La gestion des déchets dangereux au Cameroun

Paragraphe II - L'application des principes du droit international de l'environnement à la gestion des déchets dangereux

Un certain nombre de principes s'appliquent à la gestion des déchets dangereux. Loin d'être des créations circonstancielles ou des principes ad hoc, il s'agit de principes généraux consacrés en droit international de l'environnement^299(*), auxquels le Cameroun adhère et qu'il transpose dans son droit national, en l'occurrence en matière de gestion des déchets. Ils s'appliquent d'ailleurs aussi à la gestion des « déchets ordinaires », même si en matière de déchets dangereux, ils reçoivent une emphase toute particulière. Ils peuvent être distingués selon qu'ils sont consubstantiels à l'objectif de rationalité écologique (A) ou revêtent simplement un caractère complémentaire (B).

A. Les principes consubstantiels à la notion de gestion écologiquement rationnelle

L'idée de gestion écologiquement rationnelle, et tout particulièrement celle des déchets qui plus est dangereux, appellent le respect d'au moins deux principes : précaution (2) et prévention (3). Cela ressort d'ailleurs bien de la formule de cette Maurice Kamto : « la gestion écologique des déchets consiste, d'une part à ne pas dépasser la capacité de l'environnement à assimiler les déchets, d'autre part à ne rejeter dans l'environnement que les déchets assimilables par ce dernier suivant un processus naturel »^300(*). Mais il convient peut-être de revenir sur le statut juridique de « l'obligation de gestion rationnellement écologique » (1).

1. Le statut juridique de l'obligation de gestion écologiquement rationnelle

La gestion écologiquement rationnelle est incontestablement la règle phare qui guide la gestion des déchets, y compris ceux dangereux, clairement inscrite dans les instruments internationaux et reprise dans la loi-cadre. Elle appelle à mettre en place un mode de gestion et donc des techniques et des pratiques de traitement des déchets qui affectent le moins possible l'environnement. C'est cette importance conférée à l'objectif de rationalité écologique qui amène Aimé Dounian à parler d'un « principe cardinal de gestion écologiquement rationnelle des déchets »^301(*), duquel - ce en quoi il tend à rejoindre Maurice Kamto - il fait dériver le recours à d'autres principes. C'est dire que Dounian donne à la gestion écologiquement rationnelle, le statut et la valeur de principe juridique du droit de l'environnement, sans qu'il n'ait été exprimé comme tel par les instruments internationaux qui le portent. Aussi, bien que l'approche de Dounian semble assez pertinente, la gestion écologiquement rationnelle ne sera pas ici traitée comme un principe à part, la majorité de la doctrine ne l'inscrivant pas encore dans le registre des principes du droit de l'environnement.

2. Le principe de précaution^302(*)

Selon Mohamed Bedjaoui, « le principe est simple et sage : si l'homme ne peut pas mesurer les effets négatifs possibles d'une de ses activités sur son environnement, il a le devoir de renoncer à l'entreprendre »^303(*). Cette simplicité apparente cache mal les difficultés liées à l'identification du contenu et les controverses concernant sa nature et sa portée^304(*). Néanmoins, il est possible d'y lire tout au moins l'idée selon laquelle « les autorités publiques doivent se saisir des risques pouvant affecter l'environnement et la santé sans attendre de disposer des certitudes scientifiques sur l'existence des dangers et l'ampleur des dommages redoutés »^305(*). C'est à peu près l'idée énoncée par le Principe 15 de la Déclaration de Rio, au sens duquel « pour protéger l'environnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les Etats selon leur capacités. En cas de dommage graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement »^306(*). Les juges restent prudents dans le maniement du principe^307(*).

Transposant le principe à la gestion des déchets, Maurice Kamto affirme que « la gestion écologiquement rationnelle des déchets induit un principe de précaution »^308(*). C'est dire qu'ici, le principe de précaution doit conduire à organiser un mode de gestion qui soit le moins susceptible d'endommager l'environnement ou la santé humaine. Il se traduit concrètement en obligation de s'abstenir de faire ou d'agir en cas de risques graves ou même hypothétiques^309(*).

