Analyse de l'impact des chocs exterieurs sur l'ajustement budgetaire au Rwanda

A. En matière des recettes publiques

Le rapport de la Banque Mondiale^40(*) montre que, suite à l'ajustement budgétaire, la part des recettes fiscales dans le PIB est passée de 5,3 % en 1983 à 13,6 % en 1986.

En effet, cette amélioration des recettes fiscales s'explique par plusieurs facteurs :

i) les taux d'imposition avaient été augmentés;

ii) les exemptions à l'impôt indirect avaient été réduites de façon à uniformiser les droits d'accise sur les ventes;

iii) les mesures pour relever les plafonds de l'impôt sur le revenu avaient été adoptées et;

iv) les services payants comme la santé et l'éducation avaient également apporté une contribution modeste aux recettes publiques.

Et même si les taxes sur les produits exportés (comme le cacao) étaient devenues la principale source de recettes, cette dépendance du gouvernement vis-à-vis des impôts indirects était constamment un frein à l'amélioration des recettes fiscales^41(*).

En réalité, même si les recettes fiscales en provenance du cacao avaient augmenté, on peut affirmer qu'elles pouvaient inévitablement chuter en cas de fléchissement du prix du cacao.

De plus, l'amélioration des recettes publiques avait profité des recettes fiscales perçues sur le commerce du pétrole et de ses dérivés. Mais comme les prix du pétrole sont variables, cette politique donne une impression exagérée de la politique fiscale si on ne tient pas compte des chocs extérieurs et si on ne prend pas soin de soustraire les profits exceptionnel du calcul.

Dans l'ensemble, le redressement de la situation financière a été fortement lié à des facteurs tels que de fortes dévaluations, l'augmentation des recettes fiscales et les impôts indirects sur le commerce extérieur. Ces mesures fiscales ont permis au Trésor Public de fonctionner normalement à moyen terme et surtout, elles ont permis de protéger les finances publiques contre les fluctuations liées au cours du cacao.

B. En matière des dépenses publiques

D'après Roe-Schneider^42(*) ce qui est intéressant dans l'ajustement budgétaire ghanéen, c'est que le FMI et la Banque Mondiale n'ont pas imposé au gouvernement des lignes de conduite en matières de dépenses. On remarque en effet que les dépenses courantes et particulièrement les dépenses consacrées au développement sont en hausse dans les programmes de réforme budgétaire. Le gouvernement a réussi à protéger la part relative des dépenses sociales par rapport à l'ensemble des dépenses courantes. En plus, les dépenses sur les grands postes sociaux que sont la santé, l'éducation et la sécurité sociale ont progressé.

Bref, l'ajustement budgétaire ghanéen a été satisfaisant du fait qu'il a permis de satisfaire les besoins sociaux tout en permettant d'assurer le redressement de la gestion des finances publiques.

Cette réussite importante est à souligner parce que la part relativement élevée des recettes publiques tournées sur les activités internes a été améliorée de façon à atténuer la flexibilité des recettes publiques. En plus, la gestion de dépenses publiques a été satisfaisante.

II.3.3. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET AJUSTEMENT BUDGÉTAIRE EN MALAISIE

II.3.3.1. Les raisons du déséquilibre budgétaire

Tout comme d'autres PVD, la Malaisie a connu au cours des années 80, une situation d'instabilité dans son équilibre budgétaire. Selon David Demery et Lionel Demery^43(*), les dépenses publiques ont été nettement supérieures aux recettes publiques et cette situation a conduit aux importants déficits budgétaires pendant la grande partie des années 80.

Si on considère la période 1979-1987, on remarque que deux grands facteurs peuvent être considérés comme étant responsables de ces déficits :

Il s'agit de la récession de l'économie mondiale et de la détérioration des termes de l'Echange que celle-ci a provoqué.

Dans les lignes qui suivent, nous préférons mener une analyse détaillée de l'impact de ces différents facteurs sur l'ajustement budgétaire en Malaisie.

A. La détérioration des termes de l'echange

D'après les mêmes Demery^44(*), l'une des causes les plus importantes de la détérioration budgétaire en Malaisie a été la récession qui a frappé les pays de l'OCDE et les répercussions que celle-ci à eu sur les termes de l'échange. Le tableau ci-après nous donne l'évolution des termes de l'échange depuis 1979 jusqu'en 1987.

Tableau VII : Les prix et les termes de l'échange des principales matières premières exportées par la Malaisie (1979-1987).

