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Le processus démocratique du benin 1990-2006par Marius Bly Université Felix Houphouët Boigny - Master 2 Histoire 2019 |
Partie II : une conférence nationale comme catalyseur du renouveaudémocratique Du 19 au 28 février 1990, les béninois et leurs invités se sont réunis pour construire un nouvel Etat démocratique. Ce renouveau hisse le pays seize années plus tard parmi les exemples de l'alternance démocratique en Afrique. Alors que les jours d'après conférence, plusieurs anciennes colonies française et belge pays du continent emboitaient le pas à l'ex Dahomey. Si le Benin se fait remarquer par sa stabilité politique à travers la régularité et la passivité des élections et de l'alternance, les autres comme le Congo, le Zaïre (aujourd'hui la RDC), Gabon, Togo peine encore dans la mise en place de la démocratie. D'où la nécessité de s'interroger sur l'impact de la conférence nationale sur le processus démocratique au Benin ? L'organisation, les décisions et l'alternance, qui s'en ont suivi, conduisent à quelques analyses.
47 Chapitre 1 : L'organisation de la conférenceLe succès de toutes activités et sa crédibilité passe par une bonne organisation. Celle de la conférence nationale du Benin se distingue par un comité préparatoire et plusieurs commissions techniques. I- Le comité préparatoire 1- La mission du comité préparatoire La mise en place d'une conférence nationale d'une telle envergure nécessitait une bonne disposition et celle-ci doit être transparente. Le choix d'un comité préparatoire s'inscrit dans cette dynamique. Face à l'enjeu, le comité décide dans un premier temps de siéger pour harmoniser son point de vue sur l'organisation générale de la conférence nationale et pour définir la méthode à suivre pour une participation démocratique et un succès réel des assises. Une fois les réponses acquises en son sein à ces questions de méthode, le comité choisit de s'adresser directement au peuple. Début janvier 1990, il communique via la presse écrite et parlée : « le comité préparatoire de la conférence nationale crée par décret N° 89-434 du 18 décembre 1989 et officiellement installé le 22 décembre 1989 par le président de la république invite toutes les organisations et associations politiques, sociales, professionnelles , économiques, confessionnelles, culturelles et de développement, désireuses d'apporter leur contribution à l'avènement d'un renouveau démocratique, gage d'un véritable développement économique de notre pays, à lui faire parvenir leur analyses, observations et propositions sur la situation nationale ainsi que leurs projets de sociétés à son secrétariat permanent sise au ministère du plan et de la statistique ( secrétariat particulier du ministre) ou au ministère de l'intérieur, de la sécurité publique et de l'administration territoriale ou par boite postale n° 04-044 à Cadjéhoun à Cotonou au plus tard le 10 janvier 1990. Le comité préparatoire compte sur la disponibilité et l'esprit patriotique de chacun et de tous pour le succès de la conférence nationale. »49 La mission de la paix assignée au comité se présageait de plus en plus sur la suspicion de légitimité. Les béninois avaient en ces termes une occasion de se prononcer sur la tenue de la 49Robert Dossou, conférence nationale, in www.ORTB.org, 1990, consulté le 15/08/2019
48 conférence. C'est le début ou la lueur de la libre expression. Malgré la bonne foi qui semble s'afficher les craintes de l'autorité militaire planaient. Ainsi un document de janvier 1990 intitulé : « Liste par catégories de sensibilités ayant adressé les correspondances au comité préparatoire de la conférence nationale. », établit que : « i. Les contributions individuelle ont été au nombre de ..............203
Soit au total quatre cent quatre-vingt-sept (487) contributions écrites ou demandes de participation qui sont parvenues dans les délais au comité préparatoire de la conférence nationale. Cet effectif est faible par rapport à la population béninoise et surtout au contexte sociale du pays. A travers un tel nombre de réception l'opinion serait tentée de signaler le désintérêt des populations à la conférence nationale. Pourtant le contenu des sept rubriques ouvertes par le comité national provisoire pour la classification des contributions relate une toute autre réalité. Dans la catégorie « individuel », ce sont tous ceux qui ont adressés une correspondance à titre individuel au comité. Il s'agit des hommes politiques connus, habitant le pays ou encore à l'extérieur. Des nouveaux dans le domaine qui se feront connaitre plus tard sur la scène. Il y a aussi des journalistes connus, peu de femme, les enseignants de tous ordres et les quelques membres connus du PRPB. Les documents reçus proviennent surtout du Benin. Et surtout beaucoup d'écrits viennent de l'extérieur à savoir, la Côte d'Ivoire, le Gabon, le Togo voisin et la France. 50 Conférence nationale, Rapport final de la conférence nationale, 28 fevrier 1990 p4, in www.ortb.org, p4
