L'inopportunité des lois d'amnistie dans le processus de pacification de la république démocratique du Congo.

§2 : LES LOIS D'AMNISTIE DE 2009 ET 2014

A. La loi n°09/003 du 7 mai 2009 portant amnistie pour faits de guerre et insurrectionnels commis dans les provinces du Nord et Sud Kivu

1. Contexte sociopolitique

La dissidence de certains anciens officiers supérieurs du RCD qui avaient refusé de rejoindre leur affectation au sein du commandement des FARDC à Kinshasa, va servir fermement à un nouveau conflit armé dans les provinces du Nord et Sud Kivu, du mois d'Août 2008 jusqu'en janvier 2009, qui opposera le mouvement politico-militaire du Congrès National pour la Défense du Peuple (CNDP) soutenu par le Rwanda et les troupes de l'armée congolaise ainsi que leurs alliés locaux. Ce conflit a conduit à un accord négocié entre le Gouvernement de la République et le Rwanda, parrain du CNDP, dont le bilan comprend^115(*) :

ü La promesse d'impunité des personnes qui continuent, selon notre point de vue, à semer la désolation auprès de la population du Kivu ;

ü Le brassage des membres du CNDP au sein des FARDC sans aucun mécanisme d'identification préalable des militaires concernés et leur affectation ailleurs dans le territoire de la RDC ;

ü L'entrée massive des troupes rwandaises dans l'Est du Congo sans un recensement officiel pour y conduire des interventions mixtes avec des forces loyales.

Une conférence de paix avait précédé la loi de 2009 sur l'amnistie.

a) Conférence sur la paix, la sécurité et le développement dans le Nord et Sud Kivu (du 06 au 23 janvier 2008)

Cette conférence a été convoquée à la suite de l'émergence des conflits armés brièvement présentés ci-haut.

Le chef de l'Etat, Joseph KABILA, suite à l'échec de son option militaire, optera pour une option politique en signant une ordonnance portant convocation de ladite conférence afin de réfléchir sur les voies et moyens d'une paix durable et d'un développement intégral dans le grand Kivu^116(*).

La conférence, entièrement financée par le gouvernement congolais, sera organisée du 06 au 23 janvier 2008 sous la facilitation intérieure et connaitra la participation de 1300 délégués (au lieu de 500 prévus au départ) dont des représentants des groupes armés (CNDP, PARECO et autres), des communautés ethniques originaires de l'Est du Congo. Elle sera structuréeau tour d'un président, d'un comité des sages, d'un panel de modérateurs, d'une plénière et des ateliers.

Il en résultera un acte d'engagement signé par les représentants du gouvernement, des groupes armés, des communautés ethniques et de la communauté internationale. Les engagements divers seront pris par les protagonistes, notamment un cessez-le-feu immédiat, le brassage militaire ou le désarmement et réintégration dans la vie civile, la facilitation de retour des réfugiés et des personnes déplacées, la création d'une zone démilitarisée et l'abstention à soutenir les groupes armés nationaux ou étrangers, présentation et promulgation d'une loi d'amnistie pour faits de guerre et insurrectionnels^117(*).

En plus, un programme national de sécurisation, pacification, stabilisation, et reconstruction des provinces du Nord et Sud Kivu dénommé en swahili « Amani ou Amanileo » qui signifie paix immédiate sera préconisé et initié. Ce programme fut soutenu et financé par la communauté internationale après la tenue de la conférence de Goma. Il avait pour mission de faire cesser les hostilités, faciliter l'intégration des éléments armés et rétablir l'autorité de l'Etat afin de permettre le retour des déplacés internes et autres réfugiés dans leurs localités d'origine. Chose grave, le 28 octobre 2008, le coordonnateur adjoint d'Amani avait démissionné, car ne croyant plus que le programme atteindra ses objectifs. Et le 20 août 2009 le chef de l'Etat congolais créa un autre programme dénommé STAREC (stabilisation, reconstruction) remplaçant Amaniauquel il a assigné trois volets : la sécurité, l'humanitaire et l'économie.

La transition entre les deux programmes n'était pas bien assurée, ce qui engendra ainsi des malaises parmi certains signataires. Le peu de succès récoltés par STAREC a conduit à son association avec ISSSS (International Support, Stabilisation, Security and Strategy). Malgré cela, la paix et la sécurité se sont toujours avérées sans évidence pour les populations de l'Est de la RDC.

L'échec de la coordination des efforts des uns et des autres entre les initiateurs et la divergence des intérêts politique et économique des bailleurs des fonds de STAREC et ISSSS finirent par prendre le dessus. Et le retour de la guerre en 2012 est une indication que les deux plans issus de la conférence sur la paix ont échoué d'atteindre leurs objectifs.

