Analyse de l'impact des chocs exterieurs sur l'ajustement budgetaire au Rwanda

B. Ajustement des recettes publiques

L'impôt sur le commerce extérieur des produits pétroliers et agricoles avait toujours occupé une place prédominante dans les recettes de l'administration publique. Juste avant l'ajustement budgétaire, cet impôt procurait 68 % du total des recettes intérieures.

Pendant la période d'ajustement, le gouvernement s'est efforcé de réduire la part de l'impôt indirect sur le commerce international et a entrepris un régime favorisant la croissance des recettes intérieures autres que celles prélevées sur le secteur d'exportation.

Cette volonté d'accroître l'impôt à l'intérieur du pays à fin de faire face à l'assèchement rapide de sa principale source de recettes publiques, a été privilégiée dans le programme de réforme fiscale.

Selon Erik Thorbecke, l'ensemble de mesures de réforme fiscale adoptées a marqué un progrès et à réussi à apporter les recettes fiscales hors pétrole de 13,5 % du total des recettes intérieures entre 1980 et 1983 à 21,3 % entre 1985 et 1988. Et bien que le montant des impôts perçus sur le commerce ait nettement augmenté pendant la période d'ajustement budgétaire, il ne représentait qu'une source de recettes publiques d'importance mineure.

II.3.4.3. Les effets de l'ajustement sur les Finances publiques

Une caractéristique notable du système indonésien des finances publiques est que le gouvernement est tenu de maintenir le budget en équilibre. Par conséquent, lorsque les dépenses publiques dépassent les recettes publiques intérieures, l'excédent doit être financé par le secteur extérieur, presque intégralement au moyen de l'assistance technique allouée au titre des projets.

Bien que cette assistance technique a été à l'origine du gonflement de la dette extérieure de l'Indonésie, l'ajustement budgétaire a suscité des performances au niveau des recettes et des dépenses publiques en général et au niveau de l'équilibre budgétaire en particulier. Le tableau suivant retrace l'évolution du budget du gouvernement central pendant la période d'ajustement.

Tableau XIII : Budget de l'Etat Indonésien en milliards de Rupiahs (1982-1989)

+-----------------------------------------------------------+

| |82/84|85/86|86/87|87/88|88/89|

| +-----+-----+-----+-----+-----|

|Recettes et dons | 11,9| 18,8| 16,7| 21,8| 23,5|

| | | | | | |

| -Impôts sur le pétrole | 7,6| 10,7| 6,3| 10,4| 9,5|

| -Impôts sur les produits | | | | | |

| autres que le pétrole | 3,8| 6,4| 7,9| 9,0| 11,9|

| -Recettes non Fiscales | 0,4| 1,5| 2,2| 2,0| 1,6|

| -Dons | 0,1| 0,2| 0,3| 0,4| 0,5|

| | | | | | |

|Dépenses courantes | 8,2| 12,7| 13,4| 15,5| 16,8|

| | | | | | |

| -Intérêts sur la dette | | | | | |

| extérieure | 0,7| 1,8| 2,8| 3,8| 4,3|

| -Subventions | 1,4| 1,4| 0,9| 1,4| 1,0|

| -Autres dépenses courantes | 6,1| 9,5| 9,7| 10,3| 11,5|

| | | | | | |

|Dépenses d'équipement | 6,6| 8,7| 7,3| 9,2| 10,5|

| | | | | | |

| Solde global | -2,9| -2,6| -4,0| -2,9| -3,8|

| | | | | | |

+-----------------------------------------------------------+

Source : Erik Thorbecke, op-cit, p.181.

Ce tableau fait apparaître clairement la part croissante représentée par les impôts autres que ceux qui sont perçus sur le pétrole; résultat satisfaisant qui a été atteint à la suite de la réforme fiscale.

Il ressort également que l'augmentation des dépenses d'équipement par rapport aux dépenses courantes a été limitée. La preuve est que la part du solde global (qui représente l'excédent des dépenses totales par rapport aux recettes intérieures) a été maintenu à moins de 3 % entre 1987 et 1988 contre à peu près de 4 % entre 1986 et 1987.

Somme toute, la caractéristique la plus notable de la politique d'ajustement budgétaire adoptée et réussie par l'Indonésie, et qu'elle a été entrepris volontairement, en temps opportun et de façon équilibrée.

