceux qui ont évoqué des causes disparates rangées dans la modalité «Autres» s'élèvent à 12,24% de la population enquêtée. Au regard du seuil de décision fixé, une cause qui obtient un poids de 33% au moins est considérée comme réelle. Vu que les causes « la non-garantie des déterminants de l'investissement » et « la pluralité des régimes d'exception » ont totalisé respectivement 38,78% et 34,69%, elles sont donc responsables du problème spécifique n°1. Nous en déduisons que l'hypothèse selon laquelle la faible créativité du régime fiscal des investissements au Bénin est engendrée par la non-garantie des déterminants de l'investissement est confirmée. Cependant la cause du problème est double. En d'autres termes, nous retenons : la faible créativité du régime fiscal des investissements au Bénin est engendrée par la non-garantie des déterminants de l'investissement et la pluralité des régimes d'exception.

Au sujet du problème spécifique n°2, tel que révélé par le graphique n°5, aucune des causes identifiées n'a atteint la barre des 50% requis pour être décisive. Nous avons enregistré 44,90% pour la cause n°1 ; 48,98% pour la cause n°2 et 06,12% pour l'item « Autres ». En considérant le seuil de décision, « le coût élevé de procédures et les faux frais » est la cause réelle du deuxième problème spécifique, parce qu'ayant le poids le plus élevé. En conséquence, l'hypothèse spécifique n°2 est infirmée. Mais il serait assez aberrant de faire abstraction d'une cause ayant un poids aussi considérable (44,90%) que celle libellée « défaut de financement ». C'est dire que cette cause va être également prise en compte pour l'éradication absolue du problème. Les causes réelles étant connues nous pouvons retenir : Le défaut de financement et surtout le coût élevé de procédures doublé des faux frais sont à la base du niveau élevé d'abandon des projets d'investissement agréés.

Revenant sur le problème spécifique n°3, les informations traitées révèlent que 46,94% des enquêtés attestent que la lourdeur de la procédure d'agrément justifie le caractère peu favorable du cadre juridique béninois, en matière d'investissement, et 44,90% estiment plutôt que c'est l'absence de certains règlements d'application qui entache le cadre juridique existant. Une proportion de 08,16% de la population interrogée a identifié des causes disparates rangées dans l'item « Autres ». La cause spécifiée n°2 a obtenu un poids de 0% ; elle n'existe donc pas. En référence au seuil de décision, les causes spécifiées n°1 et n°3 sont les causes réelles parce qu'ayant chacun un poids (respectivement 44,90% et 46,94%) supérieur au poids moyen des causes (33%). Nous déduisons ainsi que l'hypothèse spécifique n°3 est confirmée puis que la cause supposée fait partie des causes réelles. En somme, il peut être affirmé que le cadre juridique peu satisfaisant résulte de la lourdeur de la procédure d'agrément et de l'absence de certains règlements d'application.

Les résultats d'enquêtes relatifs à la vérification de la quatrième hypothèse spécifique se présentent comme suit : 04,08% pour l'item n°3 ; 12,25% pour l'item n°2 ; et 83,67% pour l'item n°1. En application du seuil de décision fixé, la cause spécifique n°1 se dégage comme cause réelle. Il est donc clair que l'hypothèse spécifique n°4 est confirmée ; c'est-à-dire que l'inefficacité de la stratégie managériale des investissements a donné lieu à une multiplicité de structures intervenant dans le système.

Il est question ici de faire le résumé des connaissances acquises après la vérification des hypothèses.

Pour des raisons de commodité, les informations à retenir sont consignées dans le tableau ci-dessous.

Numéros d'ordre	Problèmes spécifiques	Causes réelles	Diagnostic proprement dit
1	la faible créativité du régime fiscal des investissements au Bénin	la non-garantie des déterminants de l'investissement et la pluralité des régimes d'exception.	la faible créativité du régime fiscal des investissements au Bénin est engendrée par la non-garantie des déterminants de l'investissement et la pluralité des régimes d'exception
2	Le niveau élevé d'abandon des projets d'investissement agréés.	Le défaut de financement et surtout le coût élevé de procédures doublé des faux frais	Le défaut de financement et surtout le coût élevé de procédures doublé des faux frais sont à la base du niveau élevé d'abandon des projets d'investissement agréés
3	le cadre juridique peu satisfaisant	la lourdeur de la procédure d'agrément et l'absence de certains règlements d'application	le cadre juridique peu satisfaisant résulte de la lourdeur de la procédure d'agrément et l'absence de certains règlements d'application
4	une multiplicité de structures intervenant dans le système des investissements.	l'inefficacité de la stratégie managériale des investissements	l'inefficacité de la stratégie managériale des investissements a donné lieu à une multiplicité de structures intervenant dans le système.

Nécessité d'une réorganisation des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin : cas du CI et du RF/ZFI

Chapitre deuxième

Les véritables problèmes qui minent le système béninois des investissements sont identifiés. Les sources de ces différents obstacles sont décelées. Il nous appartient donc d'agir ; agir pour anéantir ou détruire les causes et renforcer les atouts. Nous allons, à cet effet, proposer des solutions susceptibles de rendre plus dynamique le système en étude. Ces solutions vont nécessiter certaines actions préalables et une certaine coordination et coopération pour leur efficacité ; c'est pourquoi des recommandations seront faites à l'endroit de tous les acteurs intéressés.

SECTION 1 : Réflexions suggestives.

