Analyse de l'impact des chocs exterieurs sur l'ajustement budgetaire au Rwanda

A. L'instabilité due à la demande des exportations

L'instabilité imputable à la demande s'amorce à l'extérieur de l'économie et principalement sous la forme d'une instabilité de prix des exportations et des termes de l'échange qui provoquent les fluctuations parallèles au niveau des dépenses internes.^28(*)

Selon Lindert et Kindleberger^29(*), la variabilité de la demande étrangère des biens d'exportations est pour la plupart des PVD une chose commune des chocs extérieurs. En effet, cette variabilité est particulièrement aiguë pour les pays qui se spécialisent dans l'exportation d'une gamme étroite de produits dont la demande est très sensible au cycle d'affaires des pays importateurs. En plus, elle cause du tort aux pays exportateurs des matières premières dont le budget dépend essentiellement des impôts indirects.

B. L'instabilité due à l'offre des importations

L'ajustement budgétaire devient plus compliqué en face de chocs dus à l'offre d'importations. En effet, nous acceptons avec Lindert et Kindleberger que les résultats de cet ajustement dépendent principalement des effets initiaux du choc sur les recettes publiques et le pouvoir d'achat national.

L'auteur donne cependant le résultat d'un exemple dépourvu d'ambiguïté, en se limitant au type le plus probable et le plus dangereux de choc extérieur dû à l'offre d'importations, c'est-à-dire, le choc pétrolier.

En réalité, "une réduction soudaine de l'offre étrangère, diminue le pouvoir d'achat national (puisque le prix a augmente) et augmente la valeur totale des importations et la dépense totale. Cela se produit si les entreprises étrangères, les guerres, les blocus, les grèves ou les mauvaises récoltes privaient l'approvisionnement des importations occupant une large place dans la dépense nationale et dont la demande d'importation nationale soit très inélastique".

Dans ces conditions le budget national, dont les recettes totales accussent d'amples variations, connaît des difficultés d'ajustement du fait de la hausse des dépenses résultant de l'instabilité de l'offre d'importation.

C. Les chocs extérieurs et les difficultés de planification

A travers l'argumentation supra, on remarque que la mise en place d'un plan de développement économique dont le financement reposerait sur les recettes fiscales issues du secteur d'import-export, devient plus difficile en raison du caractère incertain de celles-ci^30(*).

Selon Wallich, H.C.^31(*), même si les gouvernements disposent de quelque contrôle sur les investissements domestiques et sur les dépenses publiques en général, ils n'en ont pratiquement pas sur les exportations dont la fluctuation influe sur les impôts indirects qui en découlent.

La difficulté pour les PVD d'établir les plans prévisionnels est particulièrement mise en évidence par DELMAS, W.C.^32(*) qui, s'inspirant des expériences de la Jamaïque, souligne l'importance pour ces pays de connaître en avance les fluctuations de recettes fiscales issues du commerce extérieur.

L'instabilité des recettes issues du commerce extérieur entraîne également l'instabilité au niveau sectoriel. Voyons les experts de la CNUCED à ce sujet^33(*) :

"Au niveau macroéconomique, il y a des arguments théoriques fort valables en faveur de l'hypothèse selon laquelle; l'instabilité des recettes fiscales sur le commerce extérieur a un effet négatif. Selon ces arguments, l'instabilité entrave le développement par l'intermédiaire des variables telles que l'investissement, les recettes publiques etc... Elle engendre un climat incertain qui gêne la planification, l'investissement et la stabilité au niveau sectoriel".

Bref, l'instabilité qui caractérise les prix des principaux produits d'exportation ne fait que renforcer l'incertitude qui entoure les droits de sortie en tant qu'instrument de politique fiscale fiable et de plus, elle renforce l'instabilité des recettes publiques en général et génère les difficultés de planification en particulier.

II.2.2. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET LA STABILITÉ DES DÉPENSES PUBLIQUES : PROBLÈME STRUCTUREL RELATIF AUX DÉPENSES

Après avoir relevé les effets des chocs extérieurs sur les recettes publiques, il est question dans le présent paragraphe de relever les effets des chocs extérieurs sur les dépenses publiques^34(*) qui, d'après nous se présentent sous deux formes :

i) Les dépenses publiques fluctuent en fonction des cours mondiaux des principaux produits d'exportations.

ii) Les dépenses augmentent plus vite que les recettes.

Nous optons pour une analyse détaillée de ces deux effets.