Grâce à des politiques d'ajustement budgétaire essentiellement prudentes en période tant d'expansion que de récession, l'Indonésie a pu éviter que les déséquilibres extérieurs et intérieurs n'atteignent une ampleur telle qu'elle aurait forcé le pays à se soumettre aux conditions imposées par le FMI et par la Banque Mondiale pour obtenir des prêts à la stabilisation et à l'ajustement budgétaire.

L'Indonésie a choisi d'adopter, de son propre chef, une série de mesures budgétaires restrictives du type de celles que doivent habituellement mettre en oeuvre les pays soumis aux conditions du FMI.

A la différence de la grande majorité des pays en développement qui n'ont pu obtenir de prêts d'urgence qu'en contrepartie de mesures de stabilisation et d'ajustement structurel imposées par le FMI et la Banque Mondiale, l'Indonésie a d'emblée décidé de suivre de façon indépendante sa propre stratégie.

Le gouvernement ne s'est jamais trouvé dans une situation telle qu'il puisse être forcé d'appliquer des politiques et des mesures impopulaires conçues par ces institutions de Breton Woods dans une atmosphère de crise dont la cause est essentiellement le choc extérieur difficilement contrôlable.

II.3.5. LES IMPLICATIONS DES RÉSULTATS DE L'ANALYSE EMPIRIQUE

Les cas empiriques que nous venons d'analyser nous auront permis de constater que les chocs extérieurs qui ont secoué les budgets des PVD sont nombreux :

Il s'agit d'abord d'un renversement des termes de l'échange et d'une fluctuation de la demande extérieure;

Il s'agit ensuite de la chute des cours des principales matières premières exportées.

L'évolution du marché international du capital est le troisième facteur extérieur qui explique la crise budgétaire dans la plupart des pays de notre échantillon, si elle ne s'était pas cumulée à une situation initiale fragile. Il est évident en effet que le fort endettement extérieur qui a marqué les années 70 et qui s'est répercuté juste au début des années 80 dans la presque totalité des pays analysés, a été lourd de conséquences.

Parmi les causes de la crise budgétaire, nous avons également relevé les facteurs ou erreurs politiques intérieurs.

En première lieu, il faut mentionner les anticipations (à posteriori erronées) issues du boom sur les cours mondiaux des principales matières premières de la fin des années 1970.

S'agissant des pays de notre échantillon, ce boom a eu lieu sur le pétrole (Indonésie, Malaisie), sur le café et le cacao (Au Ghana), sur le caoutchouc (en Malaisie) et sur le phosphate (au Maroc). Dans l'ensemble, ce boom a été anticipé comme une amélioration permanente des termes de l'échange et par ce fait, comme une amélioration des recettes fiscales. Il était alors naturel d'en accélérer l'utilisation en augmentant les dépenses publiques et spécialement les dépenses d'investissement. C'est pourquoi les politiques correspondantes des dépenses ont été décidées, avec une erreur de politique économique dont les conséquences ont été extrêmement lourdes, vu que dans certains pays de notre échantillon, d'autres distorsions ont suivi.

En particulier, les autorités économiques ont été lentes à réagir aux symptômes de la crise. Il en a résulté une allocution des ressources qui s'est révélée inadéquate au moment du reflux des termes de l'échange.

En fin, dans plusieurs pays, il semble que de grands projets d'investissements entrepris dans le boom des années 70 se soient en outre révélés inefficaces ou de faible productivité.

Bref, l'analyse empirique nous aura permis de remarque que dans la majeure partie des pays de notre échantillon, la crise budgétaire est surtout liée aux chocs extérieurs et aux fausses anticipations auxquelles il ont donné lieu : Les termes de l'échange et crédits internationaux favorables durant les années 70, puis le renversement brutal des tendances et la crise de liquidités internationales du début des années 80.

Les erreurs de politique économique liées à l'allocation et à la productivité des investissements publics, sont d'une certaine façon aussi liées à ces chocs extérieurs. Dans les lignes qui suivent, nous allons faire une analyse quant à l'efficacité des mesures adoptées pour faire face aux différents chocs.

II.3.6. LES MESURES D'AJUSTEMENT BUDGÉTAIRE : LA STABILISATION BUDGÉTAIRE ET AJUSTEMENT FISCALE.