Le premier paragraphe est consacré aux approches de solutions des problèmes spécifiques n°1 et n°2, tandis que les deux derniers problèmes spécifiques trouveront leurs approches de solutions au deuxième paragraphe.

Paragraphe 1 : Approches de solutions aux problèmes spécifiques n°1 et n°2

D'après le diagnostic, nous savons que le problème de la faible créativité du régime fiscal des investissements est, en grande partie, dû à l'absence de garantie des déterminants de l'investissement, mais aussi à la pluralité des régimes d'exception. Pour résoudre ce problème, c'est-à-dire pour un régime fiscal des investissements rentable et productif, nous devons agir sur les deux principales causes. Une action qui doit consister à garantir les déterminants de l'investissement et à rationnaliser, à réduire, à la limite à supprimer les dérogations fiscales inhibantes.

En ce qui concerne la garantie des déterminants, un accent doit être mis sur le coût ou la qualification de la main d'oeuvre, les équipements et infrastructures, la disponibilité et la proximité des matières premières. La stabilité politique doit être préservée et une souplesse des règlements relatifs aux transactions financières internationales doit être au rendez-vous. La situation géographique du Bénin (port- ZFI ou ZFI-marché extérieur), le renforcement de la justice, la sécurisation du foncier sont également des facteurs susceptibles d'exercer un effet attractif sur les investisseurs. Le vote de la loi sur la sécurisation des droits fonciers au Bénin par l'Assemblée Nationale en sa plénière du 14 janvier 2013 est un pas en avant ; mais le chemin parcouru est encore dérisoire. En outre, l'achèvement de la viabilisation de la ZFI de Sèmèpodji ainsi que le démarrage de celle de Gakpè à Ouidah doivent constituer une priorité pour le gouvernement. De même, les études préalables à l'érection des bâtiments industriels doivent être réalisées ; cela réduirait les délais d'attente.

La question de l'énergie électrique interpelle. Les quelques entreprises qui tentent l'indépendance énergétique connaissent des difficultés. De même les prestations de la SBEE laissent à désirer, ou du moins sont peu satisfaisantes.

C'est dire qu'il est nécessaire d'augmenter la puissance électrique sur les sites industriels, tout en assurant la continuité de sa fourniture.

La proximité du marché nigérian est, a priori, un atout. Mais le difficile accès à ce marché ralentit l'engouement des investisseurs à opérer au Bénin. Nous proposons à ce sujet une solution à double pans : l'élaboration d'une politique de protection des investissements intérieurs, et le relèvement des barrières à la libre circulation des produits ?made in Benin». Il s'agit notamment de trouver un accord particulier avec le Nigéria qui reverra sa norme NAFDAC, afin de permettre l'accès au marché de ce pays. Il faut également supprimer les exonérations sur les intrants accordées à certaines entreprises et qui empêchent l'entrée des produits ?made in Benin» dans les marchés ?UEMOA et

Investisseurs Directs Etrangers (IDE), il convient de citer une meilleure protection des droits de propriété intellectuelle, le renforcement de l'Etat de droit et l'amélioration des systèmes judiciaires, la privatisation des entreprises publiques, la déréglementation des marchés et, bien entendu, la libéralisation des politiques qui régissent les échanges et l'investissement. Pour la littérature économique, les transferts de technologies sont peut-être le principal mécanisme par lequel la présence de sociétés étrangères peut avoir des externalités positives dans l'économie d'accueil en développement. Les entreprises multinationales sont la principale source d'activités de recherche et de développement (R-D) dans le monde développé, et leur niveau de technologie est généralement plus élevé que celui des pays en développement, de sorte qu'elles sont en mesure de générer de très importantes retombées technologiques. Cependant, le rôle joué par les entreprises multinationales pour faciliter ces retombées varie selon le contexte et selon les secteurs.

Pour agréer les entreprises étrangères, obligation leur sera faite de soustraiter 40% des investissements projetés aux nationaux ; ceci permettrait le transfert de technologie. C'est dire que chaque délivrance d'agrément sera subordonnée à la présentation d'un certificat de coopération avec un investisseur national. Aussi faudrait-il garantir la certification des normes de la série ISO 9000 aux produits issus des différentes zones, pour favoriser les exportations vers l'Europe et l'Amérique du Nord. En clair, l'Etat se doit de marquer une meilleure volonté politique en posant des actions plus hardies pour rendre opérationnelle la ZFI.

Par ailleurs, la ZFI qui est un instrument de promotion des investissements ne saurait constituer, à elle seule, la solution définitive aux problèmes qu'il convient de résoudre en vue d'atteindre le développement. C'est pourquoi il urge de créer des Zones Economiques Spécialisées (ZES), entièrement viabilisées, dans tous les départements, sur des terrains immatriculés au nom de l'Etat, pour un développement économique territorialement équilibré ; par exemple en installant des usines relativement à l'activité dominante de chaque région, tout en se référant aux modalités de perception de la Taxe de Développement Locale (TDL).

A la différence des ZFI, les ZES couvriraient des superficies plus grandes et ne seront pas nécessairement des zones industrielles, mais un aménagement d'espaces ruraux et urbains pour une intégration de zones sous-équipées et fortement équipées. Elles seront orientées vers la promotion des ressources locales et transformeront les faiblesses économiques d'une région défavorisée en atouts grâce à la complémentarité avec d'autres zones potentiellement plus favorisées. Ces ZES vont ainsi créer une forte interdépendance entre les activités des régions où elles sont instituées. Les ZES attireront en général, les capitaux de la diaspora.