3. Le principe de prévention

Selon Maurice Kamto, le principe de précaution implique un autre principe qui est celui de prévention^310(*). S'il peut se confondre au principe de précaution, il en est cependant une excroissance qui souligne la nécessité de s'abstenir d'actes dommageables pour l'environnement et la santé humaine. C'est même un corollaire du principe de souveraineté sur les ressources naturelles qui impose à l'Etat l'obligation de prévenir une pollution transfrontalière^311(*). Selon Alexandre Kiss et Jean-Pierre Beurrier, « l'exigence de prévention est un fil d'Ariane qui parcourt l'ensemble du droit de l'environnement et se trouve à la base de pratiquement tout le droit conventionnel de l'environnement »^312(*). Avant même d'être formulé à Stockholm^313(*), ce principe a été consacré par la jurisprudence^314(*) qui l'a ensuite érigé au rang de principe coutumier du droit international^315(*), donc invocable indépendamment de son insertion dans un instrument juridique.

La Cour Européenne des Droits de l'Homme (CEDH) le décline en « une obligation positive [à la charge des Etats] de prendre préventivement des mesures concrètes, nécessaires et suffisantes pour protéger le droit à la vie s'agissant des activités à caractère industriel, dangereuses par nature »^316(*). Il se traduit donc, au-delà de la simple attitude d'abstention, par la prise de mesures propres à éviter la réalisation d'un préjudice. Il est donc porteur d'une obligation de faire. La loi-cadre parle d'ailleurs de « principe d'action préventive et de correction »^317(*) par priorité à la source des atteintes à l'environnement. En reprenant ce principe la loi-cadre place l'obligation non pas à la charge du seul Etat, mais aussi du particulier dont l'activité est de nature à générer des déchets dangereux.

Ce sont là les deux principes qui apparaissent comme structurants dans une logique de gestion écologiquement rationnelle des déchets dangereux, mais qui ne sont pas isolés.

B. Les principes complémentaires

Les principes qui seront ici déclinés ne participent pas tous d'une logique de gestion au sens restreint en termes de management des déchets dangereux, même s'ils découlent de manière moins évidente de la logique de gestion écologiquement rationnelle. Ils se recrutent plutôt dans des chapitres voisins, à l'instar de celui des conséquences d'une « gestion écologiquement irrationnelle »^318(*) des déchets dangereux. Ils sont majoritairement des principes consacrés du droit international de l'environnement, énoncés dans la loi-cadre relative à la gestion de l'environnement et repris pour la plupart dans la Stratégie nationale de gestion des déchets en tant que principes directeurs^319(*). De manière synthétique, il s'agit :

- du principe pollueur-payeur^320(*) qui entraîne la contribution du producteur au coût de gestion des déchets qu'il a générés, mais aussi à la réparation des dommages liés à un traitement « écologiquement irrationnel » des déchets dangereux qui lui serait imputable^321(*). Il se traduit par le recours à une pluralité d'instruments^322(*) et ne doit d'ailleurs pas être perçu que sous l'angle de la restauration, mais aussi sous celui de la prévention, voir de la dissuasion^323(*) ;

- du principe de responsabilité^324(*) qui place à la charge de celui dont l'action est source de conditions susceptibles de dégrader l'environnement ou de nuire à la santé humaine, l'obligation d'éliminer ou de faire éliminer les dites conditions. Il va s'agir ici de l'obligation pour le producteur de déchets dangereux d'éliminer ou de faire éliminer ces déchets ;

- du principe de participation ^325(*) qui globalement appelle à l'association de tous les acteurs sociaux à la préservation de l'environnement et particulièrement ici à la gestion des déchets, y compris dangereux. Multidimensionnel, le principe implique d'abord l'association des citoyens, des secteurs d'activités et autres groupes et entités publiques ou privés concernés à l'élaboration des politiques. Il implique ensuite l'information et la sensibilisation des acteurs sur les menaces directes ou indirectes à l'environnement et les moyens d'y remédier. Il implique enfin leur contribution aux actions environnementales et le respect par eux des exigences environnementales ;

- du principe de subsidiarité ^326(*) qui appelle, en l'absence d'une règle de droit écrit applicable, au recours à la norme coutumière identifiée d'un terroir donné et avérée plus efficace pour la protection^327(*) ;

- du principe de lutte intégrée contre la pollution^328(*) qui invitent ici à inscrire la gestion des déchets - et surtout des déchets dangereux - dans une stratégie qui tiennent compte des effets qu'ils pourraient avoir en association avec d'autres éléments ou au contact du milieu ambiant. Il s'agit « d'atteindre le degré maximum de protection de l'environnement à travers une approche multidimensionnelle des pollutions, sans déplacer la source de pollution vers un autre milieu »^329(*) ;

- du principe du cycle de vie intégré^330(*) qui doit amener non pas seulement à considérer l'incidence environnementale du seul déchet, mais à tenir compte de cette incidence de l'extraction de la matière première initiale à la production du déchet en passant par la fabrication du produit dont il est issu.

