Analyse de l'impact des chocs exterieurs sur l'ajustement budgetaire au Rwanda

A. Les chocs extérieurs et les taxes à l'exportation.

L'analyse faite du tableau ci-haut fait apparaître clairement une grande similitude entre l'évolution des cours du café et celle des taxes à l'exportation. Cette grande corrélation ne devrait pas étonner dans la mesure où l'on sait que le café représente une très grande part de la valeur totale des exportations rwandaises.

En effet, il est claire que les années pendant lesquelles les cours mondiaux du café sont élevés correspondent aux années où les recettes fiscales sur les exportations sont également élevées. une telle situation se remarque à partir de 1976, l'année pendant laquelle les prix du café sur le marché mondial commencent à connaître un essor extraordinaire. Il s'en suit un accroissement de 63,8% des impôts indirects et celui de 50,8% des recettes totales par rapport à la situation de 1975.

Au cours de l'année qui suit (1977), les cours mondiaux du café se multiplient par plus de trois et les taxes à l'exportation, les impôts indirects et les recettes totales suivent toujours le mouvement à la hausse. La situation se poursuit après 1977 jusqu'en 1980, et on remarque la même similitude en ce qui concerne l'évolution de ces agrégats.

B. Les chocs extérieurs et les taxes à l'importation.

Contrairement aux taxes à l'exportation qui évoluent parallèlement à l'évolution des cours mondiaux du café, les taxes à l'importation quant à elles, ne suivent pas toujours la même tendance.

Toutefois, même si les importations dépendent de la disponibilité des devises procurées par les exportations en général, il est évident que d'autres facteurs se conjuguent pour exercer une influence sur les importations en général et sur les droits d'entrée en particulier. Parmi ces facteurs, nous citons en passant la politique régissant les importations dans un pays donné, l'augmentation de la demande intérieure, l'augmentation du prix à l'importation, etc... Ces différents facteurs pourraient expliquer la variabilité des taxes à l'importation sur la période d'étude.

En effet, même si ces dernières suivent toujours la même évolution des taxes à l'exportation entre 1972 et 1977; on remarque cependant que la situation se retourne après 1977 où les taxes à l'importation continuent à augmenter, alors que les taxes à l'exportation ne font que fluctuer parallèlement à la variation des cours mondiaux du café. La Banque Nationale du Rwanda nous explique cette situation (^49(*)).

"En raison de l'augmentation de la demande intérieure, le volume des importations a continué à s'accroître dans de fortes proportions pendant la période 1972-1980, sauf en 1979, du fait de la fermeture de la frontière ougandaise de février à mai 1979, laquelle fermeture a provoqué un recul de 14% par rapport à 1978.

Mais comme les prix à l'importation avaient augmenté, la valeur des importations s'est accrue de façon à augmenter les taxes à l'importation de 86,3% par rapport à 1978.

La valeur des importations a aussi fortement augmenté en particulier en 1975 (69% par rapport à 1974) et en 1980 (35% par rapport à 1979) en raison de l'accroissement considérable du volume des importations (36% en 1975 et 24% en 1980) et de la hausse générale des prix due aux effets du renchérissement des produits pétroliers".

Tels sont, à notre avis, les facteurs qui pourraient expliquer le comportement des taxes à l'importation pendant la période d'étude en général et après l'année 1977 en particulier.

Bref, sur base de l'argumentation supra, nous affirmons que la conjugaison des facteurs qui influencent les taxes à l'importation et celles à l'exportation explique toujours la variation des impôts indirects en général et des recettes publiques totales en particulier sur la période d'étude.

III.2.1.2. Les chocs extérieurs et la structure des recettes publiques.

Même si l'amélioration des cours mondiaux du café des années 1970 et l'accroissement des recettes fiscales sur les échanges extérieurs qui en résulte permettent l'amélioration des recettes totales en général, il se peut que l'impact qu'ils exercent sur la structure de ces dernières est tout autre. Considérant l'ampleur de ces chocs, l'analyse que nous nous proposons de mener tentera de quantifier la part des impôts directs et indirects dans les recettes totales.

A. Les chocs extérieurs et la prépondérance des impôts indirects dans les recettes totales.

Au Rwanda, le budget des années 1970 se caractérise par la place importante qu'occupent les impôts indirects dans la structure générale des recettes fiscales.