Pour ce qui est de la pluralité des régimes d'exception, nous savons que la mobilisation des ressources nationales par le biais de l'imposition est indispensable pour permettre aux pays d'Afrique de dégager les recettes nécessaires à la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Il convient donc de limiter le coût financier des stimulants fiscaux en soumettant toute entreprise agréée à la législation commune mais modérée. Tout ceci d'autant plus que les congés fiscaux sont moins rentables que les autres mesures. En effet ils engendrent :

ï des investissements temporaires favorisés au détriment des investissements durables ;

ï la récupération des impôts exonérés par le Trésor du pays de résidence de l'investisseur.

Les incitations fiscales les plus efficaces sont le crédit d'impôt pour investissement et les déductions initiales pour investissement, doublées d'une complexité administrative réduite au minimum. Les investissements qui dépendent de leur emplacement et qui sont fondamentalement viables (surtout les projets portant sur les ressources naturelles) ne devraient pas bénéficier d'avantages fiscaux particuliers. Au contraire, les gouvernements doivent s'efforcer de négocier une part équitable des rentes tirées des ressources naturelles.

C'est ce qui ressort de diverses missions de prospection qui ont abouti à l'établissement d'une cartographie minière. En effet, les travaux de recherches géologiques ont permis de découvrir d'importantes zones métalliques aurifères.

Nous avons par exemple de gisement filonien et de l'or métal à Perma ; du fer à Loumbou-loumbou et à Madékali ; de phosphates enrichis à Mékrou ; des matériaux et combustibles fossiles tels que le calcaire, le marbre et l'argile à Onigbolo et à Hlaw (Commune de Zogbodomey) ; le kaolin, le sable siliceux et les graviers dans le Mono Couffo, et les pierres ornementales (granodiorites, monzonites, rhyolites,...) ; la liste n'est pas exhaustive. Tout ceci pour dire que des industries minières spécialisées doivent être installées dans les milieux propices pour relancer l'économie (la fiscalité y est).

S'agissant du niveau élevé d'abandon des projets d'investissement agréés, la cause réelle étant principalement le coût élevé de procédures et les faux frais, puis en second rang le défaut de financement, pour l'endiguer, il faut revoir les coûts de procédures et mettre en place un système d'assistance financière. En effet, doivent être revus à la baisse, les frais d'étude de dossier, les frais de cabinet d'étude pour l'Etude d'Impact Environnemental, les redevances à l'AZFI. Tous ces frais seront désormais versés à la Banque Béninoise d'Investissement^11(*). Mais les redevances peuvent ne plus être perçues compte tenu des changements que nous apportons et exposons plus bas. Ces redevances sont différentes des loyers de baux qui elles, sont et doivent être dues sans interruption aucune. Elles ne concernent non plus les prestations pécuniaires directement liées à l'exploitation d'une richesse commune au pays, à l'extraction ou l'exploitation d'une ressource minière ou naturelle. Il n'est donc pas question de supprimer les redevances minières.

Pour maintenir le caractère dérogatoire, un système de subventions doit être mis en place pour amoindrir la charge aux entreprises agréées. Signalons que le soutien aux exportations industrielles peut être assuré non seulement par des moyens fiscaux mais aussi par des moyens monétaires, des moyens de politique commerciale ou de crédit et surtout par le jeu des subventions.

Il est aussi admis que les incitations financières les plus importantes sont les subventions ; les prêts bonifiés et les garanties de prêts sont aussi très courants.

La subvention en question pourrait être au taux de 40% des investissements projetés ou 70% des impôts recouvrés. Les impôts recouvrés doivent s'entendre ici des impôts autrefois exonérés en régime intérieur et qui sont en principe dus par chaque entreprise agréée. Il est important qu'une structure prenne en charge un tel système ; d'où la naissance d'une Banque Béninoise d'Investissement (BBI). Il sera affecté à cette Banque, les impôts recouvrés chez les entreprises agréées, les frais de procédure et de dossier, elle octroiera des prêts aux investisseurs à jour vis-à-vis du fisc, à un taux débiteur égal à celui directeur de la BCEAO. La BBI gérera également les actions de la

DNI^12(*). Même les frais d'étude de dossier d'agrément au CI (désormais ZES) et les cotisations au FNI iront à la BBI. Cette banque doit être perçue comme un instrument financier à la disposition de DNI.

Précisons que le jeu des subventions est limité dans le temps, au moment où l'entreprise peut voler de ses propres ailes, ou à défaut, des durées d'agrément prévues dans les textes initiaux.

Pour mieux appréhender la quantité des produits fabriqués dans les zones, les entreprises seront tenues d'adopter une comptabilité analytique informatisée. Il serait donc utile que les personnes chargées des contrôles maîtrisent cet outil de travail afin que toute anomalie soit décelée et justifiée par le producteur.

Quand les exonérations et avantages fiscaux deviendront des subventions, une myriade de mesures sociales sera prise et, le débat ne se posera plus en termes de droits acquis, mais en termes de droits à acquérir. Une période d'adaptation de cinq (05) ans pourra être accordée aux entreprises agréées à l'un ou à l'autre des paradis fiscaux. Pour les entreprises de ce nouveau régime, afin de rendre disponibles et à temps les subventions, un système de retenue à la source d'impôts directs (surtout de l'IS) sera mis en place à un taux compris entre 5% et 10% lors des importations. Les impôts indirects seront acquittés dans les conditions de droit commun. Le système de retenue à la source présente plusieurs avantages :

- avantage de rapidité : dès le moment où la matière imposable prend naissance, l'impôt (ou du moins une fraction de l'impôt) est encaissé et pourra immédiatement servir certaines entreprises en quête de financement ;

- avantage de commodité : le fisc dispose d'un seul interlocuteur (la douane) au lieu d'en avoir plusieurs

Toujours dans ce souci d'appui financier, l'amortissement accéléré est la forme d'encouragement fiscal qui présente le moins grand nombre des inconvénients propres aux congés fiscaux, mais qui possède par ailleurs toutes les vertus des crédits d'impôt et des déductions pour placements en permettant, par surcroît, de combler les lacunes de ces dernières.

