Essai sur la Politique budgétaire en RDC

F. Faut-il lutter contre les cycles de la conjoncture ?

Pour le cycle de la conjoncture. Faut-il se contenter du réglage monétaire, ou faut-il engager une politique budgétaire contra-cyclique ?

Il est intéressant de constater que, en 1959, Richard Musgrave estime que:

v La politique de stabilisation est nécessaire;

v Elle relève de la politique fiscale.

A l'heure actuelle, si les cycles n'interfèrent pas avec le trend de croissance de long terme, il n'y a pas de raison majeure de chercher à les contrarier. De fait, aussi bien les classiques que les keynésiens estiment que la croissance à long terme est un phénomène exogène et donc - hormis le cas déjà traité de la thésaurisation - elle est indépendante des fluctuations de court terme.

Les théoriciens de la croissance endogène estiment quant à eux qu'il n'en est pas ainsi et que, par les effets d'hystérèse, l'instabilité à court terme de la croissance peut compromettre la croissance de long terme. L'hypothèse principale qui justifie cette relation passe par l'accumulation de capital humain qui se réalise au sein même du processus de production (learning by doing). La multiplication des récessions et donc, pour certains, des passages par le chômage, peut entraîner une moindre accumulation du capital humain qui, en retour, freine la croissance économique de long terme. Nul doute que l'expérience de chômage de longue durée que de nombreux pays ont connue plaide en ce sens. En même temps, ce chômage n'était pas réellement de nature conjoncturelle mais structurelle (inadéquation des qualifications, rapport salaires-qualification, etc.). Empiriquement, on observe effectivement une corrélation partielle entre croissance et volatilité sans que l'on puisse dire si cela tient à la période retenue.
Une fois établi ce principe, les difficultés commencent et l'on n'est pas certain que le remède ne soit pas, dans certains cas, pire que le mal. Il y a au moins trois types de difficulté qu'il faut résoudre lorsqu'on veut mettre en place une politique budgétaire.
Premièrement, les pouvoirs publics sont-ils capables d'améliorer la situation ? Si, comme le reconnaît volontiers Keynes, le problème principal est l'incertitude dans laquelle se trouvent les agents économiques, la meilleure chose que puissent faire les gouvernements est de ne pas embrouiller davantage les choses !

Or, et c'est la deuxième difficulté, la simple prise en considération des étapes de la politique budgétaire montre que le risque ne peut être sous-estimé. Milton Friedman a fréquemment montré qu'elles étaient au nombre de quatre :

v Le temps qu'il faut pour se rendre compte qu'une mesure est souhaitable ;

v Le temps que prend la préparation de la mesure ;

v Le temps nécessaire pour faire approuver la mesure par le Parlement ;

v Le temps nécessaire pour que les mesures de politique économique produisent leurs effets.

A ces difficultés bien matérielles s'ajoute, on va le voir, l'incertitude quant au dosage exact de la politique budgétaire.

Finalement, et c'est le troisième point, la politique budgétaire peut devenir davantage un instrument destiné à lutter contre les fluctuations de l'opinion électorale qu'un instrument économique, stricto sensu. Sur ce sujet, il y a beaucoup de cas de figures. L'un des plus classiques consiste à accroître le déficit budgétaire avant les élections pour engager une politique de restauration des finances publiques une fois le suffrage populaire acquis. L'instabilité naturelle de l'économie se double alors d'une instabilité de nature proprement politique.

Il faut donc naviguer entre deux écueils : d'un côté, les risques d'une action inappropriée, de l'autre, les risques de l'inaction, principalement peuvent compromettre le développement humain. C'est en ce sens qu'il s'agit d'un geste de prudence politique qui devrait être dégagé de tout opportunisme. (^16(*))

I. 11. LA POLITIQUE BUDGETAIRE ET QUALITE DES PREVISIONS CONJONCTURELLES

Une fois démontré le principe théorique de l'efficacité de la politique budgétaire, il reste que son maniement est un exercice délicat. On peut le vérifier en s'interrogeant sur ce qu'il faut faire face aux fluctuations cycliques à période régulière d'une part, face aux chocs exogènes d'autre part. Finalement, on s'interrogera sur la prise en compte de l'état des stocks dans la définition de la politique économique.

a. La politique budgétaire face aux fluctuations cycliques

S'il s'agit de compenser les fluctuations cycliques à période régulière, il convient d'anticiper avec exactitude le moment de ces fluctuations. Or, celui-ci peut subir de multiples décalages de nature endogène (le cycle de l'investissement se prolonge plus longtemps que prévu parce qu'il finit par toucher un spectre plus large d'agents économiques) ou exogène (un retournement dans le cycle du change vient brutalement resserrer les débouchés étrangers). Il existe de nombreux exemples historiques où les prévisionnistes ont été capables de bien percevoir le sens de la variation du PIB, mais incapables d'en mesurer l'ampleur et d'en annoncer le calendrier exact.