L'Est de la RDC demeure dans l'insécurité et même plus qu'il était avant les deux plans. Le nombre des déplacés internes supposés réintégrer leurs demeures et ou villages afflue davantage. Ce qui a balisé le chemin vers les autres accords de paix.

b) Accord du 23 mars 2009 entre le Gouvernement de la RDC et le CNDP

Les Accords de paix du 23 mars 2009 ont été élaborés par le Gouvernement de la RDC et CNDP d'une part et, d'autre part avec différents autres groupes armés du Nord et Sud Kivu. Ces Accords sont le résultat de longues négociations menées tour à tour à Nairobi et à Goma. Ils ont été signés sous la double facilitation de son excellence OLUSEGUN OBASANJO, envoyé spécial du secrétaire Général des Nations Unies pour la région de grands Lacs et Monsieur Benjamin MKAPA pour le compte de l'union africaine (UA) et de la Conférence Internationale pour la Région des Grands Lacs (CIRGL). Ces deux personnalités qui sont respectivement, l'ex président de la République fédérale du Nigéria et de la République-Unie de Tanzanie, ont apposé leurs signatures sur ce document entant que témoins et constituent jusqu'à ce jour la facilitation internationale.

Les accords du 23 mars comportent 16 articles articulés au tour des principaux points suivants :

ü La transformation du CNDP en parti politique ;

ü La libération des prisonniers politiques ;

ü La promulgation d'une loi d'amnistie couvrant la période allant de 2003 jusqu'à la signature des accords ;

ü La mise en place d'un mécanisme national de réconciliation et des comités locaux de conciliation ;

ü La création d'une police de proximité ;

ü Le classement des provinces de Nord et Sud Kivu en zone sinistrée ;

ü L'éradication du phénomène FDLR et ;

ü Enfin la facilitation du retour des réfugiés et déplacés internes.

D'autres questions concernent : la réhabilitation des députés provinciaux proches du CNDP qui avaient été invalidés, l'insertion des cadres administratifs qui avaient rejoint le CNDP, la gestion du contentieux relatif aux biens spoliés, la prise en charge par le gouvernement des blessés des guerre, des veuves et orphelins d'ex éléments CNDP, la mise en place des mécanismes efficaces de bonne gouvernance, y compris celui de l'exploitation, de l'évaluation et du contrôle des ressources naturelles en toute équité. Telles sont les circonstances de fait et de droit qui ont prévalu au lendemain de l'adoption de la loi d'amnistie de 2009.

2. La loi d'amnistie de 2009

Les Accords de Goma de Janvier 2008 avaient recommandé l'adoption d'une loi d'amnistie, ce qui a été fait par l'Assemblée nationale congolaise en adoptant un projet de loi le 12 juillet 2008. Mais sur terrain les combats ont repris avant que le Sénat n'ait pu l'examiner à son tour. L'accord du 23 mars 2009 a de nouveau appelé à l'adoption rapide d'une loi d'amnistie. Cependant, le même texte de loi n'a pas pu être adopté par le Sénat.

En effet, plusieurs Sénateurs de l'opposition l'ont rejeté, l'accusant d'être discriminatoire, tant sur le plan du contenu que sur plan géographique. Finalement, le 5 mai 2009, à la suite d'une procédure quelque peu discutable, le parlement a adopté la loi d'amnistie sur base de la commission mixte paritaire, loi qui a été par la suite promulguée par le président de la République le 7 mai 2009.

Elle accorde ce bénéfice à tous les congolais qui résident sur le territoire de la RD. Congo ou à l'étranger responsables des faits de guerre et insurrectionnels commis dans les provinces du Nord et du Sud Kivu^118(*).

Aux termes de ladite loi, on entend par :

ü Faits de guerre : les actes inhérents aux opérations militaires autorisées par les lois et coutumes de guerre qui, à l'occasion de la guerre, ont causé un dommage à autrui ;

ü Faits insurrectionnels : les actes de violence collective de nature à mettre en péril les institutions de la République ou à porter atteinte à l'intégrité du territoire national^119(*).

Et comme les précédentes autres lois d'amnistie, celle-ci ne concerne nullement pas les crimes de génocide, les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité^120(*).

C'est du juin 2003 à la date de la promulgation, soit le 7 mai 2009, la période pendant ou au cours de laquelle les faits sont commis, est prise en compte. Mais malgré cette loi, les conflits armés n'ont pas cessé et ont encore conduit à l'adoption d'une autre loi d'amnistie en 2014.