Paragraphe 2: Approches de solutions aux problèmes spécifiques n°3 et n°4

Le cadre juridique béninois est peu propice à l'attraction des investisseurs. Les opérateurs économiques le confirment. La lourdeur de la procédure d'agrément et l'absence de certains règlements d'application en sont les causes. Pour remédier à cet état de chose, il faut une refonte de la législation disponible.

En d'autres termes, il est impérieux de procéder à l'édiction d'un code unifié des investissements qui, en dehors d'une disposition commune, soulignera les particularités liées aux ZFI et aux ZES (y compris les régimes de l'actuel CI). Parlant du code unifié des investissements, il n'est pas question d'un simple regroupement des textes en la matière, mais une harmonisation avec des spécificités. Les premières actions doivent consister à actualiser et appliquer rigoureusement les dispositions légales et réglementaires de la ZFI (loi modificative, décret d'application, différents arrêtés). En attendant les réformes plus approfondies, il faut, à court terme, la prise du décret et de l'arrêté qui porteront d'application de la loi 2005-16 du 08 septembre 2005).

La procédure d'agrément doit être simplifiée. Il importe ainsi de fixer un délai maximal à ne pas dépasser, à compter de la date du dépôt du dossier complet. Il s'agit notamment de réduire à deux (02) semaines le délai de délivrance du certificat d'impact environnemental qui prend habituellement deux(02) à six

(06) mois. De même, la loi doit fixer un délai entre le dépôt et la délivrance du récépissé de conformité du dossier ; par exemple un examen sur-le-champ. Toujours dans une logique de simplification, il n'y aura plus d'intervention par mandat dans la procédure d'instruction.

Il faudrait en outre spécifier les privilèges aux cordons douaniers du régime des investissements structurant du « CI » pour limiter la corruption, l'arbitraire. Les différents régimes du « CI » seront adaptés à nos suggestions et figureront dans la rubrique des Zones Economiques Spécialisées du code unifié des investissements. De plus, la création d'une brigade du service des douanes spécifique à la ZFI et aux ZES, à l'image des dispositions de l'article 15 du décret 2003-400, est d'une nécessité impérieuse. Toujours au plan législatif, il doit être procéder à la définition avec les fournisseurs tels que la SBEE, la

SONEB et BENIN-TELECOM d'un système de prise en charge des entreprises en ZFI. Autrement dit, un accord préalable va être trouvé avec ces sociétés pour la consécration de tarifs préférentiels, et le renforcement du potentiel d'action des dites sociétés.

La mise en oeuvre de ces dispositions doit être assurée par une structure bien organisée.

Par ailleurs, la résolution du problème que constitue la multiplicité des structures intervenant dans le système des investissements passe par la mise en place d'une stratégie managériale conduite par des hommes avertis travaillant au sein d'une même instance. En clair, il faut agir. A défaut d'agir par certitude de réussir, il faut agir par conviction du devoir. Il urge donc de donner vie à une Direction Nationale des Investissements (DNI). La DNI doit être comprise comme étant une structure simplifiée, autonome, de gestion des investissements, avec un conseil d'administration. L'autonomie signifie que les dirigeants doivent jouir d'une indépendance politique car il faudrait éviter que l'instabilité du régime, par le jeu des alternances ou des alliances politiques agisse sur la souplesse, la rigueur, le sens de l'honneur, la responsabilité, le patriotisme, le nationalisme, le dynamisme et l'abnégation qui doivent caractériser l'équipe de la direction. Il s'agit d'une autonomie relative d'autant plus que cette direction sera astreinte à l'obligation de résultat ; c'est pourquoi elle doit disposer d'un conseil d'administration qui se réunira régulièrement pour la revue des tâches, les nouvelles orientations, les comptes rendus et l'évaluation de la performance de la dite direction. La DNI comportera deux départements : un public (pour les investissements publics) et un privé (pour les investissements privés). Le Département Public des Investissements (DPI) peut jouer le rôle de l'Agence Nationale d'Exécution des Grands Travaux (ANEGT) que l'Etat envisage de créer. Le Département des Investissements Privés (DIP) regroupera les membres des structures clés de gestion et d'assistance aux investisseurs du secteur privé. Ceci implique la suppression de l'A-ZFI, de la DGCPI, de la DGDI, du CPI et de l'ABePEC, d'autant plus que leurs attributions vont être entièrement prises en compte par la DNI. La Direction Nationale des Investissements regroupera en outre des techniciens à divers niveaux qui se chargeront, les uns de l'étude des dossiers d'agrément, les autres du contrôle a priori et a posteriori des investissements. Dans ces conditions il ne serait plus opportun d'avoir à l'externe une commission technique des investissements et une commission de contrôle des investissements.

En d'autres termes, ces différentes structures se retrouveront en miniature dans le DIP. Le DIP comportera deux grandes divisions : la division des industries pour la ZFI et la division des ZES. La DNI gère la BBI et comporte les spécialistes en expertise environnementale d'où la suppression de l'ABE.