Le tableau ci-dessous renforce cette affirmation.

Tableau XVI : La part respective des impôts directs et indirects dans les recettes fiscales totales (en millions de FRW) 1970-1980.

+------------------------------------------------------------------+

|Exercice |Recettes |Impôts |% des impôts |Impôts |% des impôts |

|Budgétaire|Fiscales |directs|directs par |indi- |indirects |

| |Totales | |rapport aux |rects |par rapport |

| | | |recettes fisc.| |aux recettes |

| | | |totales | |fisc. Totales|

+----------+---------+-------+--------------+--------+-------------|

| 1970 |1.816,6 | 494,2 | 27,2 |1.324,4 | 72,8 |

| 1971 |1.696,0 | 537,0 | 31,7 |1.159,0 | 68,3 |

| 1972 |1.729,7 | 550,6 | 31,9 |1.179,1 | 68,1 |

| 1973 |2.160,3 | 660,3 | 30,6 |1.500,0 | 69,4 |

| 1974 |3.163,5 | 889,1 | 28,1 |2.074,4 | 71,9 |

| 1975 |4.002,3 | 977,1 | 24,4 |3.025,0 | 75,6 |

| 1976 |6.172,7 |1.215,7| 20,4 |4.957,0 | 79,6 |

| 1977 |7.939,1 |1.327,5| 16,7 |6.517,5 | 83,3 |

| 1978 |8.888,3 |1.791,6| 22,7 |6.096,7 | 77,3 |

| 1979 |11.298,0 |2.396,2| 21,2 |8.901,8 | 78,8 |

| 1980 |11.354,4 |2.725,1| 24,4 |8.620.3 | 76,6 |

+------------------------------------------------------------------+

Source : KALINIJABO Charles, op. cit., p.84 et 140.

Il apparaît clairement dans le tableau ci-dessus que les impôts indirects sont beaucoup plus prépondérants dans les recettes fiscales que les impôts directs. Ces différents impôts représentent une moyenne annuelle de 74,7% et de 25,3% respectivement sur toute la période considérée.

Une étude faite sur la tendance qu'affichent les impôts indirects, nous permet de constater que les pourcentages les plus élevés qui représentent la part occupée par les impôts indirects dans les recettes fiscales totales, correspondent aux années pendant lesquelles les cours mondiaux du café et les termes de l'échange ont été tous favorables. Inversement, les pourcentages les moins élevés témoignent du contraire.

Cependant, les années où les cours mondiaux du café sont élevés, sont les mêmes qui totalisent les faibles parts qu'occupent les impôts directs dans les recettes fiscales totales. Cette constatation nous permet d'affirmer que les chocs extérieurs conditionnent l'évolution des impôts indirects et la baisse de la part qu'occupent les impôts directs dans les recettes fiscales totales.

B. Les chocs extérieurs et la forte dépendance des recettes publiques aux échanges extérieurs.

Non seulement l'amélioration des termes de l'échange en général et celle des cours mondiaux du café en particulier favorisent la prépondérance des impôts indirects dans les recettes fiscales totales, mais également, elles entraînent la forte dépendance du budget rwandais à l'égard des échanges extérieurs.

En effet, nous avons théoriquement démontré que l'instabilité fiscale qu'entraînent les chocs extérieurs n'est pas favorable à la gestion budgétaire dans ce sens qu'elle entraîne l'instabilité des recettes fiscales prélevés sur les échanges internationaux en général et l'instabilité des recettes fiscales totales en particulier.

Le tableau suivant nous retrace la situation qui prévalait au Rwanda pendant le boom caféier des années 1970.

Tableau XVII : La part de la fiscalité extérieure dans la structure des recettes totales (en millions de FRW) 1970-1980.

+------------------------------------------------------------------+

|Exercice |Recettes |Droits de douane |Variations des droits |

|Budgétaire|Fiscales |(Taxes à l'importation|de douane par rapport |

| |Totales |et à l'exportation) |aux recettes totales |

| | | |(%) |

+----------+---------+----------------------+----------------------|

| 1970 | 1.818,6 | 1.031,1 | 56,7 |

| 1971 | 1.696,0 | 811,3 | 47,7 |

| 1972 | 1.729,7 | 735,9 | 42,5 |

| 1973 | 2.160,3 | 1.005,2 | 46,5 |

| 1974 | 3.163,5 | 1.637,7 | 51,8 |

| 1975 | 4.002,3 | 1.797,5 | 44,9 |

| 1976 | 6.172,7 | 4.035,1 | 65,4 |

| 1977 | 7.939,1 | 5.294,7 | 66,7 |

| 1978 | 7.888,3 | 4.481,6 | 56,8 |

| 1979 |11.298,0 | 7.099,4 | 62,8 |

| 1980 |11.345,4 | 5.964,4 | 52,6 |

+------------------------------------------------------------------+

Source : KALINIJABO Charles, op. cit., p.89 et 140.