Le terme ajustement évoque une image simple dans les média, celle d'"un pays en crise financière qui doit accepter les conditions du FMI et de la Banque Mondiale pour réduire son déficit extérieur afin de bénéficier de nouveaux prêts"^47(*). Mais cette image cache une réalité plus complexe.

D'abord, le terme ajustement correspond à deux catégories différentes de mesures : les unes pour diminuer la demande globale; les autres pour stimuler l'offre. Pour éviter toute confusion, nous avons réservé le terme de stabilisation aux mesures concernant la demande et celui de l'ajustement aux politiques de l'offre.

Les programmes de stabilisation répondent à la crise financière par des mesures conjoncturelles d'urgence, qui doivent avoir des effets à court terme. A l'opposé, un programme d'ajustement porte sur le moyen et le long terme et comprend des mesures pouvant augmenter l'offre. Et lorsque ces mesures ont un coût, la banque mondiale accorde parfois de prêts pour le financement.

Au cours de notre analyse, si la stabilisation budgétaire et ajustement fiscale ont été distingués, c'est qu'en effet les déséquilibres qui ont conduit à la crise financière tiennent en partie à une insuffisance. Et une fois que les déséquilibres sont résorbés par la stabilisation de dépenses, le meilleur moyen d'éviter un nouveau dérapage consiste à accroître la fiscalité intérieure par un ajustement qui consiste en une réforme en profondeur.

II.3.6.1. La stabilisation budgétaire

De part l'analyse empirique que nous venons de faire sur base d'un échantillon précis, le traitement de chocs que représente tout programme de stabilisation comporte les mêmes mesures. Dans l'ensemble, les coupures budgétaires touchent toujours les dépenses d'Investissement que les dépenses de fonctionnement. En effet, plusieurs facteurs expliquent cette différence :

D'abord, nous avons remarqué que dans la période d'expansion des recettes fiscales, ce sont les investissements qui augmentent le plus vite. Ensuite, comme la contrainte du Déficit extérieur est déterminante, on diminue beaucoup plus les importations en réduisant les investissements au lieu des dépenses de fonctionnement. Enfin, l'opinion public est moins sensible à cette mesure qu'à la baisse du budget de fonctionnement.

En réalité, comme les dépenses domestiques pour l'investissement concernent principalement les travaux publics, il est vrai qu'en les réduisant, on touche une population dispersée de petits entrepreneurs et d'ouvriers peu qualifiés qui ne sont pas généralement organisés pour former de groupes de pression. Tandis que une baisse des dépenses de fonctionnement touche les groupes susceptibles de réagir. Il s'agit des fonctionnaires si on les licencie ou les étudiants si on diminue leurs bourses.

Certes, la chute des investissements a des effets négatifs (infrastructures dégradées,.....) mais ces effets ne se manifestent qu'après des délais plus ou moins longs et n'entraînent pas immédiatement de réactions politiques dangereuses pour le gouvernement ni d'effets économiques trop visibles.

L'autre poste budgétaire sur lequel le programme de stabilisation a le plus touché est celui des dépenses de fonctionnement. En réalité, même si ce poste de dépense s'avère assez rigide, certes, le programme de stabilisation peut le toucher très peu. Généralement, les dépenses de fonctionnement prises dans leurs ensemble paraissent assez stables, les programmes de stabilisation arrêtent leur croissance mais elles ne sont jamais amputées sévèrement.

Toutefois, pour les stabiliser ou les réduire légèrement, des mesures délicates doivent être prises en raison de leur impact politique. En effet, elles comprennent les salaires qui constituent toujours la principale dépense, et les subventions qui représentent souvent une rubrique importante parmi les dépenses.

Selon Bourguignon et Morrisson (^48(*)) les gouvernements qui stabilisent les dépenses de fonctionnement doivent donc diminuer ou arrêter la croissance des salaires réels des fonctionnaires et/ou les subventions. L'autre mesure qui permet de stabiliser ou de diminuer la croissance de la masse salariale consiste à freiner le recrutement.

Excepté le Ghana, tous les gouvernements de notre échantillon ont tenté de stabiliser la croissance de la masse salariale, en évitant les mesures brutales comme le licenciement et la baisse des salaires nominaux, en raison du poids politique des fonctionnaires.