La stratégie nationale de gestion des déchets fait également recours à un certain nombre de principes qui ne sont pas explicitement affirmés dans la loi-cadre, mais dont l'implémentation en matière de gestion des déchets est de nature à rapprocher plus encore cette gestion de son objectif de rationalité écologique. Ce sont :

- le principe de gestion hiérarchisée^331(*) qui indique la priorité à respecter dans la gestion des déchets. Il priorise ainsi la prévention/réduction de la production et de la nocivité, ensuite la revalorisation et à défaut l'élimination ;

- le principe de qualité^332(*) qui doit amener à rechercher la maximisation de la prévention et de la revalorisation, mais aussi de la qualité des prestations ;

- le principe d'exécution des options environnementales les plus pratiques^333(*) ;

- le principe de proximité^334(*) dont l'esprit est de traiter les déchets le plus près possible de leur lieu de production ;

- le principe de cohérence et de coordination^335(*) entre les différentes interventions ;

- le principe d'équité^336(*) qui doit conduire à rechercher la meilleure efficacité économique.

Une autre approche de déclinaison de ces principes gouvernant la gestion des déchets nous est fournie par Aimé Dounian^337(*) qui distingue des principes directeurs et des principes opérationnels. Parmi les principes directeurs, il range le principe de gestion écologiquement rationnelle et ceux qui en dérivent^338(*) : principe de précaution, de prévention, de responsabilité, de participation, du pollueur-payeur. Les principes opérationnels quant à eux, à côté du principe général d'interdiction (des mouvements transfrontières), sont distingués selon qu'ils jouent au niveau de la production, du transport ou de l'élimination. Ces principes sont mis en oeuvre au travers de l'option de contrôle de la production nationale de déchets dangereux qui est l'un des grands axes du régime juridique de la gestion des déchets dangereux.

La traduction de ces principes dans les normes et la pratique camerounaises de la gestion des déchets dangereux révèle l'effectivité de l'option de rationalité écologique dans le régime juridique de la gestion des déchets dangereux au Cameroun.

* ²⁹⁹ Selon J. M. Arbour et S. Lavallée « la doctrine semble divisé sur l'étendue et le contenu de la liste à retenir, car certains principes relèvent du droit international coutumier, alors que d'autres, plus nouveaux, sont en voie de consolidation ». Ce sont cependant de l'avis d'Yves Petit des principes « qui se sont dégagés progressivement et se sont affermis au fil du temps ». Voir J. M. Arbour et S. Lavallée, Droit international de l'environnement, Bruxelles, Yvon Blais - Bruylant, 2006, p. 43. Voir Y. Petit, L'environnement, op. cit., p. 17.

* ³⁰⁰ M. Kamto, Droit de l'environnement en Afrique, op. cit., p. 56.

* ³⁰¹ Voir A. Dounian, op. cit., pp. 246-251.

* ³⁰² Art. 9 (a) de la loi n° 96/12 du 5 août 1996 portant loi-Cadre relative à la gestion de l'Environnement.

* ³⁰³ M. Bedjaoui, L'humanité en quête de paix et de développement (II), Cours général de droit international public (2004), RCADI, t. 325, 2006, p. 362.

* ³⁰⁴ Y. Petit, L'environnement, op. cit., p.17.

* ³⁰⁵ O. Godard, Notice 2. Le principe de précaution in Y. Petit, Droit et politiques de l'environnement, op. cit., p. 19. Voir aussi Y. Petit, Focus. Quelques développements juridiques relatifs au principe de précaution in Yves Petit, Droit et politiques de l'environnement, op. cit., pp. 27-29.

