Les effets de la politique budgétaire sur la croissance économique en république démocratique du Congo. "Volet dépenses publiques" de 1985 à 2015.

SECTION IV : LA POLITIQUE BUDGETAIRE

L'intervention économique de l'Etat se réalise à l'aide des politiques et à travers un certain nombre d'instruments dont fait partie la politique budgétaire. La politique budgétaire se compte parmi les instruments d'intervention et de conduite de la vie économique de la nation.

Etant l'instrument sur lequel les pouvoirs publics exercent un plus grand contrôle, elle a une très grande influence sur les autres politiques économiques, sur le développement du secteur privé et sur la croissance économique et permet à l'Etat d'orienter son économie dans un sens comme dans l'autre.

Nous tenterons dans cette section, à l'aide de certaines théories économiques et de quelques modèles économiques de voir les objectifs, les fondements, les champs, les outils et le fonctionnement de la politique budgétaire sur les activités économiques.

2.1. Définitions

On entend par la politique budgétaire, un ensemble des mesures prises par les pouvoirs publics, relatives aux dépenses et aux recettes de l'Etat (le budget), visant à atteindre certains équilibres et objectifs macroéconomiques.

Autrement dit, c'est l'ensemble des mesures ayant des conséquences sur les ressources ou les dépenses inscrites au budget de l'Etat^30(*).

La politique budgétaire selon Paul Samuelson est le processus consistant à manipuler les impôts et les dépenses publiques aux fins de :

1°) de contribuer à amortir les oscillations du cycle économique et

2°) de favoriser le maintien d'une économie progressive, assurant un degré d'emploi élevé, affranchie de toutes poussées excessives d'inflation ou de déflation^31(*).

Exemple : la suppression de la vignette automobile et la création d'une prime à l'embauche des personnes d'un certain âge constituent des mesures de politique budgétaire dans ce sens que la première contribue à diminuer le poids global des prélèvements obligatoires et la seconde augmente les dépenses budgétaires, pour tenter d'augmenter l'emploi de cette catégorie de travailleurs, et donc diminuer le chômage.

Par contre alléger les cotisations sociales, en tant que recettes de sécurité sociale et non de l'Etat, ne relève pas de la politique budgétaire car elles ne sont ni des taxes, ni des impôts.

2.2. Objectifs et Fondements de la politique Budgétaire

2.2.1. Objectifs

La politique budgétaire est attentive à trois éléments de la vie économique :

Ø L'allocation des ressources : à travers ses choix budgétaires, l'Etat est tout d'abord en mesure d'influencer l'allocation des ressources par les agents privés, ne serait-ce qu'en favorisant telle ou telle infrastructure, en finançant la Recherche dans le domaine choisis, en soutenant un type de formation ou projet dans une province... ;

Ø La redistribution des revenus : l'Etat assure une fonction vitale de redistribution des revenus, dans un souci d'efficacité et d'équité, grâce aux prélèvements fiscaux et aux prestations sociales ;

Ø La stabilisation de l'activité économique : avant de se soucier de sa respiration, encore faut-il qu'elle s'assurer que l'économie nationale dispose de l'oxygène nécessaire pour assurer la stabilité de l'activité économique à la recherche d'une croissance régulière.

2.2.2. Fondements de la politique budgétaire

Il est d'usage d'opposer deux conceptions de la politique budgétaire :

2.2.2.1. La politique budgétaire Keynésienne

C'est Keynes, en 1936, qui recommande l'utilisation de la politique budgétaire pour influencer la demande agrégée.^32(*)

2.2.2.1. La théorie Keynésienne

Pour les keynésiens, la politique budgétaire constitue un instrument de régulation privilégiée et un déficit n'est pas nécessairement néfaste. Ils affirment que l'objet positif du budget est dû au mécanisme du multiplicateur développé par Keynes. Lorsque le déficit est lié à la seule conjoncture, le mécanisme du multiplicateur peut même provoquer un retour automatique à l'équilibre budgétaire. Cet enchainement économique qui a reçu le nom de « stabilisateur automatique », est comme suit : une récession ou une baisse de l'activité provoque des moindres recettes fiscales (ayant moins de revenus, les agents versent moins d'impôts) ; cette baisse des impôts soutient et stimule la demande des ménages et des entreprises, ce qui permet ensuite de rééquilibrer le budget (les impôts augmentent).