Les subventions font également l'objet de mesures restrictives. Dans les pays de notre échantillon, les subventions directs aux consommateurs ont été réduites et les tarifs aux entreprises publiques ont été revu dans le but de supprimer les subventions que l'Etat leur verse.

II.3.6.2. L'ajustement fiscal

Alors que la stabilisation a un seul et même objectif poursuivi par l'ensemble de mesures à savoir, la "réduction des dépenses publiques"; l'ajustement fiscal présente des aspects diversifiés, mais son objectif principal est "d'accroître l'efficacité de la fiscalité".

Parmi les mesures d'ajustement fiscal prises par les pays de notre échantillon; celles des gouvernements indonésien et Ghanéen sont riches de promesses et permettraient aux autres gouvernements (une fois adoptées), de faire face aux différents chocs extérieurs tout en réduisant les incertitudes sur les recettes en provenance du commerce extérieur.

Rappellons que du moins, ces derniers gouvernements ont été prudents et ont préféré développer la fiscalité tournée sur l'activité intérieure, plutôt que se fier sur les recettes indirectes basées sur le commerce extérieur dont la vulnérabilité influe grandement sur les finances publiques.

Les mesures qu'ils ont pris sont à encourager, vu le caractère aléatoire des recettes fiscales issues des échanges extérieurs et la vulnérabilité budgétaire de la plupart des P.V.D., dont la principale source de recettes reste les impôts indirects sur le commerce extérieur.

Dans la partie qui suit, nous allons tenter de mettre en évidence la relation qu'il y aurait entre le budget et les chocs extérieurs dans le cadre de l'économie rwandaise et proposer des mesures pouvant permettre aux pouvoirs publics de mieux maîtriser le budget face à un environnement économique international défavorable.

TROISIÈME PARTIE : LES CHOCS EXTERIEURS ET AJUSTEMENT BUDGETAIRE AU RWANDA.

Dans la partie précédente, nous avons essayé d'esquisser quelques fondements théoriques et empiriques de l'impact des chocs extérieurs sur l'ajustement budgétaire en général.

Au cours de cette partie, nous aurons l'occasion de démontrer cet impact sur l'ajustement budgétaire dans le cas du Rwanda.

III.1. VUE D'ENSEMBLE

L'analyse de l'impact des chocs extérieurs sur l'ajustement budgétaire, intervient au moment où le Rwanda doit faire face à une conjoncture défavorable aux plans de la sécurité, de l'évolution des structures politiques, de la situation économique et de la condition sociale.

Dans cette partie de l'analyse où nous nous proposons de retracer l'évolution de la gestion budgétaire en présence des chocs extérieurs, nous devons examiner avec soin les différents facteurs exogènes et endogènes qui auraient le plus contribué à déstabiliser les recettes et les dépenses budgétaires au Rwanda.

Un tel examen doit se fonder sur les réalités pratiques qui seront identifiées sur base de la tendance qu'affichent les données statistiques, et à partir de cette tendance, nous devons:

i) identifier les différents chocs extérieurs qui auraient le plus eu les effets tant négatifs que positifs sur l'ajustement budgétaire au Rwanda;

ii) déceler la façon dont ces chocs auraient influencé l'ajustement des recettes publiques et la stabilité des dépenses;

iii) quantifier l'ampleur de l'impact des chocs extérieurs sur le solde budgétaire (déficit/excédent);

iv) discuter de l'efficacité de différentes mesures qui auraient été prises en vue de faire face aux effets négatifs qu'exercent les chocs extérieurs sur l'ajustement budgétaire;

v) dégager les implications pratiques de l'analyse faite quant à l'impact des chocs extérieurs sur l'ajustement du budget rwandais;

vi) formuler en dernier ressort, les recommandations, les perspectives d'avenir et la conclusion finale.

Notre analyse sera faite sur une période de vingt-trois ans, à compter de 1970. Sur une période aussi longue, nous espérons embrasser les différentes alternatives selon lesquelles les chocs extérieurs auraient affecté le budget rwandais. Même si un tel choix semblerait ambitieux, il est à noter qu'il s'explique par différents faits concrèts.