* ³⁰⁶ Il faut cependant préciser que la première formulation du principe résulte de la Déclaration de Londres adoptée à l'issue de la deuxième Conférence sur la mer du Nord en 1987. C'est dans la Convention pour la protection du milieu marin de l'Atlantique du Nord-Est du 22 septembre 1992, dite Convention OSPAR, précisément en son art. 2-2, que se trouve l'une des formulations les plus abouties du principe de précaution. Elle stipule que les parties contractantes appliquent « le principe de précaution, selon lequel des mesures de prévention doivent être prises lorsqu'il y a des motifs raisonnables de s'inquiéter du fait que des substances ou de l'énergie introduites, directement ou indirectement, dans le milieu marin, puissent entraîner des risques pour la santé de l'homme, nuire aux ressources biologiques et écosystèmes marins, porter atteinte aux valeurs d'agrément ou entraver d'autres utilisations légitimes de la mer, même s'il n'y a pas de preuve concluante d'un rapport de causalité entre les apports et les effets ».

* ³⁰⁷ Yves Petit, L'environnement, op. cit., pp. 17-18.

* ³⁰⁸ Maurice Kamto, op. cit., p. 56.

* ³⁰⁹ Maurice Kamto, op. cit., p. 56.

* ³¹⁰ Id.

* ³¹¹ Yves Petit, L'environnement, op. cit., p. 17.

* ³¹² Alexandre Kiss et Jean-Pierre Beurrier, op. cit., p. 132.

* ³¹³ Principe 21 de la Déclaration de Stockholm et repris par le Principe 2 de la Déclaration de Rio.

* ³¹⁴ Sentence arbitrale de la Fonderie de Trail de 1941.

* ³¹⁵ CIJ, avis consultatif du 8 juillet 1996 sur les armes nucléaires et arrêt du 25 septembre 1997 relatif au Projet Gabcikovo-Nagymaros.

* ³¹⁶ CEDH, Grande chambre, 30 nov. 2004, Oneryildiz c/Turquie, n° 48939-99, par. 101, Rec. 2004-XII.

* ³¹⁷ Art. 9 (b) de la loi n° 96/12 du 5 août 1996 portant loi-Cadre relative à la gestion de l'environnement. La formule « action préventive et correction » est beaucoup plus intéressante que celle de prévention.

* ³¹⁸ Expression empruntée à Maurice Kamto, qui parle de « responsabilité pour gestion écologiquement irrationnelle de l'environnement ». Voir M. Kamto, Droit de l'environnement en Afrique, op. cit., p. 57.

* ³¹⁹ MINEP, op. cit., pp. 15-18.

* ³²⁰ Art. 9 (c) de la loi n° 96/12 du 5 août 1996 portant loi-Cadre relative à la gestion de l'Environnement.

* ³²¹ Il est d'ailleurs formulé dans le Principe 16 de la Déclaration de Rio. Tel qu'exprimé en droit international, le principe pollueur-payeur veut que « la personne qui cause un dommage environnemental grave ou qui crée une menace imminente d'un tel dommage doit en principe supporter les coûts relatifs aux mesures de prévention ou de réparation nécessaires ». Voir J.-M. Arbour et S. Lavallée, op. cit., p. 80. Le principe a en fait une double portée car il se rattache à la fois à l'idée de prévention et à celle de responsabilité. Voir Y. Petit, L'environnement, op. cit., p. 18 et S. Leclerc, Notice 4. Le principe pollueur-payeur in Y. Petit, Droit et politiques de l'environnement, op. cit., p. 41.

* ³²² Selon Aimé Dounian, « pour que le pollueur assure une véritable dépollution permettant à la collectivité des habitants et au milieu naturel d'être dans un environnement satisfaisant, les pouvoirs publics peuvent recourir à plusieurs instruments qui, pris isolément, n'ont sûrement pas la même efficacité mais qui sont généralement utilisés conjointement. Il s'agit de la taxation des pollutions, de l'imposition de normes et de la mise en place de mécanismes divers de compensation. Le principe doit également se traduire juridiquement par l'abolition des droits acquis en matière de pollution. » Voir A. Dounian, op. cit. p. 342.

* ³²³ M. T. Perez Martin, op. cit., p.137.