B. La loi n°14/006 du 11 février 2014 portant amnistie pour faits insurrectionnels, faits de guerre et infractions politiques

1. Contexte sociopolitique

a) Conflits armés de 2012

La défection des FARDC de quelques anciens éléments du CNDP, déplorant leurs conditions de travail et l'absence de la volonté du pouvoir de Kinshasa d'appliquer de l'entente négociée par le CNDP, est à l'origine des conflits armés dans la province du Nord Kivu depuis le mois d'avril 2012 entre les troupes gouvernementales et le M23. Ce dernier est un mouvement politico-militaire qui, selon le rapport S/2012/843 daté du novembre 2012 d'un groupe d'experts des Nations-Unies sur la RDC, est directement sous la tutelle du Rwanda.

Selon ce rapport, les éléments du M23 sont recrutés par le Rwanda, formés par lui, organisés et ensuite transportés en RDC où ils continuent de bénéficier des conseils et d'un appui matériel.

Le M23 reçoit aussi un support logistique des officiers de l'Ouganda. Le bilan de ces hostilités comprend :

ü L'occupation d'une partie du territoire national congolais depuis juillet 2012 avec l'incontestable soutien du Rwanda et de l'Ouganda ;

ü L'occupation de la ville de Goma pendant plusieurs jours qui s'est soldée par le dépouillement, à titre de butin de guerre, du parc roulant et des actifs mobiliers de l'administration publique ainsi que des réserves monétaires des banques ;

ü Les violations des droits humains, le pillage des ressources naturelles et des massacres des populations civiles ;

ü Des exécutions extrajudiciaires, des viols des femmes et d'enfants.

Ces conflits ont amené à des concertations entre gouvernement et belligérants sous les auspices du président en exercice de la CIRGL (assuré par l'Ouganda, un parrain avéré du M23) pour un compromis politique.

b) Négociations gouvernement-M23

Les négociations entre le Gouvernement congolais et le groupe rebelle du M23 ont été sanctionnées par le sommet des Chefs d'Etats et des gouvernements de la CIRGL qui s'est tenu en date du 24 novembre 2012 en Ouganda sur la situation sécuritaire dans l'Est de la RD. Congo.

Ce sommet s'est ouvert après l'échec de l'option militaire et la chute de la ville de Goma le 20 novembre 2012 entre les mains des éléments du M23.

Entamées depuis le 06 décembre, ces négociations s'articulent autour des points tels que l'évaluation des accords du 23 mars 2009 signés avec les CNDP, les questions politiques, sociales et économiques ainsi que les mécanismes de suivi.

D'une manière générale, ces pourparlers sont dénoncés par une partie de l'opinion nationale à travers les partis politiques de l'opposition et des organisations de la société civile. Ces négociations souffrent, à leur avis, de manque de crédibilité au regard de sa facilitation qui est assurée par Monsieur YOWERI KagutaMuseveni, président de l'Ouganda, identifié dans les rapports de l'ONU, comme un des parrains du groupe rebelle M23 avec son homologue Paul KAGAME du Rwanda. Et l'une des résolutions de ces négociations était l'adoption d'une nouvelle loi d'amnistie.

2. La loi d'amnistie de 2014

Dans son discours sur l'Etat de la nation devant les deux chambres du parlement réunies en congrès le 15 décembre 2012, le Président de la République a annoncé la tenue des concertations nationales afin de consolider l'unité et la cohésion nationales.

Au terme de ces concertations nationales, les délégués ont recommandé aux pouvoirs publics entre autres d'accorder selon les cas, la grâce présidentielle, la libération conditionnelle et/ou l'amnistie. Aussi, donnant suite à cette recommandation, le président de la République a-t-il, dans son discours sur l'état de la nation le 23 octobre 2013, émis le voeu de voir le processus de paix se concrétiser sur toute l'étendue du territoire national, particulièrement à l'Est ; a demandé au Gouvernement de déposer aux deux chambres législatives le projet de loi portant amnistie.

Ainsi, cette loi s'inscrit dans cette démarche et couvre les faits insurrectionnels, les faits de guerre et les infractions politiques commis sur toute l'étendue du territoire national au cours de la période allant du 18 février 2006 au 20 décembre 2013. Cette période a été retenue aux fins de couvrir les faits insurrectionnels, les faits de guerre et les infractions politiques commis à partir de la promulgation de la constitution du 18 février 2006 jusqu'à la date du 20 décembre 2013 correspondant à l'expiration de l'ultimatum lancé à tous les groupes armés à déposer les armes.