En effet, nous avons démontré théoriquement que la décennie soixante-dix a été, tant pour les pays développés que pour ceux en développement, une période pendant laquelle, l'environnement économique mondial fut marqué par de nombreux bouleversements à savoir :

i) l'instabilité des prix des principaux matières premières exportées par les P.V.D. sur les marchés mondiaux;

ii) la fluctuation des termes de l'échange en général;

iii) la variabilité des taux de change de différentes monnaies;

iv) l'instabilité des taux d'intérêt sur la dette publique extérieure, etc...

La théorie nous aurait démontré qu'une pareille situation se perpétue jusqu'à nos jours. C'est pour cette raison que nous nous permettons d'affirmer à priori que ces différents facteurs externes auraient eu un impact variable sur le budget rwandais dont la principale source de recettes fiscales reste toujours le secteur d'exportation et les transactions internationales.

Dans le but de bien estimer cet impact, nous nous proposons de diviser notre période d'étude en trois parties.

La division est faite sur base du tableau suivant :

Tableau XIV : Quelques facteurs extérieurs et le solde du budget rwandais (1970-1990).

+------------------------------------------------------------------------------------------------------+

|Année | Cours du café doux | Termes de | Taux de change | Le solde budgétaire |

| | en US cents/Livre | l'échange | FRW/US $ | en millions de FRW |

|------+------------------------+----------------+-------------------------+---------------------------|

|1970 | 52,01 | - | 100 | + 186 |

|1971 | 44,99 | - | 99,74 | - 330,4 |

|1972 | 50,33 | - | 92,11 | - 546,8 |

|1973 | 62,31 | - | 84,05 | - 431,6 |

|1974 | 65,84 | - | 92,84 | - 278,4 |

|1975 | 65,41 | 100 | 92,84 | - 15,0 |

|1976 | 142,75 | 223,9 | 92,84 | + 1.474,3 |

|1977 | 234,67 | 241,7 | 92,84 | + 1.905,8 |

|1978 | 162,82 | 152,0 | 92,84 | + 781,5 |

|1979 | 173,53 | 174,0 | 92,84 | + 2.815,4 |

|1980 | 154,20 | 82,1 | 92,84 | + 1.992,2 |

|1981 | 128,09 | 73,1 | 92,84 | - 4.273,0 |

|1982 | 139,72 | 82,4 | 92,84 | - 5.503,2 |

|1983 | 131,69 | 100,1 | 92,84 | - 6.256,4 |

|1984 | 144,17 | 115,3 | 100,17 | - 5.207,6 |

|1985 | 145,56 | 100 | 101,26 | - 6.706,9 |

|1986 | 192,74 | 114 | 87,84 | - 8.059 |

|1987 | 112,29 | 75,2 | 79,67 | - 12.866 |

|1988 | 135,10 | 88,8 | 76,45 | - 7.761 |

|1989 | 106,96 | 74,8 | 79,98 | - 8.550 |

|1990 | 84,00 | 61,1 | 82,60 | - 8.840 |

+------------------------------------------------------------------------------------------------------+

Source : - Emil-Maria CLAASSEN, "Etude de la politique monétaire et financière au Rwanda"; Rapport de mission MINIPLAN-Projet GTZ, Kigali, 1991, p.69.

- BNR, Direction des statistiques, 1993

- KALINIJABO Charles, op.cit., p.137

- MINIFIN, "Economie rwandaise, 25 ans d'efforts", Kigali,

1987.

Comme il ressort du tableau ci-dessus, le premier segment d'étude embrasse la période 1970-1980. En réalité, outre le premier choc extérieur caractérisé par le triplement du prix du café en 1976/77, il est clair que pendant cette période les prix du café et les termes de l'échange ont permis une relative stabilité financière.

Le second segment d'étude concerne la période 1980-1987. En effet, on remarque à travers le tableau supra, que cette période est caractérisée par de très fortes variations des cours mondiaux du café et de celles des termes de l'échange. En plus, cette période inclut le second choc extérieur qu'a connu le Rwanda en 1987, choc qui est caractérisé par une baisse de 71,6% du prix du café par rapport au prix de 1986 et qui a accentué le déficit budgétaire de 60%.

Le troisième segment d'analyse, part de l'année 1987 jusqu'à l'année 1993. Dans l'ensemble, cette période dite "de crise financière" est caractérisé par deux principaux chocs extérieurs à savoir : la chute de 20,7% du prix du café constatée en 1990 et la guerre d'octobre 1990.