Le même mécanisme peut jouer en sens inverse, dans le cas d'une surchauffe de l'activité, lorsqu'une demande trop vigoureuse risque de provoquer une inflation ou un déficit extérieur^33(*).

Surchauffe

Augmentation d'impôts

Excédent budgétaire, diminution de la demande

Fin de la surchauffe et retour à l'équilibre budgétaire

251665920

Sources : Jean-YvesCapul et Olivier Garnier (1999)

2.2.2.2. La politique budgétaire chez les classiques

Pour les classiques «  il n Ya pas de riche qui ne s'efforce de devenir plus riche encore laissez le faire ; il enrichira la nation en s'enrichissant lui-même.

Le courant de pensé a pour impulsion la théorie d'Adam Smith. De façon générale, pour cette école, l'Etat ne doit pas intervenir sur le marché, afin de ne pas fausser les effets de la main invisible. Adam Smith préconise le « laisser faire » c'est-à-dire que le fonctionnement de l'économie doit être libre. Cette théorie est à la base du même courant de pensée classique selon eux, ce laisser faire est meilleure façon d'éviter la crise de déséquilibre, car l'économie a tendance à se réguler elle-même.

2.2.2.3. La politique budgétaire néoclassique

La politique de relance est inefficace (selon les monétaristes), totalement inefficace (école de l'offre) et même dangereuse (école des cycles d'affaires réels). Lorsque l'Etat fait recours à l'emprunt pour financer les dépenses, il pousse à la hausse le taux d'intérêt. Ce qui tend à déprimer l'investissement d'un montant équivalent à la relance.

Les agents économiques savent qu'à court terme le taux d'imposition augmentera pour rembourser l'emprunt, et qu'en prévision de ces impôts futurs ils réduisent leur consommation. L'efficacité de la relance est donc contrecarrée par les anticipations des agents économiques. Pour faire face à cette situation, les néoclassiques proposent l'équilibre budgétaire sur l'ensemble du cycle afin de ne pas peser sur l'épargne nationale.

Pour ce qui précède de la politique budgétaire et de l'activité économique, nous pensons que le mécanisme de la relance proposé par Keynes parait plus efficace surtout dans les pays en développement où les budgets sont souvent déficitaires.

2.2.3. Conditions d'efficacité de la politique budgétaire

Les conditions d'efficacité de la politique budgétaire apparaissent rarement dans les débats publics. Elles font l'objet d'un consensus chez les économistes.

1. La politique budgétaire est efficace s'il y a une forte propension à consommer et une faible propension à importer, si la demande de monnaie est fortement élastique au taux d'intérêt et l'investissement faiblement élastique au même taux d'intérêt ;

2. Dans sa mise en oeuvre, elle suppose une grande clairvoyance et une grande probité des autorités publiques ;

3. Son instrument essentiel, le déficit budgétaire discrétionnaire, peut être obtenu de deux façons:

a) Un accroissement des recettes à dépenses inchangées avec comme voie de conséquence un accroissement tentative du poids des dépenses publiques dans le PIB ;

b) Le taxcut.

La politique Budgétaire, c'est aussi l'ensemble des décisions de politique économique dont la mise en oeuvre implique une intervention financière de l'Etat, celle-ci apparaissant dès lors à son budget.^34(*)

La politique budgétaire dispose des instruments dont :

Ø La politique des dépenses publiques ;

Ø La politique des recettes publiques ;

Ø La politique du solde budgétaire.