49 Quant à la catégorie « sensibilités politiques »51 ce sont les partis politiques naissants qui font cette rubrique. En janvier 1990, ils étaient au nombre de 57. Alors que la catégorie « association régionale de développement » constitue un genre spécifique au Benin. Il n'y a pas d'association de développement dans tout le pays. C'est à partir de 1985 que celles-ci ont commencé à voir le jour. Et cela est dû à l'attitude des autorités régionales nommées par le PRPB. Ce sont donc les actives dans les villages qui feront part de leurs contributions au comité. Le vocable « cultes et associations d'obédiences religieuse » désigne les cultes traditionnels puis les grandes religions monothéistes révélées le catholicisme, le protestantisme et l'islam. Les francs-maçons et les chrétien-célestes sont classés sous cette rubrique. La catégorie « syndicats, ordres, groupements professionnels » comprend le seul syndicat national qui s'est désaffilié du pouvoir pour devenir l'union nationale des syndicats des travailleurs du Benin. Il est de parité avec les autres syndicats invités. Puis s'ajoute les associations des retraités, des industriels et des économistes. Les femmes juristes, les clubs de jeunes, les ordres professionnels des notaires, des magistrats des avocats des architectes. Et les « Autres associations » regroupent les associations de jeunesse, les cercles d'étude, la croix-rouge, le scoutisme et les exilés politiques. Enfin « les béninois de l'étranger et les postes diplomatiques » sont les béninois organisé en Pologne, au Gabon, en Hongrie, en Allemagne, au Cameroun, au Niger en France et dans les ambassades béninoises. Au total le contenu des participants permet de comprendre l'engouement des acteurs de la scène politique et sociale à restructurer un Etat béninois au bord du gouffre. Il fallait dans ces conditions satisfaire au maximum toutes la classe du pays à travers le choix des participants à la conférence. Le type d'intervenant aux assises favorisait la crédibilité du débat et surtout la possibilité de voir se faire appliquer les décisions. Le comité s'est voulu encore efficace en ayant l'avis favorable des préfets de ne point influencer les choix des délégués. Puis en convaincant les membres du PRPB et des militaires de ne pas réagir face aux attaques dont ils feront l'objet. 51Terme utilisé par le PRPB et le Président Kérékou pour désigner les organisations politiques.
50 Il faut noter que le grand mérite du comité préparatoire de la conférence nationale est d'avoir suscité chez tous les aspirants l'envie de participer aux assises. Les anciens présidents et des individualités telles que Messieurs Nicéphore SOGLO Dieudonné, Adrien HOUNGBEDJI, Moise MENSAH, Albert TEVODJRE, Bertin BORNA et Maurice Ahanhanzo GIEKE composaient la rubrique « personnalités et sages ». L'objectif de paix et de réussite a prévalu à l'ouverture des débats. 2- La question du quota52 La participation à la conférence des forces vives de la nation au Benin se conditionne par l'équilibre du débat. Les décisions futures concernent toute la nation. Les différentes couches sociopolitiques se doivent de prendre part activement à ce qui est fait pour changer leurs vies. Les membres du gouvernement et le PRPB mènent les discussions face à une opposition mobilisée au changement de la classe dirigeante. La société civile et les opposants béninois partage cette vision. Et l'occasion de changer radicalement les instances dirigeantes est présente. Elle passe par la grande participation de celle aux prises de décision. Cette mobilisation de part et d'autre contre le quota des participants est la clé de la tenue d'une conférence crédible. Analyser la Conférence Nationale béninoise comme instance de médiation de la dynamique des mobilisations et de réforme suppose de s'interroger sur les procédures de représentation des groupes sociaux mobilisés, sur les processus de conversion des ressources et de "construction-objectivation" de ces groupes par leur participation à la Conférence. Comment organiser la représentation (équitable) des diverses « sensibilités politiques » et des acteurs sociaux mobilisés ? Ce fut une des questions clés du processus de transition béninois qui a donné lieu à l'épisode intéressant de la « guerre des quotas »53 . Le problème avait été confié, au lendemain des décisions historiques du 8 décembre, à un comité national préparatoire chargé de « définir les modalités pratiques de l'organisation de la Conférence, d'en arrêter le programme et d'en élaborer les documents de base »54 . Dirigé par Robert Dossou, le comité était composé de huit personnalités, toutes membres du gouvernement : SALIFOU Alidou (Ministre de l'enseignement moyen et supérieur), Germain Kadja (Ministre de l'enseignement 52Richard Banégas, Action collective et transition politique en Afrique. La conférence nationale du Bénin, harmattan, 1995, 302p 53Adamon Afise, le renouveau démocratique au Bénin, la conférence nationale des forces vives et la période de transition, Paris, L 'Harmattan, 1995. 54Décret du 18 décembre 1989, portant création du Comité National préparatoire de la Conférence nationale.