* ³²⁴ Art. 9 (d) de la loi n° 96/12 du 5 août 1996 portant loi-cadre relative à la gestion de l'environnement. Il ne faut pas confondre ce principe avec celui de « responsabilités communes mais différenciés » objet du Principe 7 de la Déclaration de Rio qui met l'accent sur la responsabilité particulière des pays développés pour parvenir à un développement durable en raison de leurs ressources financières et de leur responsabilité dans la dégradation de l'environnement. Voir A. Kiss et J.-P. Beurrier, op. cit., pp. 151-152.

* ³²⁵ Art. 9 (e) de la loi n° 96/12 du 5 août 1996 portant loi-Cadre relative à la gestion de l'Environnement.

* ³²⁶ Art. 9 (f) de la loi n° 96/12 du 5 août 1996 portant loi-Cadre relative à la gestion de l'Environnement.

* ³²⁷ Il ne s'agit pas ici du sens que revêt le principe en droit communautaire où il joue dans les rapports entre la Communauté et les Etats, entraînant l'action prioritaire des Etats dans l'hypothèse ou elle est la plus appropriée. Tel qu'entendu ici le principe de subsidiarité n'impacte nullement les rapports entre les acteurs.

* ³²⁸ Ce principe n'est pas clairement évoqué par la Stratégie et est absent de l'art. 9 de la loi-cadre relatif aux principes fondamentaux, ce qui pourrait conduire à conclure à son inexistence dans la législation camerounaise. Cependant, il peut se déduire de l'art. 22 (1) de cette loi aux termes duquel « afin d'éviter la pollution atmosphérique, les immeubles, les établissements agricoles, industriels, commerciaux ou artisanaux, les véhicules ou autres objets mobiliers possédés, exploités ou détenus par toute personne physique ou morale doivent être construits, exploités ou utilisés de manière à satisfaire aux normes techniques en vigueur ou établies en application de la présente loi ou de textes particuliers ». Voir A. Dounian, op. cit., p. 338.

* ³²⁹ A. Dounian, op. cit., p. 338.

* ³³⁰ C'est un autre principe qui comme le précédent est formellement absent de la Stratégie et de la loi-cadre. C'est une transposition à la gestion des déchets du principe de normalisation qui consiste à fixer pour chaque phase de transformation, traitement, élimination et récupération des déchets dangereux, des normes visant à ce que ces déchets ne portent pas atteinte à l'environnement. Il se déduit de l'art. 22 (1) déjà citer de la loi-cadre, mais également des art. 22(2) à (4) : « (2) Des zones de protection spéciale faisant l'objet de mesures particulières sont, en cas de nécessité, instituées par décret sur proposition du Préfet territorialement compétent lorsque le niveau de pollution observée se situe en-deçà du seuil minimum de qualité fixé par la réglementation ou au regard de certaines circonstances propres à en aggraver la dégradation.

(3) En vue de limiter ou de prévenir un accroissement prévisible de la pollution atmosphérique à la suite notamment de développements industriels et humains, d'assurer une protection particulière de l'environnement, ainsi que de préserver la santé de l'homme, des zones sensibles peuvent être créées et délimitées sur proposition du Préfet territorialement compétent par arrêté conjoint des Ministres chargés de l'environnement, de la santé publique, de d'administration territoriale et des mines.

(4) Le Préfet peut instituer des procédures d'alerte à la pollution atmosphérique, après avis des services techniques locaux compétents. »

Et enfin de l'art. 45 de la loi-cadre : «la fabrication, l'importation, la détention en vue de la vente, la mise à la disposition du consommateur de produits ou matériaux générateurs de déchets font l'objet d'une réglementation fixée par arrêtés conjoints des Administrations compétentes, en vue de faciliter l'élimination desdits déchets ou, le cas échéant, d'interdire ces activités. ». Voir A. Dounian, op. cit., pp. 339-341.

* ³³¹ MINEP, op. cit., p. 16.

* ³³² Id.

* ³³³ Ibid., p. 17.

* ³³⁴ Id.

* ³³⁵ Id.

* ³³⁶ MINEP, op. cit., p. 18.

* ³³⁷ Voir A. Dounian, op. cit., pp. 246-288 et

* ³³⁸ A la différence cependant que contrairement à la gestion écologiquement rationnelle qui ne concerne que la gestion des déchets - et bien entendu l'utilisation des ressources naturelles qui est son cadre d'émergence - ces principes s'appliquent à tous les domaines de l'environnement.