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Pertinence de l'approche projet adoptée par l'Initiative PPTE au Cameroun: Cas de la promotion des mutuelles de santé ou micro assurances santé


par Rébecca Hortense ELLA-MENYE EKOTTO épouse BATINDEK BATOANEN
Institut de Formation pour le Développement (IFD) Yaoundé rue CEPER - Expert en Planification et Gestion de Projets 2007
  

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§.2 - Initiative PPTE, un pas nécessaire vers la gestion de la dette

Face à la pression des organisations de la société civile et devant le niveau d'endettement insupportable malgré les rééchelonnements successifs, les pays du G7 réunis à Lyon en 1996 lancent une Initiative en faveur d'un groupe de pays considérés comme « Pays Pauvres Très Endettés » (PPTE). Cette Initiative vise à ramener l'endettement de ces pays à un niveau dit soutenable. Etudions son élaboration, puis observons ses spécificités.

A - Elaboration de l'Initiative PPTE

A partir de 1988 différentes dispositions ont été entériné par le G8, pour pouvoir réduire le niveau des dettes bilatérales86(*). Les principales sont Toronto (octobre 1988), Londres (décembre 1991), Naples (décembre 1994).

L'Initiative PPTE correspond à un certain couplage entre la dette bilatérale d'une part, et la dette multilatérale d'autre part. C'est là, l'une des innovations de cette Initiative, dont nous allons étudier le cheminement puis les principes.

1 - Cheminement de l'Initiative PPTE

Le passage de la variante initiale à une variante renforcée de l'Initiative PPTE, marque son cheminement.

a- La variante initiale de l'Initiative PPTE

Lancée en septembre 1996 par la Banque mondiale et le FMI, l'Initiative PPTE initiale a été conçue pour résoudre de façon durable le problème de la charge globale d'endettement des pays pauvres très endettés en ramenant cette charge à un niveau dit « soutenable ». Pour y être admissible le pays est tenu de remplir certaines conditions87(*) :

§ Etre éligible pour recevoir une assistance à titre concessionnel du FMI ou de la Banque mondiale, c'est-à-dire être éligible au guichet de prêt de l'Association Internationale de Développement (IDA) ou aux concours de la Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance (FRPC);

§ Avoir obtenu de bons résultats dans le cadre des programmes de réformes entrepris avec l'appui du FMI et de la Banque mondiale ;

§ Avoir une dette insoutenable, c'est-à-dire que le ratio en VAN (Valeur Actuelle Nette) de la dette par rapport aux exportations devait dépasser 200%, voire dans certains cas, 250%.

La mise en oeuvre de la version initiale de l'Initiative PPTE se déroulait en deux phases : Le pays éligible devait avoir suivi avec succès pendant trois ans un programme du FMI pour atteindre le « point de décision » et il devait réussir à nouveau trois ans de programme pour aboutir au « point d'achèvement », où devait intervenir l'allègement de la dette.

Sur 41 pays88(*) potentiellement éligibles à l'Initiative PPTE sous cette première formule, seuls sept89(*) ont pu bénéficier d'un début de traitement de la dette, à cause des conditions restrictives. D'où la version renforcée.

b- La variante renforcée de l'Initiative PPTE

L'Initiative PPTE renforcée voit le jour au sommet du G7 de Cologne en 1999, Les modifications qu'elle apporte sont de trois ordres:

- Assouplissement des conditions d'entrée et Approfondissement des allègements de dette : Le ratio VAN de la dette/exportation passe de 200-250% à 150%, le ratio VAN de la dette/recettes budgétaires passe de 280% à 250%, la révision à la baisse des seuils d'admissibilité concernant le degré d'ouverture de l'économie passe de 40% à 30% pour le ratio exportation/PIB, et de 20% à 15% pour le taux de recettes publiques d'une part, le changement en mieux de la base d'évaluation de l'allègement de la dette au titre de l'Initiative, le passage de 80% à 90% du taux d'allègement de dette en ce qui concerne les annulations de dettes bilatérales d'autre part.