II.2.2.1. La fluctuation des dépenses publiques en fonction des cours mondiaux

Si l'on considère son incidence budgétaire, ce problème revêt deux aspects :

i) Une baisse des cours mondiaux n'entraîne pas seulement une baisse des recettes de l'Etat, mais également une augmentation correspondante au niveau des dépenses de transferts aux ménages.

ii) Une hausse des cours mondiaux et par la suite des recettes publiques, incite l'Etat à accroître les dépenses sans tenir compte du caractère temporaire de ce phénomène. Cette manière de faire est susceptible d'aggraver l'état des finances publiques à long terme, puisque il n'est pas toujours possible de comprimer les dépenses au degré nécessaire pour éviter un gonflement du déficit budgétaire quand les cours mondiaux descendent.

Selon Ezriel et Grilli^35(*), la réaction de l'Etat quant aux problèmes liés aux fluctuations des cours mondiaux s'analyse comme suit : Du fait qu'il est difficile de comprimer les "traitements et les salaires" à court terme; et qu'il n'est pas pratiquement facile de changer le prix de garantie des principaux produits exportés au moment où les finances publiques souffrent des baisses de leurs cours mondiaux;

L'Etat diminue les dépenses destinées aux achats des biens et services et les dépenses en capital financées sur les fonds internes. La réaction de l'Etat aux problèmes cités ci-dessus suit donc les cycles conjoncturels.

Par contre, une gestion macroéconomique qui profiterait des instruments de la politique conjoncturelle essayerait de modérer les fluctuations plutôt que de les accentuer.

II.2.2.2. Les dépenses publiques augmentent plus vite que les recettes publiques

Les raisons de la variation relative de la proportion entre les dépenses courantes et les recettes sont essentiellement les suivantes^36(*) :

i) L'augmentation des salaires et traitements;

ii) L'augmentation des dépenses pour l'achat de biens et services;

iii) L'accroissement des versements d'intérêts sur la dette publique;

iv) La croissance des transferts aux ménages à cause d'une chute des cours mondiaux des produits exportés et d'un relèvement du prix accordé aux producteurs de ces derniers.

En effet, on remarque que dans la plupart des P.V.D., les dépenses de fonctionnement ne créent pas de revenus directs au profit de l'Etat et entraînent par conséquent les effets indirects et les effets temporairement limités qui ne sont pas susceptibles d'assurer une couverture de ces dépenses.

En réalité, les dépenses courantes devraient au moins être couvertes par les recettes courantes, mais cela n'est pas le cas chez les PVD. Concernant les investissements, ils sont théoriquement susceptibles de produire directement des recettes au profit de l'Etat; recettes qui couvriraient les charges récurrentes et le service de la dette lié aux investissements.

Pratiquement, ces investissements ne sont pas souvent rentables pour de multiples raisons : mauvaise gestion, politique restrictive envers les entreprises, changements de conditions économiques, etc... Et d'ailleurs les investissements qui ne sont pas directement productifs (investissements d'infrastructure ou à caractère social), peuvent rarement apporter les recettes susceptibles de couvrir le service de la dette.

Quant aux effets indirects sur le budget, "on suppose théoriquement que les investissements démarrent une croissance économique et fournissent donc des recettes publiques à long terme qui participeraient au remboursement de la dette souvent contractée pour leur financement".

Cependant la réalité a démontré que pour de multiples raisons, la croissance suscitée par des investissements publics est rarement stable et persistante. Par ailleurs, faute d'un système fiscal et d'une administration fiscale efficace, considérant également l'instabilité des recettes fiscales sur les relations internationales; la croissance économique ne se traduit pas automatiquement par une augmentation proportionnelle du prélèvement fiscal qui pourrait produire des recettes suffisantes pour couvrir les dépenses publiques.

Bref, dans beaucoup de PVD, les rentrées fiscales ne parviennent plus à financer les coûts de fonctionnement et le service de la dette. Il en résulte par conséquent un endettement public croissant qui est devenu le problème le plus menaçant pour les économies du Tiers-Monde^37(*).

II.2.3. L'IMPACT DES CHOCS EXTÉRIEURS SUR L'AJUSTEMENT BUDGÉTAIRE

Dans de nombreux pays en développement, les chocs extérieurs exercent un impact non négligeable sur l'ajustement budgétaire.

En effet, les chocs extérieurs déstabilisent les recettes publiques, car ces dernières sont en grande partie alimentées par les impôts sur les échanges internationaux. La simple instabilité de ces échanges influe directement sur la stabilité des recettes fiscales en général et sur l'équilibre budgétaire en particulier.