En observant le tableau ci-dessus, on remarque que les impôts prélevés sur le commerce extérieur rapportent en moyenne 54% des recettes totales sur la période considérée.

La relation qui existe entre les chocs extérieurs et la dépendance des recettes publiques aux échanges extérieurs s'explique à partir de l'année 1976. En effet, vu que cette période se caractérise par l'amélioration des termes de l'échange et des cours mondiaux du café; considérant en plus que ces chocs extérieurs ont été favorables quant à l'accroissement des recettes fiscales prélevées sur le commerce extérieur et que ces dernières occupent une place prédominante dans la fiscalité totale; il est évident que la tendance des recettes totales s'explique par la variation de la fiscalité extérieure sur la période en question.

Quant à la situation de la fiscalité rwandaise pendant la période de boom caféier, nous remarquons qu'elle est tributaire de la fluctuation des cours mondiaux du café et de celle des termes de l'échange.

Bref, caractérisée par l'entrée massive des recettes fiscales sur les échanges extérieurs, la période 1970-1980 laisse apparaître une forte dépendance des recettes publiques aux échanges extérieurs, dans ce sens que les pourcentages les plus élevés qui représentent la part des droits de douanes par rapport aux recettes totales, correspondent aux années pendant lesquelles les cours mondiaux du café et les termes de l'échange accusent des indices également élevés.

III.2.1.3. Les chocs extérieurs et le solde budgétaire.

La gestion du budget rwandais est fortement influencée par la fluctuation des cours mondiaux du café en général et des termes de l'échange en particulier.

En effet, selon l'analyse que nous venons d'effectuer dans les paragraphes précédents, cette dépendance se traduit par des fortes fluctuations qui caractérisent la tendance des cours mondiaux du café et qui, dans de telles conditions, affectent les recettes fiscales totales.

L'objet de l'analyse que nous nous proposons de mener consiste à tracer le parallélisme qui existe entre la fluctuation des cours mondiaux du café et la tendance qui marque le solde budgétaire durant la décennie soixante-dix, tel que décrit par le tableau suivant.

Tableau XVIII : Fluctuations des cours mondiaux du café, des droits de douanes et leurs répercussions sur le budget de l'Etat 1970-1980 (en millions de FRW).

+----------------------------------------------------------------------------+

|Exercice |Cours du |Dépenses |Recettes |Droits de |Droits |Soldes |

|Budgétaire|du café en|TOTALES |TOTALES |sortie |d'entrée |budgé- |

| |CTS/Livre | | | | |taire |

+----------+----------+---------+-----------+-----------+----------+---------|

| 1970 | 52,01 | 1.756,7 | 1.943,6 | 508,9 | 522,7 | +186,9 |

| 1971 | 44,99 | 2.173,3 | 1.842,9 | 264,9 | 546,4 | -330,4 |

| 1972 | 50,33 | 2.421,3 | 1.874,5 | 221,3 | 514,6 | -546,8 |

| 1973 | 62,31 | 2.784,1 | 2.352,5 | 489,1 | 516,1 | -431,6 |

| 1974 | 64,84 | 3.533,6 | 3.255,2 | 570,8 | 1.066,9 | -278,4 |

| 1975 | 65,41 | 4.388,6 | 4.373,6 | 725,2 | 1.072,3 | - 15,0 |

| 1976 | 142,75 | 5.122,7 | 6.597,0 | 2.152,2 | 1.882,9 |+1.474,3 |

| 1977 | 234,67 | 6.439,9 | 8.345,7 | 3.154,8 | 2.139,9 |+1.905,8 |

| 1978 | 162,82 | 7.859,0 | 8.640,5 | 1.720,0 | 2.761,6 |+ 781,5 |

| 1979 | 173,53 | 9.162,2 |11.977,6 | 1.952,3 | 5.147,1 |+2.815,4 |

| 1980 | 154,20 |11.108,0 |13.100,2 | 2.636,1 | 3.328,3 |+1.992,2 |

+----------------------------------------------------------------------------+

(+) : Excédent budgétaire

(-) : Déficit budgétaire

Source : Emil-Maria CLAASSEN, op. cit.; p.69.