On perçoit ainsi le difficile exercice de prévision budgétaire qui se joue tous les ans au Ministère de l'économie et des finances si les prévisions de PIB peuvent varier de près de cinq cents points de base (cinq points de pourcentage) en à peine 18 mois.

En premier lieu, la politique de régulation conjoncturelle doit varier du tout au tout : si c'est la croissance qui s'étiole, le déficit budgétaire doit être accru... Parallèlement, le degré de déficit budgétaire qu'il faut prévoir est rendu incertain par l'incertitude même des prévisions puisqu'il s'écoule approximativement 18 mois entre la préparation du budget et le moment où il finira d'être réalisé...

En conséquence de cette analyse, on ne peut exclure que, malgré la volonté des autorités politiques, les politiques budgétaires soient pro-cycliques.

b. la politique budgétaire face aux chocs exogènes

S'il s'agit de compenser l'effet récessif d'un choc exogène, il convient d'intégrer dans les prévisions aussi bien les réactions des agents économiques privés que les effets des stabilisateurs automatiques.

Pour ce qui concerne les réactions des agents économiques privés, il faut se souvenir que les modèles économiques qui servent à effectuer des prévisions sont calibrés sur l'expérience passée. Autrement dit, les coefficients de réaction (propension à épargne, sensibilité au taux d'intérêt, réactivité aux fluctuations de change) sont évalués à partir de l'histoire économique du pays. Si "les mêmes causes produisent les mêmes effets", sinon il serait impossible de parler de sciences économiques, les causes ne sont jamais tout à fait les mêmes (le troisième choc pétrolier est d'ampleur comparable au premier, mais il s'est déroulé sur une période beaucoup plus longue), elles ne se produisent pas dans le même contexte (lors du second choc pétrolier, les entreprises avaient épuisé les possibilités de modification du partage de la valeur ajoutée comme instrument de réaction à l'augmentation de leurs coûts) de sorte que l'ampleur et les modalités de la réaction des agents économiques à ce choc varient considérablement.

Quant aux stabilisateurs automatiques, il s'agit d'une transformation de nature structurelle. Aujourd'hui, elles tangentent souvent les 50%. Au-delà même des dépenses publiques ou sociales, les dépenses des ménages qui sont couvertes par un régime d'assurance, quel qu'il soit, sont moins sensibles à la conjoncture.

On comprend en effet qu'un salarié qui a vu partir en préretraite un collègue de travail s'interroge pour savoir si, demain, ce n'est pas lui qui sera licencié. Par anticipation, il peut réduire sa consommation soit en épargnant, soit en renonçant à un emprunt pour financer sa consommation.

Dans les deux cas, l'activité économique se réduit du fait de l'anticipation négative du salarié. Un tel mécanisme n'existe pas pour les dépenses publiques qui sont budgétisées pour l'année et dont le calendrier est indépendant de la conjoncture.

Il faut ici prendre garde à une fausse fenêtre liée aux systèmes d'assurance car ceux-ci n'ont pas les vertus stabilisatrices directes qu'on leur prête parfois. Avant la mise en place des systèmes d'assurance chômage, typiquement les Etats-Unis durant la crise de 1929, le salarié qui perd son emploi disparaît en tant que producteur et, une fois épuisées les ressources de son épargne, s'il en a, disparaît en tant que consommateur. Au contraire, le système d'assurance-chômage permet à un salarié qui a disparu en tant que producteur de continuer à consommer, pendant une période définie d'avance - la durée pendant laquelle il bénéficie de prestations de chômage.

Que cela soit un progrès social ne fait aucun doute. Que cela permette la stabilisation économique des secteurs de consommation concernés est tout à fait vrai.

Pour autant, du point de vue macroéconomique, la consommation du salarié au chômage est financée par l'abstinence des salariés qui ont un emploi et qui cotisent au même régime d'assurance. Cela veut dire que des secteurs d'activité sont pénalisés par ces transferts de ressources. Lesquels ? Personne n'est capable de le dire. Mais on ne peut écrire qu'un phénomène n'existe pas parce qu'il ne fait l'objet d'aucune mesure. En contrepartie, cela veut dire qu'une politique de relance devrait être assez sélective pour tenir compte de ces déplacements de demande, puisqu'ils ont une influence directe sur les taux sectoriels d'utilisation des capacités de production.

* ¹⁶ THORIS Gérard, opcit P.4.