- tenir les statistiques relatives à la ZFI et à la ZES, en matière d'emplois créés, des exportations, des importations, de la contribution au PIB de chaque entreprise agréée ;

- recenser les besoins des industries en matière de main d'oeuvre afin d'orienter la formation des jeunes non qualifiés ;

- fournir des renseignements susceptibles d'améliorer les prestations des différentes zones.

L'opportunité de l'installation d'un service de contentieux pourrait être analysée, afin d'accélérer le traitement d'éventuels litiges entre les investisseurs eux-mêmes ou entre un investisseur et la DNI. Un tel service pourra recueillir les plaintes des investisseurs et faire des propositions.

Quelles sont alors les conditions de mise en oeuvre de ces différentes mesures ?

SECTION 2 : Plaidoyer pour l'opérationnalisation des solutions proposées.

L'essentiel de notre travail est mis en exergue suite aux conditions de mise en oeuvre des solutions proposées.

Paragraphe 1 : Recommandations

Les solutions suggérées dans cette étude nécessitent la contribution de tous les acteurs intéressés pour rendre concrètes et effectives leurs manifestations curatives. Elles interpellent au premier plan le Gouvernement béninois. Ce dernier devra faire diligence et responsabiliser les intervenants à divers niveaux, pour qu'ils s'engagent au plus tôt sur les pistes de solutions dégagées. Ces solutions appellent à une réforme législative et structurelle : par exemple, supprimer l'article 16 du CI qui consacre le FNI, du fait de la création de la BBI ; réviser l'organigramme de certains ministères tels que ceux en charge de l'industrie, de l'analyse économique, de l'environnement etc.

L'Etat doit en outre s'investir plus dans le secteur secondaire pour l'essor économique du pays. En effet, le secteur industriel est toujours plus créatif, comme le témoigne le vieil effet de flexion cher aux économistes : « lorsqu'en un endroit sont créés cent (100) emplois tertiaires, le chômage ne diminue que de vingt (20) ; lorsque ce sont des emplois industriels, le chômage diminue de cinquante (50) ». Pour cela nous invitons le Gouvernement à prendre les textes législatifs et réglementaires créant et prévoyant l'aménagement des sites devant accueillir les ZES. Si l'Etat estime qu'il ne dispose pas pour l'instant des moyens financiers nécessaires pour la viabilisation de ces zones, il doit être prévu que chaque entreprise désireuse de s'installer procède à l'aménagement de sa portion, avec en retour, un traitement fiscal et douanier exceptionnel pour, exclusivement, les travaux y relatifs. Aussi l'Etat devra-t-il mettre plus l'accent sur la promotion du nationalisme économique tout en recherchant les IDE. Il serait donc souhaitable d'encourager les sociétés anonymes nationales où l'on pourra compter des salariés actionnaires, des managers actionnaires à côté des ?actionnaires» actionnaires.

Par ailleurs il est aisé de remarquer que nous n'avons pas touché aux privilèges fiscaux, au cordon douanier, des entreprises agréées. Cela résulte de notre souci de préserver les atouts du Port Autonome de Cotonou à la quête permanente de la compétitivité, dans un espace communautaire concurrentiel. Notre action limitée à la fiscalité intérieure est mesurée et nécessaire car si la fiscalité devenait intangible, la société serait condamnée à l'immobilisme absolu. Tous les acteurs sont ainsi invités à s'accorder sur une définition de l'impôt qui satisfait à la fois le politique, le sociologue, l'économiste et le juriste. Ne conviendrait-il pas de réaffirmer le principe d'universalité de l'impôt ainsi que son corollaire, celui d'égalité fiscale ? L'égalité fiscale doit rimer avec la justice fiscale, une égalité de sacrifice, une égalité dans les rapports.

« idéal fiscal » car l'harmonisation communautaire des normes fiscales est admise par tous comme facteur d'intégration économique.

Signalons au passage que l'occident n'a pas vraiment intérêt au développement de l'Afrique, parce que l'Afrique constitue le réceptacle des produits industriels provenant du Nord, le marché d'écoulement des ?out put» occidentaux. Or notre plaidoyer vise à renverser la tendance ; c'est pourquoi nous insistons pour que soient prises en compte les solutions proposées. Nous voulons croire ici avec M. Kako NUBUPKO, Président de l'Association Africaine d'Economie Politique, que « la recherche africaniste est vieille de ses écoles de pensée et riche des faits stylisés issus de ses multiples terrains de recherche. Il n'y a aucune raison que les solutions aux problèmes que vivent les populations africaines soient corsetées par les recettes du ?prêt-à-penser» idéologique, provenant de Washington, de Francfort, de Paris et nous en oublions ».

En ce qui concerne l'administration fiscale, elle devra collaborer pour faire aboutir les réformes fiscales envisagées ; des réformes qui amélioreront les recettes budgétaires et soulageront les investisseurs. L'on devra notamment souligner une véritable collaboration entre la DNI et la DGID, entre la DGID et la Direction Générale des Douanes et Droits Indirects (DGDDI), puis entre la DGDDI et la DNI. Une sensibilisation sur le bien-fondé des mesures projetées doit être organisée conjointement par le Gouvernement et le Patronat béninois.

En définitive aucun animateur de la vie économique, politique et sociale ne doit rester en marge de ce qu'il convient de faire.