Cette mesure de clémence emporte les effets suivants :

ü Pour les faits infractionnels qui ne font pas encore l'objet des poursuites, l'action publique s'éteint ;

ü Si les poursuites sont en cours, elles cessent immédiatement ;

ü Les condamnations non encore revêtues de l'autorité de la chose jugée sont anéanties et celles devenues irrévocables, sont considérées comme n'ayant jamais été prononcées.

Mais, en tout état de cause, bien qu'ayant perdu leur caractère infractionnel, les faits amnistiés laissent subsister la responsabilité civile de leurs auteurs. Telle est l'économie générale de la fameuse loi d'amnistie de 2014^121(*).

Ainsi sont amnistiés, les faits insurrectionnels, les faits de guerre et les infractions politiques commis sur le territoire de la RDC au cours de la période allant du 18 février 2006 au vingt décembre 2013^122(*). Et est donc éligible à cette amnistie, tout congolais auteur, coauteur ou complice des faits visés à l'article 1^er de la même loi^123(*).

Aux termes de ladite loi, on entend par :

ü Faits insurrectionnels : tous actes de violence collective commis à l'aide de menace ou avec des armes, dans le but de se révolter contre l'autorité établie en vue d'exprimer une revendication ou un mécontentement ;

ü Faits de guerre : les actes inhérents aux opérations militaires conformes aux lois et coutumes de la guerre qui, à l'occasion d'un conflit armé, ont causé un dommage à autrui ;

ü Infractions politiques :

· Les agissements qui portent atteinte à l'existence, à l'organisation et au fonctionnement des pouvoirs publics ;

· Les actes illégaux d'administration ou de gestion du territoire dont le mobile et/ou les circonstances revêtent un caractère politique ;

· Les écrits, images et déclarations appelant à la révolte contre l'autorité publique ou réputés tels^124(*).

Sont exclus du champs d'application de cette loi, mais d'une façon formelle et apparente, les crimes de génocide, les crimes de guerre, et les crimes contre l'humanité, le terrorisme, les infractions de torture, de traitement cruel, inhumain ou dégradant, les infractions de viols et autres violences sexuelles, l'utilisation, la conscription ou l'enrôlement d'enfants au sein des groupes armés et toutes autres violations graves, massives et caractérisées de droits humains. Sont également exclues, les infractions de détournements des deniers publics et de pillage, de même que les infractions à la réglementation de change et le trafic des stupéfiants^125(*).

Pour bénéficier de cette amnistie, les auteurs, coauteurs ou complices des faits insurrectionnels et des faits de guerre visés par la loi d'amnistie sont tenus préalablement, de s'engager personnellementet par écrit, sur l'honneur, à ne plus commettre les actes qui font objet de ladite amnistie.

L'engagement est pris par tout prétendant à l'amnistie dans un délai d'un mois, auprès du ministre de la justice, à dater de la publication de cette loi au journal officiel. Toute violation de cet engagement rendra automatiquement nulle et non avenue l'amnistie ainsi accordée et disqualifierait l'auteur de cette violation du bénéfice de toute amnistie ultérieure^126(*).

Il faut noter que cette loi ne porte pas atteinte aux réparations civiles, aux restitutions des biens meubles et immeubles ainsi qu'aux autres droits et frais dus aux victimes des faits infractionnels amnistiés^127(*).

Tel est le tableau des quatre dernières lois d'amnistie adoptées en RDC au cours de la dernière décennie dont, non seulement le bilan, mais aussi les perspectives visant à entreprendre la consolidation de la paix durable au Congo sans passer par l'institutionnalisation de l'impunité, par le biais de l'amnistie, seront démontrés dans la section suivante.

* ¹¹⁵ KALUMVUEZIKO NGIMBI, Op. Cit. pp.254-255.

* ¹¹⁶ DEVILLERS G., et alii, Op. Cit. p. 447

* ¹¹⁷ Les résolutions issues de la conférence sur la paix organisée à Goma

* ¹¹⁸ Art. 1^er de la loi n°09-003 du 7 mai 2009 portant amnistie pour faits de guerre et insurrectionnels commis dans les provinces du Nord et Sud Kivu.

* ¹¹⁹ Art. 2, idem

* ¹²⁰ Art. 3, idem

* ¹²¹ L'exposé des motifs de loi n°14/006 du 11 février 2014 sur l'amnistie en RD. Congo.

* ¹²² Art. 1^er de la loi n°14/006 du 11 février 2014 sur l'amnistie en RD. Congo.

* ¹²³ Art. 2, idem

* ¹²⁴ Art. 3, idem

* ¹²⁵ Art., 4 de la loi n°14/006 du 11 février 2014 sur l'amnistie en RD. Congo.

* ¹²⁶ Art. 5, idem

* ¹²⁷ Art. 6, Idem