Leur mouvement à la hausse entraîne une hausse parallèle des dépenses publiques; mais celui à la baisse est toujours suivi par un maintien des postes de dépenses publiques élevées.

Ainsi, il en découle un déficit budgétaire chronique vue le caractère incertain des recettes publiques et l'hésitation de baisser les dépenses au cas où les recettes baissent.

En plus de ces effets qui s'amorcent de l'extérieur, la facilité et l'ampleur des impôts prélevés sur le commerce extérieur démobilisent la fiscalité interne et poussent l'administrateur à négliger l'impôt direct tout en dépendant davantage des impôts indirects en général et des recettes sur le commerce extérieur en particulier. Il en résulte que dans la plupart des P.V.D., ces types d'impôts représentent une part considérable des recettes budgétaires et traduisent le degré d'instabilité de la fiscalité. Dans un tel cas, ils aggravent l'incertitude dans les prévisions budgétaires.

Bref, vu que les effets des chocs extérieur sur l'ajustement budgétaire différent d'un pays à l'autre, nous espérons embrasser les aspects essentiels de cet impact dans une analyse empirique.

II.3. LES CAS EMPIRIQUES

Dans les chapitres précédents, nous venons de montrer que les origines des difficultés budgétaires croissantes de la plupart des P.V.D. se trouvent d'une part dans la vulnérabilité structurelle de leurs économies et d'autres part dans les facteurs exogènes et endogènes.

Parmi les facteurs endogènes, nous venons de montrer qu'un système de recettes fiscales reposant largement sur les produits d'exportations entraîne l'instabilité budgétaire. Et comme facteurs externes, nous venons de relever la problématique du marché mondial qui, à travers les fluctuations de prix et de la demande, influe directement et fortement sur le volume des recettes fiscales.

En plus, l'encouragement des dépenses publiques en période de forte augmentation des recettes fiscales constitue un autre facteur qui explique l'instabilité budgétaire.

Dans le chapitre qui suit, nous nous proposons de prouver l'impact des chocs extérieurs sur l'ajustement budgétaire à l'aide de quelques cas empiriques. Dans le but de bien mesurer cet impact, nous avons choisi un échantillon constitué de quatre pays en développement qui ont le plus subi les contre-coups des chocs extérieurs : deux pays africains à savoir le GHANA et le MAROC et deux pays asiatiques, la MALAISIE et L'INDONÉSIE.

Pour chaque pays groupe de pays, nous allons analyser la situation budgétaire avant le choc extérieur; décrire la situation budgétaire pendant que le choc extérieur est en cours et en fin; relever les mesures d'ajustement budgétaire qui auraient été prises pour résorber le déficit budgétaire en vue de faire face aux chocs extérieurs. En dernier ressort, nous allons considérer tous les résultats afin de déceler les implications pratiques.

II.3.1. L'IMPACT DES CHOCS EXTÉRIEURS SUR L'AJUSTEMENT BUDGÉTAIRE AU MAROC

II.3.1.1. Les chocs extérieurs et le déficit budgétaire

Le MAROC conjugue plusieurs caractéristiques qui en font un exemple digne d'intérêt si l'on étudie l'impact des chocs extérieurs sur l'ajustement budgétaire.

Victime de la crise financière provoquée par le boom du prix des matières premières, en l'occurrence un triplement du prix de phosphate en 1974, le MAROC a connu à partir de 1976 des déficits budgétaires de plus en plus graves^38(*) tel que le montre le tableau suivant :

Tableau V : Déficit budgétaire marocain (1972-1983) en milliards de Dirham (Dh) (*)