+-----------------------------------------------------------------------+

|Pétrole brut|Caouctchouc en |Huile de Palme en|Etain en mo- |Termes de |

|$ US/baril |monaie courante|monaie courante |naie courante|l'échange |

+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|

|1979| 21,1 | 279,3 | - | 295,0 | 122,6 |

+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|

|1980| 36,1 | 312,4 | - | 325,0 | 119,8 |

+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|

|1981| 39,0 | 257,8 | 1.153,3 | 294,3 | 101,9 |

+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|

|1982| 36,0 | 201,1 | 829,0 | 273,8 | 95,5 |

+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|

|1983| 30,7 | 247,2 | 984,0 | 274,7 | 95,3 |

+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|

|1984| 29,3 | 224,6 | 1.583,0 | 265,3 | 102,9 |

+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|

|1985| 27,6 | 188,7 | 1.046,0 | 270,0 | 94,3 |

+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|

|1986| 14,8 | 208,4 | 579,0 | 140,2 | 79,4 |

+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|

|1987| 18,2 | 240,2 | 720,0 | 146,4 | 82,8 |

+----------------------------------------------------------------------------+

Source : David Demery et Lionel Demery, op. cit., p. 45.

Partant du tableau ci-dessus, on remarque que le choc subi par les termes de l'échange est considérable. En effet, il ont chuté de 122,6 à 95,3 en quatre ans, soit une baisse de 22 % de 1978 à 1982. Malgré une reprise de l'indice en 1984, on remarque que son déclin s'est poursuivi tout au long des années 80. De plus, on assiste à un boom touchant à la fois le prix du pétrole et celui des matières premières.

B. L'expansion budgétaire

Selon les auteurs cités supra, cette hausse des prix a été la base de l'expansion budgétaire dans laquelle s'est lancé le gouvernement. Cela est dû aux variations des prix des matières premières exportées qui ont eu pour conséquence, une baisse brutale de la valeur des exportations et une réduction des impôts indirects sur celles-ci. C'est pourquoi la détérioration des termes de l'échange s'est traduite par une baisse importante des recettes fiscales tel que décrit dans le tableau qui suit.

Tableau VIII : Pertes des recettes publiques provoquées par les chocs extérieurs en Malaisie (1979-1986)

+-----------------------------------------------------------------------+

|Variations |Effets sur les |Variations du |Effets sur |Effets to-|

|des termes |recettes |taux d'intérêt |les recettes |tal sur |

|de l'échange|publiques |sur la dette pub-|publiques (%)|les |

| (%) | (%) |liques extérieure| |recettes |

| | | (%) | |publiques |

| | | | | (2+4) |

| (1) | (2) | (3) | (4) | (5) |

+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|

|1979| 22,6 | 8,4 | -3,4 | 0,4 | 8,8 |

+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|

|1980| -2,3 | -1,0 | -6,9 | 0,6 | -0,4 |

+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|

|1981| -14,9 | -7,0 | 9,0 | -0,0 | -7,0 |

+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|

|1982| -6,3 | -3,0 | 17,0 | -1,3 | -4,3 |

+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|

|1983| -0,2 | -0,9 | 8,6 | -1,2 | -2,1 |

+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|

|1984| 8,0 | 3,2 | 10,6 | -2,0 | 1,2 |

+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|

|1985| -8,4 | -3,1 | 14,2 | -2,6 | -5,7 |

+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|

|1986| 15,8 | -5,9 | 22,0 | -4,4 | -10,3 |

+----------------------------------------------------------------------------+

Source : David Demery et Lionel Demery, op-cit p. 51.

Des variations de cette ampleur ont sans doute eu des effets importants sur le budget. D'après les auteurs un supra, elles ont exigé des coupes sensibles dans les dépenses réelles, mais cette mesure a été prise ultérieurement.

En l'occurrence, le fait de retarder l'ajustement budgétaire a entraîné de sérieux problèmes. En effet, en retardant la réduction des dépenses, le pays a dû faire face à une situation budgétaire beaucoup plus difficile au milieu des années 1980 : Le boom des prix du pétrole et celui des matières premières ont entraîné l'expansion budgétaire à cause d'une augmentation des recettes publiques.

Nous allons analyser les aspects macro-économiques de cette expansion budgétaire et plus spécialement, les effets enregistrés au niveau du déficit budgétaire.

II.3.3.2. Les effets de l'expansion budgétaire sur les finances publiques.

Se fondant sur les recettes fiscales perçues sur les échanges extérieurs, le gouvernement malais s'est lancé dans une expansion budgétaire sans précédent. Le tableau suivant reproduit la situation financière au cours de la période allant de 1976-1987.