- Accélération et simplification du déroulement de l'Initiative sont favorisées par : L'instauration d'une aide intérimaire entre le stade de la prise de décision et la fin du processus, la concentration en début de période de l'aide fournie par les Institutions financières internationales (IFI), et l'adoption de dates flottantes pour la fin du processus.

- Institution du DSRP comme cadre de partenariat obligé des Pays Pauvres Très Endettés avec les bailleurs de fonds.

L'Initiative PPTE est ainsi passée d'une version initiale restrictive à une version renforcée permettant à un plus grand nombre de pays endettés de répondre aux critères d'éligibilité. Elle possède par ailleurs, des principes.

2 - Principes de l'initiative PPTE

Une fois que le pays est jugé éligible au bénéfice de l'Initiative PTTE, il doit passer par le point de décision puis par le point d'achèvement.

a- Le point de décision

Le pays impétrant doit rédiger un DSRP intérimaire. Pour démontrer qu'il est capable d'utiliser les fonds à bon escient, l'Etat, en collaboration étroite avec sa population doit donc logiquement définir « le profil, les causes et les moyens de combattre la pauvreté »90(*). Les Institutions de Bretton Woods décident de l'allègement à concéder au pays au point d'achèvement. Le montant est calculé à partir des données d'endettement disponibles au point de décision, de façon à rendre l'endettement du pays soutenable91(*).

Après l'atteinte du point de décision, il y a une période intérimaire qui dure trois ans. Au cours de cette période, la Banque mondiale et le FMI fournissent une aide intérimaire, par des versements au titre des nouvelles modalités de prêt, et par les allègements multilatéraux prévus. Les autres créanciers multilatéraux concèdent aussi une première part de leurs allègements.

b- Le point d'achèvement

C'est la dernière étape du processus de mise en oeuvre de l'Initiative PPTE. Pour y accéder, le pays doit, après avoir atteint le « point de décision», finaliser son DSRP intérimaire. C'est à ce stade du processus que prennent effet les allègements de dette prévus au « point de décision ». Mais cette dernière étape ouvre également des volets additionnels, correspondant à des remises de dette supplémentaires bilatérales92(*). Parmi elles, dans le cas de la France, ce volet concerne le Contrat de désendettement et de développement (D). De 2005 à 2008, 23 pays éligibles à l'initiative sont ou seront concernés par le D, dont 20 en Afrique.

L'élaboration de l'Initiative PPTE en Afrique subsaharienne a connu deux étapes : Une première, dite initiale avec des conditions limitatives, et une seconde dite renforcée avec un assouplissement des conditions. En effet, le pays impétrant doit réussir l'étape du point de décision, la période intérimaire, et achever son parcours par le point d'achèvement qui lui donne de « bénéficier à ce moment du traitement du stock de sa dette »93(*).

L'Initiative PPTE est une volonté de résoudre le problème de la dette des pays africains. Elle constitue une avancée remarquable vers une solution durable. Ce processus est accéléré et complété sous l'action du G8 le 11 juin 2005, lorsque les ministres des finances de ces Etats développés décident d'annuler unilatéralement la dette multilatérale des 18 pays ayant atteint le point d'achèvement. 14 de ces pays sont africains94(*). L'annulation porte sur un montant de 40 milliards de dollars, et est appelée Initiative d'Allégement de la Dette Multilatérale (IADM). L'Initiative PPTE répond donc de façon spécifique à un problème qui a connu auparavant des tentatives de solutions. Voyons donc quelles en sont les particularités.

B - Spécificités de l'Initiative PPTE par rapport aux solutions antérieures

A l'instar de l'Aide Publique au Développement (APD) et des Plans d'Ajustement Structurel (PAS), l'Initiative PPTE est un instrument d'appui au développement. Cependant, des différences existent entre ces solutions. Comparons à cet effet l'Initiative PPTE à l'APD et aux PAS, puis présentons le DSRP.