Paragraphe 2 : Synthèse de l'étude

Pour des raisons de commodité, nous avons préféré mettre en lumière le fruit de notre travail de recherche à travers un tableau synthétique. Ce tableau prendra en compte le problème général et les problèmes spécifiques, les objectifs poursuivis, les causes réelles des problèmes vivants et les grandes lignes des approches de solutions.

Niveau d'analyse

Problèmes

Objectifs

Causes réelles

Diagnostic

Approches de solutions

Niveau général

(Problème général)

Le caractère peu dynamique du système des investissements

Dynamiser le système des

investissements au

Bénin

La faible créativité du régime fiscal des

investissements au

Bénin

Proposer les conditions requises pour un régime

fiscal productif des investissements

la non-garantie des déterminants de l'investissement et la pluralité des régimes

d'exception

la faible créativité du régime fiscal des investissements au Bénin est engendrée par la non-garantie des déterminants de l'investissement et la pluralité des régimes d'exception

- régler la question préalable du coût ou la qualification de la main d'oeuvre, les équipements et infrastructures, la disponibilité et la proximité des matières premières, de l'énergie,...

- protection des droits de propriété intellectuelle

- faire obligation aux investisseurs étrangers de sous-traiter 40% des investissements projetés aux nationaux

- aider les entreprises dans l'obtention du certificat des normes ISO de la série 9000 - création des Zones Economiques Spécialisées (ZES), entièrement viabilisées, dans tous les Départements,

- accélérer les travaux de construction du 2^ème port en eau profonde

- faire payer à toute entreprise agréée tous les impôts dus en régime intérieur

- oeuvrer pour le libre accès aux marchés extérieurs des produits ?made in Benin»

Le niveau élevé d'abandon des projets

d'investissement agréés

Déterminer les mesures idoines à prendre pour la

survie des projets agréés

Le défaut de financement et surtout le coût élevé de procédures doublé des faux frais

Le défaut de financement et surtout le coût élevé de procédures doublé des faux frais sont à la base du niveau élevé d'abandon des projets d'investissement agréés

- revoir à la baisse, les frais d'étude de dossier, les frais de cabinet d'étude pour l'Etude d'Impact Environnemental, les redevances à l'A-ZFI.

- subventionner au taux de 40% des investissements projetés ou 70% des impôts recouvrés, les investisseurs surtout locaux

- l'administration du jeu des subventions suscite la création d'une Banque

Béninoise d'Investissement

- un système de retenue à la source d'impôts directs (surtout de l'IS) sera mis en place à un taux compris entre 5% et 10% lors des importations, pour les entreprises agréées

- autoriser la pratique d'amortissements accélérés

le cadre juridique

peu satisfaisant

Relever les obstacles

réglementaires inhibant

l'attraction des capitaux

La lourdeur de la procédure d'agrément et l'absence de certains règlements d'application

le cadre juridique peu satisfaisant résulte de la lourdeur de la procédure d'agrément et de l'absence de certains règlements d'application

- procéder à l'édiction d'un code unifié des investissements, avec la prise immédiate de tous les règlements y relatifs qui porteront modalités d'application - trouver un accord avec les fournisseurs tels que la SBEE, la SONEB et BENINTELECOM pour la mise en place de tarifs préférentiels, et le renforcement de leur potentiel d'action

- simplifier la procédure d'agrément en fixant des délais à chaque phase et en supprimant les interventions externes ralentissantes

- spécifier les privilèges au cordon douanier du régime des investissements lourds et structurants

une multiplicité de structures

intervenant dans le système des

investissements.

Contribuer à la mise en place

d'une structure simplifiée et

autonome de gestion des investissements

l'inefficacité de la stratégie managériale des investissements

l'inefficacité de la stratégie managériale des

investissements a donné lieu à une multiplicité de structures intervenant dans le système.

- Mise en place Direction Nationale des investissements (DNI).

Autonome, avec un conseil d'administration ; elle comportera deux départements : un public (pour les investissements publics) et un privé (pour les investissements privés). Le Département Public des Investissements (DPI) peut jouer le rôle de l'Agence Nationale d'Exécution des Grands Travaux (ANEGT) que l'Etat envisage de créer. Le Département des Investissements Privés (DIP) regroupera les membres des structures clés de gestion et d'assistance aux investisseurs du secteur privé. - la suppression de l'A-ZFI, de la DGCPI, de la DGDI, du CPI, de l'ABePEC, et de l'ABE

- Réviser l'organigramme des ministères touchés

CONCLUSION GENERALE

Le caractère peu dynamique du système des investissements au Bénin constitue fondamentalement un handicap pour la prospérité de l'économie béninoise. Sa neutralisation interpelle plus d'un : le Gouvernement d'abord, les investisseurs ensuite, les différents acteurs enfin. A divers niveaux de la chaîne de prise de décision, il faut agir ; agir sur le régime fiscal des investissements. Plus précisément, le système des investissements nécessite une réorganisation, aussi bien sur le plan fiscal que structurel. C'est dire que les dérogations, fiscales en l'occurrence, méritent d'être repensées pour le bien de l'économie nationale. Et c'est ce sur quoi nous insistons dans la présente étude.

Le présent document constitue un outil d'aide à la prise de décision, à la disposition de tous les acteurs intéressés. Il traduit notre volonté à participer et à apporter notre contribution, quoique modeste, à la résolution des problèmes majeurs qui se posent à notre époque.

Puisque tous les pays d'Afrique aspirent au développement, à l'industrialisation, ne serait-il pas pertinent de réfléchir sur la nécessité d'une consécration des Etats-Unis d'Afrique ? Le scandale géologique harmonisé de l'Afrique ne suffisait-il pas pour mettre le continent sur orbite ? Les pistes de recherche sont ainsi ouvertes.