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52 maternel), Amos ELEGBÉ (Ministre du commerce), Iréne ZINSOU (ministre des affaires sociales), Ousmane BATOKO (Ministre de l'information et de la communication), SALIOU Aboudou (Ministre de la justice) et PANCRASE Brathier (Ministre de l'intérieur), vice-président du comité. Contesté dès le départ pour sa composition, le comité de R. Dossou a rapidement perdu sa crédibilité aux yeux des opposants et suscité de nouvelles vagues de mobilisation. L'objet du litige concernait évidemment la désignation des délégués à la Conférence nationale. L'objectif avoué étant "d'amener toutes les structures sociales à s'impliquer librement dans le nouveau projet de société"55 , une quinzaine de catégories sont définies par le comité, offrant des représentants aux « anciens présidents et sages », aux syndicats, aux « sensibilités politiques », aux « Béninois de l'extérieur », à l'Université, aux « opérateurs économiques », aux « associations professionnelles », aux « associations de développement », aux « ONG », aux « cultes », aux « provinces », aux « forces armées révolutionnaires »... le pays disposait d'un important tissu social pour faciliter cette préparation de la conférence et favorisé son déroulement. L'opération n'était pourtant pas sans dangers : les groupes d'opposition, les syndicats, souhaitaient que « les quotas reflètent la situation réelle », qu'ils traduisent leur poids dans la rue et leur capacité de mobilisation alors que le pouvoir, par la voie du comité préparatoire, entendait privilégier les structures « représentatives » officielles, notamment les sept départements du comité central du PRPB. De fait, l'annonce des premiers quotas en janvier 1990 soulève immédiatement un tollé : l'opposition dénonce le projet réservant une large place au gouvernement, à l'assemblée, aux militaires et au PRPB qui obtenait quinze sièges contre deux aux autres formations politiques. Entre Janvier et Février 1990, une nouvelle dynamique de mobilisation s'enclenche qui pousse les autorités à amender les quotas : la représentation du PRPB est revue à la baisse, mais le pouvoir se garantissait toujours une large majorité par le biais d'organisations « para-officielles » ou acquises à ses vues. Ainsi, des 76 sièges attribués aux paysans et artisans, désignés par les unions paysannes ou les associations locales de développement. Constatant que la poursuite de l'affrontement ne leur ferait pas gagner la « guerre des quotas », les groupes d'opposition adoptent alors une autre stratégie : engager une concertation secrète avec ces organisations concurrentes. Chacun est chargé de « démarcher », de faire jouer ses relations personnelles pour gagner à la cause du changement les représentants sous influence. Cette opération de « débauchage » des délégués 55 Robert Dossou, l'expérience béninoise de la conférence nationale : rapport introductif, harmattan, 1990, 604p ruraux, ces tractations avec les associations de développement, permirent ainsi aux groupes d'opposition de rétablir en sous-main l'équilibre des rapports de force. D'où, pendant la Conférence nationale, des retournements d'alliance « inattendus » qui prirent de court un pouvoir qui pensait avoir verrouillé les débats et écrit d'avance le scénario d'une Conférence des cadres-bis. Il faut noter que cet épisode de la « guerre des quotas » nous révèle quelques propriétés importantes des contextes de fluidité politique et illustre les problèmes qui se posent aux acteurs dans ces situations. Le passage de la mobilisation sociale à la représentation politique fut loin d'être évident comme le prouve la « guerre des quotas ». A l'évidence, les « taux de change », de conversion, ne furent pas les mêmes selon les groupes, selon leur capacité à se faire reconnaître comme « représentatifs ». Il faut des entités objectivées, dotées d'une identité solide et représentant des intérêts sociaux eux aussi objectivés et spécifiques. Le problème est accru dans une société où les lignes de clivage se chevauchent et dans une situation de fluidité politique où les « marques de l'existence », perdent de la consistance. Le comité préparatoire a