1 - L'Initiative PPTE par rapport à l'APD et aux PAS

L'APD et les PAS sont les instruments de gestion de la dette africaine antérieurs à l'Initiative PTTE.

a- L'Initiative PPTE et l'APD

L'Aide Publique au Développement (APD) est l'ensemble des aides financières prévues au budget de l'Etat, et transférés vers les pays en voie de développement95(*). A l'origine, cette aide a été instaurée pour l'appui à la reconstruction de l'Europe d'après guerre, et le plan MARSHALL a constitué l'instrument de ce relèvement. A cet effet, a été créée la Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement (BIRD) communément appelée Banque Mondiale. C'est seulement autour de 1955 que cette aide va se reporter vers le Tiers Monde nouvellement indépendant, l'Asie et les pays les plus pauvres parmi lesquels ceux de l'Afrique subsaharienne96(*).

Cette APD comporte deux variantes, que sont les dons et les prêts. Elle est pour cela complètement différente de l'Initiative PPTE.

b- L'Initiative PPTE et les PAS

L'ajustement structurel est lancé au début des années 1980, en réponse à la crise des Etats et aux dysfonctionnements apparus dans des économies dont la viabilité reposait sur une injection massive de capitaux extérieurs. Ces politiques sont alors mises sur pied pour financer, non plus des réalisations physiques (projets de développement), comme ce fut le cas avec l'APD, mais pour allouer aux Etats des sommes forfaitaires. Celles-ci sont déboursées en deux ans en général, par tranches conditionnelles, en vue de leur développement économique97(*).

La similitude de cette solution avec l'Initiative PPTE est qu'elle préconise des réformes qui conditionnent l'accès aux financements. Cependant, elle s'en diffère essentiellement par le lien établit entre les réformes économiques et la réduction de la pauvreté, et par la source de financement de la solution de gestion de la dette qui est constituée de prêts pour les PAS, et issue de l'allégement de la dette pour l'Initiative PPTE.

L'APD et le contexte économique mondial ont entraîné une crise d'endettement en Afrique subsaharienne. Le remède utilisé à cet effet a été les PAS. Ceux-ci ont entraîné non seulement un accroissement de la dette, mais une situation de pauvreté extrême. C'est pourquoi, « la politique de lutte contre la pauvreté, dont l'instrument par excellence est l'Initiative PTTE »98(*) a été consacrée à travers le DSRP.

2 - L'Initiative PPTE et le DSRP

Nouveau cadre contractuel de partenariat entre les IBW et les Pays Pauvres Très Endettés, le Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté, a une importance capitale dans le processus de déroulement de l'Initiative PPTE, et possède quelques principes.

a- Importance du DSRP

Les Documents de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) sont des feuilles de route exhaustives, axées sur les résultats et préparées par les pays concernés sur la base de partenariats intérieurs et extérieurs99(*).

Depuis juillet 2002, la Banque Mondiale se base sur les DSRP pour accorder des plans d'aide aux pays à faible revenu. Les autres institutions financières internationales, telles que le Fonds Monétaire International (FMI) et la Banque Africaine de Développement (BAD), les agences de développement (Organisations des Nations Unies, Organismes de coopération, etc.) ainsi que les partenaires bi et multilatéraux (France, Etats-Unis, Union Européenne, etc.), lui ont emboîté le pas en adoptant cet instrument pour définir leurs politiques et programmes d'aide au développement.

Le processus d'élaboration du DSRP respecte un canevas bien défini. Certes, il n'existe pas de modèles rigides de présentation du document, cependant, « quatre domaines standard devraient être traités dans un DSRP » (PNUD, 2007)100(*): Analyse de la pauvreté; définition de la stratégie et des programmes; processus participatif et suivi évaluation.

b- Principes du DSRP

Le DSRP se conforme à cinq principes fondamentaux. Il doit être:

1. Piloté par les pays et élaborés avec la participation la plus large possible de la société civile et du secteur privé.

2. Axé sur les résultats et les mesures susceptibles d'avoir un effet bénéfique sur les pauvres.

3. Global, dans la mesure où ils reconnaissent la nature multidimensionnelle de la pauvreté.

4. Orienté sur le partenariat, via la participation concertée des partenaires au développement (gouvernement, parties prenantes au niveau national et bailleurs de fonds extérieurs).

5. Inscrit dans une perspective à long terme du recul de la pauvreté en harmonie avec les résultats requis pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD).