KALINIJABO Charles, op. cit.; p.84, 89 et 137.

L'observation faite du tableau précédent témoigne clairement à quel point le solde budgétaire est expliqué par la variation des cours mondiaux du café et par celle des droits de douane.

En effet, comme les dépenses publiques affichent un mouvement à la hausse sur toute la période considérée, et que les recettes publiques se caractérisent par une évolution lente; il est normal que les années pendant lesquelles le Gouvernement Rwandais réalise un excédent budgétaire correspondent aux périodes où les recettes fiscales sont importantes grâce à l'amélioration des cours mondiaux du café. Toutefois, il est clair que les déficits les plus lourds sont toujours une conséquence de la chute des cours mondiaux du café et de celle des droits de sortie. Nous constatons également que, même si les dépenses publiques suivent toujours le mouvement à la hausse des recettes publiques; elles paraissent trop rigides au cas où ces dernières accusent une baisse ou une croissance moins rapide.

Bref, la situation budgétaire constatée au cours des années 1970, s'explique par le boom caféier qui les caractérise.

III.2.2. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET L'INSTABILITÉ BUDGÉTAIRE DU DÉBUT DES ANNÉES 1980.

Contrairement à la décennie soixante-dix pendant laquelle les cours mondiaux du café ont eu un impact significativement positif sur la gestion budgétaire; les débuts des années quatre-vingt ont été marqués par l'instabilité des cours mondiaux et des recettes fiscales en général et par celle des finances publiques en particulier;

Le tableau suivant le montre à suffisance.

Tableau XIX : Les recettes et les dépenses du budget ordinaire en millions de FRW (1970-1986).

+------------------------------------------------------------------------------+

| Année |1970-75|1975-80| 1981 | 1982 | 1983 | 1984 | 1985 | 1986 |

+--------------------+-------+-------+------+------+------+------+------+------|

|Recettes publiques |2.607 |8.842 |13.885|14.057|16.683|16.700|19.232|21.404|

|Variations annuelles|16,6 % |24,5 % |6,0 % |1,2 % |4,5 % |13,7 %|15,2 %|11,3 %|

+--------------------+-------+-------+------+------+------+------+------+------|

|Dépenses publiques |2.843 |7.384 |15.599|16.724|16.362|17.369|18.492|20.809|

|Variations annuelles|20.1 % |20,9 % |37,5 %|7,2 % |-2,2 %|6,2 % |6,5 % |12,5 %|

+--------------------+-------+-------+------+------+------+------+------+------|

|Solde du budget |-236 |1.458 |-1.714|-2.668|-1680 |-669 |740 |595 |

|ordinaire | | | | | | | | |

|En % du PIB (FRW) | |1,9 % |-1,4 %|-2,0 %|-1,2 %|-0,4 %|0,40 %|0,30 %|

+------------------------------------------------------------------------------+

Source : MINIFIN, "Economie rwandaise, 25 ans d'efforts" KIGALI, 1987, p.39.

Au cours de notre analyse, nous allons essayer de faire un examen minutieux de la tendance qui caractérise chaque poste budgétaire (recettes et dépenses) en vue de pouvoir quantifier l'impact qu'exercent les chocs extérieurs sur le budget global (^50(*)).

Comme les effets des chocs extérieurs se manifestent à travers les droits de douanes, notre analyse portera essentiellement sur ces derniers et tentera de vérifier si à l'intérieur du pays, les impôts sont développés pour compenser les pertes subies en cas de baisses des recettes sur le commerce extérieur.

III.2.2.1. Les chocs extérieurs et les impôts sur le commerce extérieur.

L'instabilité qu'affichent les cours mondiaux du café dès le début des années quatre-vingt a sans doute eu des conséquences sur la stabilité des recettes fiscales issues du commerce extérieur. Le tableau ci-dessous nous le prouve.

Tableau XX : Les chocs extérieurs et la structure des impôts sur le commerce extérieur (en millions de FRW) 1980-1987.