Dans chaque division de l'analyse, nous essayerons de retracer les tendances des recettes et des dépenses budgétaires, tout en relevant les irrégularités et les causes y relatives. Bref, constatations faite sur base du tableau supra; nous pouvons conclure de prime abord que les cours mondiaux du café et les termes de l'échange contribuent plus généralement à l'augmentation des recettes fiscales issues du commerce extérieur que la variabilité du taux de change. C'est pourquoi nous nous proposons de négliger ce dernier facteur au cours de notre analyse.

III.2. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET LE BUDGET DE L'ETAT RWANDAIS : DE LA RELATIVE STABILITÉ VERS LA CRISE FINANCIÈRE.

III.2.1. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET LA RELATIVE STABILITÉ BUDGÉTAIRE DES ANNÉES SOIXANTE-DIX.

Au cours de cette période, les chocs extérieurs affichent un impact budgétaire si important qu'il nous semble nécessaire d'en estimer l'ampleur.

Dans le souci de clarifier notre analyse, nous nous proposons d'examiner séparément l'impact qu'auraient exercé les chocs extérieurs sur les recettes publiques, sur les dépenses publiques et enfin sur le solde budgétaire.

III.2.1.1. Les chocs extérieurs et les recettes publiques.

La décennie soixante-dix fut pour la fiscalité rwandaise, une période pendant laquelle, les recettes publiques en général et les recettes fiscales prélevées sur le commerce extérieur en particulier, ont été améliorées grâce à un environnement économique international favorable.

Le tableau suivant nous retrace clairement cette situation.

Tableau XV : Les chocs extérieurs et l'accroissement des recettes publiques (1972-1980).

+----------------------------------------------------------------------------+

|Exercice |Termes de|Prix du|Taxes à l' |Taxes à l' |Impôts |Recettes |

|Budgétaire|l'échange|café |exportation|importation|indirects |TOTALES |

| | | (*) | (**) | (**) | (**) | (**) |

+----------+---------+-------+-----------+-----------+----------+------------|

| 1972 | - | 50,33 | 221,3 | 514,6 | 1179,1 | 1874,5 |

| 1973 | - | 62,31 | 489,1 | 516,1 | 1500,0 | 2352,5 |

| 1974 | - | 65,84 | 570,8 | 1066,9 | 2074,4 | 3255,2 |

| 1975 | 100,0 | 65,41 | 725,2 | 1072,3 | 3025,0 | 4373,6 |

| 1976 | 223,9 |142,75 | 2152,2 | 1882,9 | 4957,0 | 6597,0 |

| 1977 | 241,7 |234,67 | 3154,8 | 2139,9 | 6517,5 | 8345,7 |

| 1978 | 152,0 |162,82 | 1720,0 | 2761,6 | 6096,7 | 8640,5 |

| 1979 | 174,0 |173,53 | 1952,3 | 5147,1 | 8901,8 | 11977,6 |

| 1980 | 82,1 |154,20 | 2636,1 | 3328,3 | 8620,3 | 13100,2 |

+----------------------------------------------------------------------------+

* : Valeur en US Cent/Livre

** : Valeur en millions de Francs Rwandais

Source : - BNR, Direction des statistiques, 1993

- KALINIJABO Charles, op. cit., p.140

- Emil-Maria CLAASSEN, op. cit., p.69

Tel qu'il est décrit dans le tableau ci-dessus, la conjugaison des chocs extérieurs (l'amélioration des cours mondiaux du café et celle des termes de l'échange), permet l'accroissement des recettes publiques totales.

Sur la période considérée, ces dernières passent de 1.874,5 millions à 13.100,2 millions de FRW de 1970 à 1980, soit une évolution continue. Cette situation résulte de l'accroissement des impôts indirects qui connaissent une évolution de 631%, passant de 1.179,1 millions en 1970 à 8.620,3 millions de FRW en 1980.

Une telle évolution des impôts indirects provient en général de l'amélioration des impôts prélevés sur le commerce extérieur. Faisons en une analyse détaillée.

* ^47...... François Bourguignon et Christian Morrisson, "Ajustement et équité dans les pays en voie de développement : Une approche nouvelle", OCDE, Paris, 1992 p. 19-23.

* ^48...... Ibidem, p. 19-23.