Ces Objectifs du Millénaire pour le Développement sont au nombre de huit (08) et servent de canevas à l'élaboration du DSRP101(*).

La présentation des spécificités de l'Initiative PPTE nous a permis de découvrir que cette initiative est différente des précédentes solutions préconisées pour le problème de la dette des pays africains. Ces différences sont la source de financement qui est constituée des sommes issues de l'allégement de la dette, et le lien établit entre les réformes économiques et la réduction de la pauvreté.

La situation d'endettement des pays d'Afrique au Sud du Sahara se matérialise par la dépendance des économies de ces pays aux anciens pays colonisateurs. On assiste ainsi à un recours assidu aux financements extérieurs qui conduit ces économies africaines à un endettement insoutenable. L'Initiative PPTE serait une opportunité selon O.J. NGUENA, une prime à la médiocrité d'après R. NYOM. Analysons d'abord la trajectoire de l'Initiative PPTE au Cameroun avant de nous employer à confronter ces deux points de vue.

* 86 M. AMADOR-CUADRO, S. BREITKOPF, F. BUFFA, P. LECOMTE et C. PERRIN: Séminaire Genre et Afrique, Initiative PPTE en Afrique, DESS Développement Coopération Internationale et Action Humanitaire, La Sorbonne Paris, février 2005, p. 2

* 87 S. H. MOUAFO NGATOM : L'initiative PPTE et la lutte contre la pauvreté au Cameroun : une analyse sociologique. Université de Yaoundé I, DEA, 2007, p. 28

* 88 Angola, Bénin, Burkina Faso, Burundi, Cameroun, Comores, Congo, Cote d'Ivoire, Ethiopie, Gambie, Ghana, Guinée-Bissau, Kenya, Liberia, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritanie, Mozambique, Niger, Ouganda, République Centrafricaine, RDC, Rwanda, Sao Tomé et Principe, Sénégal, Sierra Leone, Somalie, Soudan, Tanzanie, Tchad, Togo et Zambie.

* 89 Bolivie, Burkina Faso, Côte-d'Ivoire, Guyana, Mali, Mozambique et Ouganda, Source C. BARRAUD, cité

* 90 O. JOKUNG NGUENA : Initiative PPTE, Quels enjeux pour l'Afrique ? Edition L'Harmattan, 2005, p.57

* 91 S. H. MOUAFO NGATOM : L'initiative PPTE et la lutte contre la pauvreté au Cameroun : une analyse sociologique. Université de Yaoundé I, DEA, 2007, p. 30

* 92 C. BARRAUD : Mémoire de recherche, Le défi du désendettement soutenable en Afrique subsaharienne : au-delà de l'Initiative PPTE, Master Recherche Economie Internationale et Globalisation, 2007, p. 59

* 93 O. JOKUNG NGUENA : Initiative PPTE, Quels enjeux pour l'Afrique ? Edition L'Harmattan, 2005, p.60

* 94 Idem, Il s'agit du Bénin, du Burkina Faso, de l'Ethiopie, du Ghana, de Madagascar, du Mali, de la Mauritanie, du Mozambique, du Niger, du Rwanda, du Sénégal, de la Tanzanie, de l'Ouganda et de la Zambie, p. 62-63

* 95 WIKIPEDIA : Aide Publique au Développement, http://.frwikipedia.org , consulté le 19 novembre 2008

* 96 S. H. MOUAFO NGATOM : L'initiative PPTE et la lutte contre la pauvreté au Cameroun : une analyse sociologique. Université de Yaoundé I, DEA, 2007, p. 31

* 97 S. H. MOUAFO NGATOM : L'initiative PPTE et la lutte contre la pauvreté au Cameroun : Une analyse sociologique. Université de Yaoundé I, DEA, 2007, p. 32

* 98 Idem

* 99 PNUD : Info rapide, mai 2007, http://www.cf.undp.org consulté le 20 novembre 2008

* 100 PNUD : Info rapide, mai 2007, http://www.cf.undp.org consulté le 20 novembre 2008

* 101 O. JOKUNG NGUENA : Initiative PPTE, Quels enjeux pour l'Afrique ? Edition L'Harmattan, 2005, p.67-68

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