+---------------------------------------------------------------------------------------+

| 1980 | 1981 | 1982 | 1983 | 1984 | 1985 | 1986 | 1987 |

+--------------------+----------+----------+----------+----------+----------+----------+----------+----------|

|Les cours mondiaux | | | | | | | | |

|du café | 154,20| 128,09| 139,72| 131,69| 144,17| 145,56| 192,74| 112,29|

|Les termes de | | | | | | | | |

|l'échange | 82,1 | 73,1 | 82,4 | 100,1 | 115,3 | 100 | 114 | 75,2 |

|Les exportations FOB| 12.402 | 10.520 | 10.069 | 11.706 | 14.286 | 12.769 | 16.138 | 9.675 |

|Les importations FOB|-18.177 |-19.229 |-19.229 |-18.646 |-19.786 |-22.210 |-22.717 |-21.971 |

|Taxes à l'exportation 2.636 | 1.028 | 1.156 | 1.334 | 1.860 | 5.518 | 4.780 | 2.154 |

|Taxes à l'importation 3.365 | 3.600 | 4.169 | 4.992 | 3.990 | 5.756 | 6.250 | 6.130 |

|Autres impôts | 62 | 121 | 6 | 0 | 173 | 151 | 148 | 136 |

|--------------------+----------+----------+----------+----------+----------+----------+----------+----------|

|Total des impôts | | | | | | | | |

|s/commerce extérieur| 6.063 | 4.749 | 5.330 | 5.325 | 7.023 | 8.824 | 11.178 | 8.421 |

+------------------------------------------------------------------------------------------------------------+

Source : Emil-Maria CLAASSEN, op. cit., p. 69

BNR : Direction des statistiques 1993

BNR : Rapports 1980-1987

MINIFIN : Résultat d'exécution du Budget

via MINIPLAN, op. cit. p.24

La simple lecture du tableau supra nous permet de constater que, suite à l'instabilité des termes de l'échange en général et des cours mondiaux du café en particulier, les rentrées au titre des impôts sur le commerce extérieur accusent une baisse d'à peu près 1/3 de 1980 à 1981.

Par la suite, elles subissent une hausse moyenne annuelle de 22% qui va jusqu'en 1986. Elles tombent de nouveau en 1987 tout en suivant les fluctuations des termes de l'échange et des cours mondiaux du café.

Dans le but de bien clarifier notre analyse, nous nous proposons d'examiner séparément les taxes à l'importation et les taxes à l'exportation.

A. Les chocs extérieurs et les taxes à l'importation.

L'analyse théorique nous aura permis de remarquer un lien significatif entre les recettes d'exportation et les droits d'entrée.

En effet, comme les importations dépendent fortement de la disponibilité des devises qui est également fonction de la performance des exportations, il est évident que les droits d'entrée subissent (quoi qu'à un degré moins élevé que les droits de sortie) les contre-coups des chocs extérieurs qui frappent les exportations.

Sur la période étudiée, les droits d'entrée représentent 17% du total des recettes publiques et 40% des recettes fiscales (^51(*)). Entre 1980 et 1981, elles connaissent une évolution de 24% et elles baissent de 4% entre 1982 et 1983. Cette baisse est compensée par une hausse de 25% en 1984. Depuis lors, elles continuent à croître jusqu'en 1986 avant de baisser très légèrement en 1987.

Outre les chocs extérieurs qui auraient influencé l'entrée des devises destinées aux importations et qui auraient diminué par ce fait l'assiette des droits d'entrée, la politique d'importation matérialisée par la pratique des licences d'importation pourrait être aussi classée parmi les facteurs qui ont eu une influence sur la fluctuation des taxes à l'importation. En réalité, dans la mesure où les licences sont accordées en fonction des disponibilités des devises provenant essentiellement des recettes d'exportation, les rentrées fiscales au titre des taxes à l'importation ne peuvent qu'évoluer parallèlement à ces recettes.

* ^49...... B.N.R., "Rapport d'activités, 1972-1980", p.73.

*

^50...... Nous avons surtout utilisé les données issues du MINIPLAN, "Etude de l'impact des budgets de l'administration centrale sur l'économie nationale", Kigali, mai 1990, chap. 2; pp.13-26.

* ^51...... B.N.R., Rapports 1980-1987.