Bibliographie

ï Abibou ABOUBAKARI, (2005) : « Contribution à l'amélioration du climat de l'investissement au Bénin » ; ENAM-Bénin.

ï Fréjus LEKE, (2010) : « Contribution de la fiscalité à l'amélioration du climat de l'investissement privé au Bénin » ; ENAM-Bénin.

ï Hospice NOULEKOU, (2010) : « Réflexion sur la rationalisation des mesures fiscales incitatives à l'investissement pour un meilleur rendement fiscal » ; ENAM-Bénin.

ï Judicaël IDOHOU, (2012) : « Problématique d'une meilleure pratique des régimes fiscaux d'exception au Bénin » ; ENAM-Bénin.

ï Karim ADIDO, (2008) : « Régimes fiscaux d'exception : une nécessaire rationalisation » ; ENAM-Bénin.

ï Michel BOUVIER, (2010) : « La fiscalité dérogatoire traduit la dégénérescence de l'Etat », le ?Monde» du 24 septembre 2010 ;

ï Nicolas BERLOGEY, (1995) : « La sensibilité de l'investissement à la fiscalité directe des entreprises et des ménages » ;

ï Pierre PELLERIN, (2001) : « La rentabilité du recours aux encouragements fiscaux pour promouvoir l'investissement » ;

ï Vito T. et Howel Z. (2001) : « Une politique fiscale pour les pays en développement » ;

ï Ordonnance n°2008-06 du 05 novembre 2008 portant modification des articles 11 nouveau, 33 nouveau, 47-1 et 47-2 de la loi n°90-002 du 09 mai 1990, telle que modifiée par l'ordonnance n°2008-04 du 28 juillet 2008 et instituant par les articles 47-4 à 47-8 le régime « E » relatif aux investissements structurants ;

ï Loi n°90-033 du 24 décembre 1990 modifiant les articles 34 ; 41 ; 43 ; 47 ; 49 ; 51 ; 59 ; 62 et 74 de la loi n°90-002 du 09 mai 1990 portant code des investissements ;

ï Loi n°99-001 du 13 janvier 1999 portant loi de finances pour la gestion 1999 ;

ï Loi n°2005-16 du 8 septembre 2005 portant régime générale de la zone franche industrielle ;

ï Loi n°2010

46 du 31 Décembre 2010 portant loi de finances pour la gestion 2011 ;

ï Arrêté n°236/MF/DC/DGID/MFMP du 17 Septembre 1996 portant généralisation de la procédure MP1 à toutes les exonérations ;

ï Arrêté n°38/MPREPE/DC/SG/DPI/SACI du 09 décembre 1998 portant modalités de demande d'agrément aux régimes privilégiés et spécial du code des investissements

ANNEXES

Annexe n°1

D.D.I.-A.D : Direction Départementale des Impôts de l'AtacoraDonga

D.D.I-A.L : Direction Départementale des Impôts de l'Atlantique et du Littoral

D.D.I.-B.A : Direction Départementale des Impôts du Borgou et de l'Alibori

D.D.I.-O.P : Direction Départementale des Impôts de l'Ouémé et du Plateau

ANNEXE N°2

Au nombre des autres instruments que le Bénin met à la disposition des investisseurs privés figurent :

Ø le Conseil Présidentiel de l'Investissement : sous la direction du Président de la République, il formule semestriellement des propositions et recommandation sur les questions se rapportant au développement des investissements publics et privés au Bénin. Il est composé de dix-huit (18) membres dont six (06) investisseurs étrangers potentiels et six (06) investisseurs béninois ;

Ø le Centre de Promotion des Investissements : elle a pour mission de favoriser le développement et la promotion des investissements au Bénin ; accueillir et conseiller les investisseurs étrangers afin de faciliter la réalisation rapide de leurs projets, et amorcer toutes mesures susceptibles d'améliorer le climat des investissements au Bénin ;

Ø la Chambre de Commerce et d'industrie du Bénin : elle a pour mission essentielle de représenter, de protéger, d'assurer et de défendre les intérêts des acteurs économiques auprès des pouvoirs publics, des institutions privées nationales et des organismes extérieurs. Elle héberge le Centre de Formalité des Entreprises ;

Ø l'Agence Béninoise de Promotion des Echanges Commerciaux : organisme public dont la vision est de devenir une plateforme d'information économique et commerciale, et un puissant instrument d'accompagnement au service des investisseurs nationaux et étrangers ;

Ø le Conseil National du Patronat du Bénin : un interlocuteur représentatif face aux pouvoirs publics pour la promotion du secteur. Il comporte dixneuf (19) groupements professionnels.

Annexe n°3

Tableau : Evolution des projets d'investissements agréés, abandonnés ou non démarrés de 1991 à 2010.

	1991 à 1995	1996 à 2000	2001 à 2005	2006 à 2010
Total des agréés	23	30	83	90
Total des abandons/non démarrés	6	9	32	43
Taux de souffrance	26,1%	30%	38,55%	47,8%

	2007	2008	2009	2010	2011
Exportations	9,2	9,8	10,6	12,5	11,5
Importations	23,5	23,4	23,1	21,6	23,5
Balance Commerciale	-14,4	-13,7	-12,5	-9,1	-12

Annexe n°4

Tableau : distribution des données d'enquête relatives au problème spécifique n°1.