Tableau IX : La situation financière du gouvernement malais (en % du PIB 1976-1987)

+--------------------------------------------------------+

| 76-80 | 81 | 82 | 83 | 84 | 85 | 86 | 87 |

+-------------------+-------+-----+-----+-----+-----+-----+--------+---------|

|Recettes publiques | 29,2 |32,8 |33,1 |33,2 |32,5 |36,6 | 36,9 | 31,2 |

|Dépenses courantes | 26,1 |30,9 |30,5 |30,6 |29,5 |33,5 | 35,5 | 32,6 |

|Dépenses de dévelpt| 14,3 |27,6 |27,2 |26,2 |22,9 |19,0 | 16,4 | 12,4 |

|Déficit budgétaire | -10,2 |-21,7|-18,9|-19,0|-13,2|-7,8 | -10,6 | -9,7 |

+----------------------------------------------------------------------------+

Source : David Demery et Lionel Demery, op-cit p.47

Comme il ressort de ce dernier tableau l'augmentation du déficit budgétaire est due à un accroissement des dépenses publiques, en particulier les dépenses de développement.

En effet, bien que les recettes courantes ont presque toujours permis de couvrir les dépenses courantes, les dépenses de développement n'ont cessé d'augmenter de façon à provoquer un déficit budgétaire sans précédent.

Selon David Demery, ces déficits budgétaires du début des années 80 se sont traduits par un accroissement spectaculaire de la dette publique tel qu'il est décrit dans le tableau ci-après.

Tableau X : Financement du Déficit du gouvernement malais (1980-1987) en millions de $.

+-------------------------------------------------------+

| 1980| 1981 | 1982 | 1983 | 1984 | 1985| 1986 | 1987 |

+------------------------+-----+------+------+------+------+------+------+-------|

|1.Financement du déficit|7.022|11.015|11.170| 9.182| 7.075| 5.708| 7.506| 5.703 |

| i) Par des emprunts | | | | | | | | |

| étrangères | 310| 2.905| 4.773| 4.403| 3.093| 956| 1.347|-2.000 |

| ii) Par des emprunts | | | | | | | | |

| intérieurs |2.331| 4.091| 5.909| 4.315| 3.153| 3.670| 5.017| 7.703 |

| iii) Par des ajuste- | | | | | | | | |

| ments d'Actifs |4.404| 3.505| 336| 298| 829| 1.082| 1.142| - |

+------------------------+-----+------+------+------+------+------+------+-------|

|2.Dette Extérieure Brute|4.861| 8.278|13.158|17.728|20.848|23.070|28.310|26.310 |

+--------------------------------------------------------------------------------+

source : David Demery et Lionel Demery, op-cit p. 48

Comme on le voit donc, le tableau ci-haut montre que la dette extérieure brute du gouvernement Fédéral a été croissante, passant de 9 % à 43 % de 1980 à 1986.

Bref, la réponse à la détérioration des termes de l'échange par le maintien de l'expansion budgétaire au moyen du financement extérieur provoque un accroissement important de la dette publique extérieure.

En effet, bien que les chocs négatifs exigent absolument des coupes importantes dans les dépenses intérieures, le gouvernement malais a, quant à lui, maintenu ses dépenses au même niveau et cela a été manifestement la cause principale de l'augmentation de déficits budgétaires enregistrés.

Par conséquent, même si l'expansion budgétaire du début des années 80 ait réussi à préserver la croissance économique de la Malaisie, il est évident que cette stratégie ne pouvait être maintenue. C'est pourquoi l'ajustement budgétaire a été vite entrepris depuis 1984.

II.3.3.3. Ajustement budgétaire face à la récession fiscale

L'impossibilité de maintenir la croissance des recettes fiscales sur le commerce extérieur enregistrées au début des années 80, a mis le gouvernement malais dans l'obligation de faire face aux réalités d'un nouvel environnement économique international.

En effet, la poursuite de la détérioration des termes de l'échange faisait qu'il était évident que le gouvernement ne pouvait plus continuer à accroître sa dette extérieure au même rythme que dans les années d'avant 1984. L'ajustement budgétaire mis en place au cours de cette année devait satisfaire à une exigence principale : "Aligner les dépenses publiques intérieures sur les recettes publiques dans le but de réduire le niveau élevé du déficit budgétaire ainsi que le recours correspondant à l'emprunt extérieur".

Aussi, les dépenses d'investissement public qui avaient augmenté à cause de l'ambitieux programme d'investissement ont connu une diminution rapide avec l'ajustement budgétaire.