2.3. La politique des dépenses publiques

Les dépenses publiques sont les dépenses de l'Etat qui figurent dans le budget de l'Etat voté chaque année par le parlement (Dépenses budgétaire). L'Etat, à travers ces dépenses, redistribue les ressources sous forme d'allocations, indemnités, subsides, etc. consommées par les ménages et les entreprises. Il s'engage à encourager ou à développer une activité ou des comportements. Il le fait au travers soit d'une aide financière directe (subventions ou prêt), soit d'avantages fiscaux (absence de taxation ou réduction d'impôts)

2.4. La politique des recettes publiques

Les recettes publiques sont les ressources de l'Etat constituées des impôts, des taxes et de ressources non fiscales (cotisation faites par les travailleurs et les entreprises). L'Etat peut agir à travers les ménages ou à travers les entreprises. L'Etat agit à travers les ménages en baissant l'impôt. Cette baisse va pousser les consommateurs à consommer d'avantage en augmentant l'impôt sur le revenu, les consommateurs consomment moins. A travers les entreprises, une augmentation de l'impôt engendre une hausse des prix de biens et une réduction de la croissance ; par contre une diminution de l'impôt favorise l'activité des entreprises (embauches, investissement)

2.5. La politique du solde budgétaire

Le solde budgétaire est l'écart positif ou négatif entre recettes et dépenses inscrites dans un budget.

2.5.1. L'Ecart positif ou épargne budgétaire :

C'est l'excédent des recettes sur ressources propres par rapport aux dépenses courantes. En d'autres termes, c'est ce qui reste des recettes prélevées par l'Etat par voie d'impôts, de droits de douane et taxes après qu'il ait effectué les dépenses courantes (paiement de rémunération, paiement des prestations des biens et service en faveur de l'Etat, remboursement du service de la dette, dépenses des institutions, frais de fonctionnement des divers services publics.

Formellement, l'épargne (Sg) peut être déduite de la façon ci-après :

Y = le revenu ou l'offre de croissance ; C = consommation privée ; I = Investissement ; G= les dépenses courantes publiques ; Ip = Investissement privé ;Ig= l'investissement public ;

T= recettes sur ressources propres Y-T= Revenu disponible Gg=G

Y= C + I +G

Y - C - G = I

(Y - C - T) + (T - G) = I

Sp + Sg = I

Sp + Sg = Ip + Ig

Sn = In

L'épargne publique est donnée par : T - Gg, si T - Gg l'épargne publique est positive (Sg +) l'Etat est à même de couvrir ses investissements : Sg + = Ig -

2.5.2. L'écart négatif ou déficit budgétaire 

C'est le solde budgétaire négatif, les dépenses publiques de l'Etat étant supérieures aux recettes publiques. Formellement, le déficit budgétaire se présente comme suit : T - Gg l'épargne publique est négative (Sg-), dans ce cas, l'Etat est incapable de couvrir ses investissements Sg Ig.

Lorsque le déficit résulte uniquement de l'évolution de la conjoncture économique, on parle du déficit conjoncturel. Exemple d'une faible activité économique qui réduit les recettes fiscales attendues. Par contre lorsqu'il est provoqué volontairement par la politique économique, c'est le déficit structurel.

2.5.3. Mécanisme de la relance par les dépenses publiques

Les dépenses publiques sont l'une des composantes de la demande globale. Si elles augmentent, la dépense prévue croit pour tout niveau donné de revenu. Une hausse des dépenses publiques induit un glissement proportionnel vers le haut de la droite de dépense prévue.

Ce mécanisme passe par le canal de la consommation. La raison en est que, selon la fonction de consommation C = Y - T, toute hausse du revenu induit une consommation accrue. L'accroissement des dépenses publiques augmente le revenu, donc la consommation, et ainsi de suite. L'Etat peut relancer l'économie en haussant les dépenses publiques, il s'ensuit une hausse de la demande globale. Les entreprises doivent alors augmenter les quantités pour satisfaire la nouvelle demande et faire appel à une main d'oeuvre supplémentaire. On assiste donc à une baisse du chômage.