+--------------------------------------------------------+

| 1972 | 1973 | 1974 | 1975 | 1976 | 1977 |

+-------------------+-------+-------+-------+---------+---------+------------|

|Recettes publiques | 3.362| 4.142 | 7.093 | 8.490 | 8.322 | 10.784 |

|Dépenses courantes | 3.350| 3.524 | 6.470 | 7.345 | 7.991 | 9.245 |

|Dépenses d'inves- | | | | | | |

|tissement | 1.189| 1.208 | 2.236 | 4.454 | 8.121 | 10.306 |

+-------------------+-------+-------+-------+---------+---------+------------|

| Solde | -1.177| -690 |-1.613 | -3.309 | -7.790 | -8.767 |

+----------------------------------------------------------------------------+

+--------------------------------------------------------+

| 1978 | 1979 | 1980 | 1981 | 1982 | 1983 |

+-------------------+-------+-------+-------+---------+---------+------------|

|Recettes publiques | 11.693|13.802 |15.193 | 17.838 | 20.480 | 21.094 |

|Dépenses courantes | 10.420|12.073 |15.310 | 18.898 | 20.390 | 21.525 |

|Dépenses d'inves- | | | | | | |

|tissement | 6.629| 9.016 | 8.565 | 9.612 | 12.481 | 7.979 |

+-------------------+-------+-------+-------+---------+---------+------------|

| Solde | -5.356|-7.287 |-8.682 |-10.672 |-12.391 | -8.410 |

+----------------------------------------------------------------------------+

(*) Le Dirham : Unité monétaire principale des Emirats arabes unis et du Maroc

Source : Christian Morrisson, op-cit p. 130.

Selon l'auteur, l'origine de cette accumulation de déficits budgétaires est simple. En effet, comme le prix du phosphate avait triplé entre 1973 et 1974, l'Etat avait bénéficié de surplus de recettes fiscales et avait engagé un programme de dépenses considérables qu'il était difficile de réduire vu que le boom du phosphate n'a duré que deux ans seulement (1974 et 1975).

Ensuite, dès que les recettes procurées par le phosphate ont diminué, le déficit budgétaire s'est gonflé dangereusement du fait que l'Etat ne pouvait pas interrompre les investissements en cours. En plus, il était politiquement difficile de réduire les salaires et les subventions.

Comme on le remarque sur le tableau ci-haut, l'année 1976 où le prix du phosphate a chuté (de 47 % par rapport à 1975) est celle où le déficit budgétaire a plus que doublé. A partir de cette année, les dépenses courantes de l'Etat et ses recettes sont approximativement égales. Ainsi, tout se passe comme si les dépenses d'investissements publics étaient financés par l'extérieur.

C'est cette situation précaire qui a conduit le MAROC à engager un programme de stabilisation en 1978. Ce programme visait la diminution des dépenses d'investissements, l'augmentation des recettes fiscales tournées sur l'activité économique intérieur et le blocage des salaires des fonctionnaires.

Plusieurs chocs extérieurs ont empêché l'entrée en application de ce programme en 1979. Écoutons les propos de MORRISSON :

"De mauvaises récoltes dues à la sécheresse, le second choc pétrolier et lisibilité des prix des matières premières; ont tous contribué à redéstabiliser l'ajustement budgétaire jusqu'en 1983, année au cours de laquelle le vrai ajustement a été mis en place avec l'aide du F.M.I."

II.3.1.2. L'ajustement budgétaire au MAROC

L'ajustement budgétaire Marocain comprenait deux volets :

D'une part, il visait la réduction des dépenses publiques et la baisse du déficit budgétaire, d'autres part, il avait pour objectif d'accroître les recettes par le biais de la réforme fiscale.

Dans chaque cas, les mesures qui ont été mises en place avaient pour but de faire face aux chocs extérieurs et de préserver l'équilibre budgétaire. Nous allons les analyser séparément.

*     ^28...... On y reviendra très profondément dans le paragraphe suivra.

*     ²⁹ Peter H. Lindert et Charles P.Kindleberger, "Economie Internationale" Tendences actuelles, 7e édition, 1983, pp.444-447.

*     ³⁰ R.Gendarme, "La coordination entre les organes de planification et les organes financiers dans les P.V.D." Travaux de colloque de l'OCAM, Bordeaux, 1967, p.180.

*     ³¹ H.C. WALLICH, Underdevelopment countries and the international mecanism in "money, trade and economic growth", New York, Mc Millan, 1951, pp. 15-32

*     ³² DELAMAS, W.C., "The economics of development of small countries with special reference to the carebbean", Montréal, M.Gill univ. Press 1965

*     ³³ Nations Unies, " Le financement compensatoires des déficits d'exportations", New York, 1985, p.6

*     ^34...... Nous avons consulté principalement les deux auteurs :

i) Nations unies "La planification et le contrôle des dépenses ordinaires de l'Etat : Leçons tirées d'expériences nationales", New York, 1987.

ii) MINIPLAN, op-cit pp. 58 - 62

*     ^35...... Ezriel M.Brook et Enzo R.Grilli, op-cit p. 26

*     ^36...... MINIPLAN, op-cit, pp. 60-61

*

    ³⁷ Nations Unies, "La planification et le contrôle des dépenses ordinaires de l'Etat : Leçons tirées d'expériences nationales", New York, 1987, p.26

*     ^38...... Christian Morrisson, "Ajustement et équité au Maroc" OCDE, Paris, 1991, Chap I et II.