Tableau : Distribution des données d'enquêtes relatives au problème spécifique n°2.

Tableau: distribution des données d'enquêtes relatives au problème spécifique Source : résultats de nos enquêtes.

Tableau: distribution des données d'enquêtes relatives au problème spécifique n°4.

Annexe n°5

Dans le cadre de la préparation et de la rédaction d'un mémoire professionnel sanctionnant notre fin de formation au cycle1 de l'ENAM, une étude se mène sur les régimes dérogatoires au Bénin notamment le code des investissements et le régime général de la zone franche industrielle, en vue de l'amélioration du système des investissements. Nous vous prions donc de bien vouloir donner des éléments de réponses aux questions suivantes :

1) Qu'est-ce qui, selon vous, engendre la faible créativité^14(*) du régime fiscal des investissements au Bénin ?

2) Qu'est-ce qui peut être à la base du niveau élevé d'abandon des projets d'investissements agréés?

3) Qu'est-ce qui explique, selon vous, le fait que le cadre juridique béninois est peu favorable à l'investissement ?

4) Qu'est-ce qui a donné lieu à la multiplicité des structures de gestion intervenant dans le système des investissements au Bénin ?

TABLE DES MATIERES

DEDICACE	i
REMERCIEMENTS	ii
LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS	iii
LISTE DES TABLEAUX	v
LISTE DES GRAFIQUES	vi
LISTE DES ANNEXES	vii
GLOSSAIRE	viii
RESUME	x
SOMMAIRE	xii
INTRODUCTION GENERALE	1
CHAPITRE PRELIMINAIRE	2

Paragraphe1 : Présentation de la Direction Générale des Impôts et des

I-Description générale de la DGID	6
*A°) Historique et organisation de la DGID*	6
*B°) Attributions et missions* II- Présentation ciblée des structures intervenant dans le système en observation. 11	8
A°) Description de la DLC et de la MFRE	11
B°) Description de la RPI/DGE Paragraphe2 : Etat des lieux sur la fiscalité des investissements au Bénin. 15	15
I°) Examen de quelques régimes fiscaux dérogatoires	15
A-) Constats au niveau du CI et de la ZFI	16
B°) Gestion fiscale des régimes fiscaux dérogatoires	24
II°) Inventaire des atouts et des problèmes	25
A°) Inventaire des atouts 25 B°) Inventaire des problèmes 26 SECTION2 : Ciblage de la problématique. 27 Paragraphe1 : Choix de la problématique et justification du sujet. ..... 27
I-Identification des problématiques possibles et choix de la
problématique de l'étude		27
A°) Présentation des problématiques identifiées		28
B°) Choix proprement dit de la problématique		29
II°) Justification du thème		30
A°) Rappel de la problématique		30
B°) Formulation du thème Paragraphe2 : Spécification de la problématique et détermination des séquences de résolution de la problématique spécifiée. 32		31
I-Spécification de la problématique		32
A°) Fondements		32
B°) Spécification proprement dite		32
II-Séquences de résolution de la problématique spécifiée		34
A°) Enumération des séquences		34
B°) Organisation des séquences		34
CHAPITRE PREMIER CONCEPTION ET MISE EN OEUVRE DU CADRE THEORIQUE ET		36
METHODOLOGIQUE DE L'ETUDE		36
SECTION1 : Cadre théorique et méthodologique de l'étude Paragraphe1 : Cadre théorique de l'étude 37		37
I-Des objectifs à l'élaboration du tableau de bord de l'étude		37
A°) Rappels des problèmes et présentation des objectifs		37
B°) Hypothèses liées à la problématique de l'étude		38
II-Revue de littérature		41
A°) Les mémoires de fin de formations universitaires et autres ouvrages 42

données.	47
II-Approches théoriques employées	48
A°) Choix de théorie appropriée	48
B°) Choix du seuil de décision	48
SECTION2 : Collecte des données et établissement du diagnostic. Paragraphe1 : Mobilisation des données, difficultés rencontrées et limites des données. 49	49
I-Organisation des enquêtes	49
A°) Préparation des enquêtes	49
B°) Réalisation des enquêtes	49
II-Difficultés et limites	50
A°) Difficultés rencontrées	50
B°) Limites des données.	50

Paragraphe2 : Analyse des données et établissement du diagnostic......... 51

SECTION 1 : Réflexions suggestives. 60 Paragraphe 1 : Approches de solutions aux problèmes spécifiques n°1 et

Paragraphe 2: Approches de solutions aux problèmes spécifiques n°3 et

Paragraphe 1 : Recommandations	70
Paragraphe 2 : Synthèse de l'étude	73
CONCLUSION GENERALE		76
Bibliographie		78
ANNEXES		80
TABLE DES MATIERES		88

* ¹ Voir l'annexe n°3 pour le tableau correspondant ³ Il s'agit du code des investissements.

* ³ Voir l'annexe n°2 pour le rôle de chaque structure dans le système des investissements au Bénin

* ¹⁰ La faible créativité s'entend ici de la non-atteinte des objectifs majeurs non seulement sur le plan fiscal mais aussi sur le plan macroéconomique.

* ¹³ Les pistes de solutions mentionnées dans ce tableau synthétique sont très partielles (pour rester dans le cadre défini par l'ENAM). Pour mieux cerner les différents aspects de ces dernières, il est préférable de se référer au texte lui-même.

* ¹⁴ La faible créativité s'entend ici de la non-atteinte des objectifs majeurs non seulement sur le plan fiscal mais aussi sur le plan macroéconomique.