Les dépenses publiques influent à la fois sur l'offre globale et sur la demande globale.

L'investissement public productif dans le capital humain et physique accroit en général la rentabilité et favorise donc l'investissement privé et la croissance économique. Les retombées sur l'offre peuvent être assez immédiates.

2.6. Limites de la politique des dépenses publiques

Pour accélérer la croissance, il suffisait de distribuer le pouvoir d'achat, la politique de relance serait fort simple à manipuler. Empiriquement, une hausse de revenus a d'autant plus d'effets que les ménages concernés sont modestes, car ils auront tendance à faiblement épargner tout nouveau revenu (on parle de forte propension à consommer), quantité d'effets négatifs peuvent contrecarrer, voire inverser, une telle politique, par exemple :

Ø Un comportement partiellement ou totalement ricardien des ménages : au lieu de consommer, les ménages épargnent ; si la consommation se porte sur des biens importés (parce que les capacités de production internes ne correspondent pas à la nouvelle demande), alors la relance est exportée : elle produit ses effets à l'étranger et non dans le pays. De plus, la demande supplémentaire permise par l'augmentation des dépenses publiques doit s'adresser en priorité aux producteurs nationaux. Or, compte tenu de l'ouverture croissante des économies, l'effet du multiplicateur keynésien s'est réduit au cours des dernières décennies profitant désormais davantage aux producteurs étrangers.

Ø Une diminution du travail des ménages, si le revenu octroyé rend le travail financièrement inintéressant (les revenus de solidarité sont trop élevés par rapport aux revenus d'activité normaux). Les ménages augmentent leur salaire de réserve ou réduisent leur offre de travail, la main d'oeuvre se raréfie, les couts de production et par suite, les prix augmentent.

Ø Si les entreprises n'investissent pas leurs éventuels bénéfices supplémentaires, et se contentent de les distribuer à leurs propriétaires ; ceux -ci, à priori aisés, n'augmenteraient que peu leur demande ; pire encore, dans le contexte d'une économie ouverte, les propriétaires peuvent être des étrangers, la politique d'offre produisant alors sa relance à l'étranger.

Ø Les délais liés à la prise de décision politique font que les effets de la politique budgétaire peuvent être inadaptés à la conjoncture au moment où ils affectent les décisions des agents économiques.

Ainsi, les besoins de financement liés à l'accroissement des dépenses publiques provoquent généralement une hausse des emprunts de l'Etat et, du fait de cette demande supplémentaire adressée aux marchés de capitaux, des taux d'intérêt.^35(*)Or, cette hausse des taux décourage une partie des achats des consommateurs financés par l'emprunt, et réduit les investissements des entreprises, lorsque leur rentabilité est insuffisante au regard du coût de financement par l'emprunt.

Par ailleurs, l'accumulation des déficits budgétaires vient gonfler l'encours de dette publique et augmente les charges futures de l'Etat. Or, plus un Etat est endetté, plus la charge de cette dette est élevée. Celle -ci pèse d'autant plus sur son budget qu'au niveau de dette importante entraine des taux d'intérêt élevés lorsque l'Etat veut contracter de nouveaux emprunts. A terme, le poids de la dette peut ainsi devenir soutenable par rapport au niveau des recettes de l'Etat.

* ³⁰OmandjiLokonde, finances publiques, édition PUC, 2016, p. 252

* ³¹BaendeBofota, Op.cit., p, 32

* ³² J.M. Keynes, Op.cit., p. 520

* ³³ Jean - Yves Capul et Olivier Garnier, Op.cit., 342

* ³⁴ Jacquemin et Tulkens H., fondements d'économie politique, 2^e édition Boeck, Bruxelles 1993, p. 324

* ³⁵EkondiAvalange,effets de la politique budgétaire sur la croissance économique en République du Congo de 1976 à 2010, Mémoire DESS, Gpe/Unikin 2015, p.20