II.3.4. L'AJUSTEMENT BUDGÉTAIRE EN PRÉSENCE DES CHOCS EXTÉRIEURS: L'EXPÉRIENCE DE L'INDONÉSIE

II.3.4.1. Présentation du problème

Les caractéristiques de l'économie indonésienne ont été la cause principale de la vulnérabilité budgétaire face aux chocs extérieurs.

En effet, selon Erik Thorbecke^45(*), entre les années 70 et 82, la gestion budgétaire indonésienne était devenue nettement tributaire de l'évolution des recettes en provenance du commerce extérieur et plus spécialement celles en provenance de l'exportation du pétrole et de ses dérivées. Pendant cette période, les impôts indirects sur les exportations du Paddy^46(*) étaient devenus trop importants et avaient entraîné une expansion des dépenses publiques au delà même des dépenses planifiées.

Cette situation s'est répercutée de façon que, juste au début de la crise financière de 1983, l'Indonésie souffre d'une dépendance extrême à l'égard des exportations des ressources non renouvelables qui représentaient approximativement les 3/4 de la valeur des exportations totales. D'après Erik Thorbecke, les origines du déficit budgétaire de l'Indonésie sont claires et directes :

Premièrement, la récession mondiale du début des années 80 a affecté les prix et la demande des exportations traditionnelles du pays (essentiellement les produits agricoles).

Deuxièmement, et c'est là un facteur plus important, les recettes en provenance des exportations de pétrole sont tombées de 18,8 milliards de dollars entre les années 1981-1982 à 14,7 milliards de dollars entre les années 1982-1983. Le tableau suivant est souffisamment édifiant à ce sujet.

Tableau XI : Balance des exportations indonésiennes en milliards de dollars (1981-1989).

+---------------------------------------------------------------+

| |81/82 |82/83 |84/86 |86/87 |87/88 |88/89 |

| +------+------+------+------+------+------|

|Exploitations TOTALES| 23,0 | 16,6 | 18,5 | 13,7 | 18,1 | 19,8 |

| Pétrole et ses | | | | | | |

| dérivées | 18,8 | 14,7 | 12,3 | 7,0 | 8,6 | 7,7 |

| Produits autres | | | | | | |

| que le pétrole | 4,2 | 3,9 | 6,2 | 6,7 | 9,5 | 12,1 |

+---------------------------------------------------------------+

Source : Balance des payements de l'Indonésie in Erik Thorbecke, op-cit, p. 180.

L'effondrement des cours du pétrole a continué jusqu'en 1988. Le prix à l'exportation du pétrole brut indonésien, après avoir culminé à 34 dollars le baril entre les années 1981-1982 est tombé à 25 dollars entre les années 1985-1986 et s'est effondré en 1986/87, le cours moyen passant à 13 dollars de baril.

Cette dépendance croissante à l'égard du commerce extérieur dont l'évolution dépend de la fluctuation de l'environnement économique international, et le rôle considérable des exportations de ressources non renouvelables, rendaient le budget indonésien potentiellement vulnérable aux chocs extérieurs.

Deux autres facteurs expliquent le lien direct qui existe entre le budget de l'Etat d'une part, et les cours du pétrole et les recettes pétrolières de l'autre part. Le premier de ces facteurs est la part prédominante de l'impôt indirect sur les activités tournées vers l'extérieur dans les recettes publiques. Le second facteur est la tendance naturelle de l'Etat à accroître les dépenses publiques en cas de hausse des cours du pétrole et celle des recettes pétrolières et inversement, son hésitation naturelle à amputer les programmes prévus en cas de baisse des recettes.

Le programme d'ajustement budgétaire devait donc pallier à ces problèmes, tout en protégeant le budget contre les effets négatifs des chocs extérieurs.

II.3.4.2. L'ajustement budgétaire face aux chocs extérieurs

*     ^40...... Banque Mondiale, "Ghana, Progress on adjustment" Report n 9475-GH, Washington DC, Avril 1991

*     ⁴¹ GREEN, R.H, "Stabilisation and adjustment policies and programs", country study 1 Ghana, wider publication, Mars 1987

* ⁴² Alan Roe et Hartmust Schneider, op-cit chap. III

* ^43...... David Demery et Lionel Demery, "Ajustement et équité en Malaisie", OCDE, Paris 1992, Chap. II et III.

* ⁴⁴ Idem

* ^45...... Erik Thorbecke, "Ajustement et équité en Indonésie" OCDE, Paris, 1992, pp 39-51

* ⁴⁶ Paddy : Riz non décortiqué exporté par l'Indonésie