dû ainsi avoir recours aux tracts et aux divers documents collectés par les services de police pour identifier les partis et les groupes susceptibles de participer à la Conférence. Avec le recul, on peut considérer que ces modalités pratiques d'incorporation / exclusion des mouvements sociaux ont pour une part « configuré l'arène politique » du Renouveau démocratique béninois. II- Les commissions techniques de la conférence nationale 1- La commission économique La cause indéniable à tous les conflits en Afrique est celle de la situation économique. Au fur et à mesure que celle-ci est laborieuse, les chances d'une paix durable s'amenuisent. La sauvegarde d'un Benin apaisé passe alors par des décisions efficaces en faveur de l'économie. L'Africain une fois la panse pleine s'éloigne de la politique. C'est le cas de la Libye de Kadhafi et de la Côte d'Ivoire lors du miracle ivoirien. La conférence nationale fait face à la situation économique du Benin à travers une commission chargée des problèmes économiques et sociaux. Cette commission loin d'être une priorité de second plan à la lourde charge de la relance économique. Deux cent neuf délégués sous la présidence de Nicéphore SOGLO ont la responsabilité de cette mission. Après l'élection du bureau de la commission composée de cinq membres, trois sous commissions ont été créées. Ce sont celle chargée de l'agriculture, l'économie et des finances
53 et celle en charge de l'environnement et du socio-sanitaire. Dans leurs domaines respectifs les spécialités mise en place ont identifiés les problèmes économiques du pays avant de définir les orientations futures. La synthèse des travaux des sous commissions a permis d'obtenir un document de référence qui sera le programme du gouvernement de transition et de celui qui le suivra en ce qui concerne les problèmes économiques. Le rapport fourni s'articule en deux phases principales. La première phase du rapport fait l'état de la situation économique du pays. Le tableau sombre inscrit dans le quotidien des béninois. Cette partie est évoquée en tout angle dès l'entame des travaux. La seconde phase du rapport des sous commissions définit les gouvernails économiques à venir. A travers cette partie, elles proposent de faire de l'agriculture le moteur principal de la croissance du pays. Cette agriculture doit être diversifiée et moderne. Une nouvelle philosophie en matière de production industrielle est à mettre en place avec une nouvelle conception des finances publiques. Ensuite tous les secteurs économiques ont été analysés en profondeur avec les propositions concrètes en vue de la réhabilitation du secteur bancaire, de l'administration générale, des entreprises publiques et du tourisme. Pour ce qui est des investisseurs, les conditions d'investissements ont été précisées avant la conférence. Le rapport des commissions approuve le Programme d'Ajustement Structurel (PAS). Le respect de ce plan international favorise l'entrepreneuriat. En ce qui concerne l'endettement, le Benin met tout en oeuvre pour améliorer le ratio service de la dette et des exportations. La commission a incontestablement abordé tous les problèmes économiques et sociaux du Benin. Le redressement de l'économie étant une priorité pour le pays, il faudra se donner les moyens de réalisation des orientations proposées. D'où la nécessité d'installer un cadre juridique plus viable. 2- La commission des lois Le professeur Maurice Ahanhanzo-Glèlè est choisi par la conférence pour diriger cette commission aussi importante. Il est accompagné de soixante-six personnes. Il est un habitué des affaires constitutionnelles en qualité d'expert dans le domaine. Et surtout il a là l'occasion de mettre au service de son pays sa longue expérience internationale. Cette commission
54 ambitionne être pratique et répondre aux questions avec beaucoup d'efficacité. Parmi les multiples interrogations des béninois, les plus urgentes concernaient le régime à adopter, la durée de celui-ci. Puis il fallait se doter des organes de transition. Des institutions dont le but unique devait être la mise en place d'une démocratie par l'application des décisions de la conférence. D'où la nécessité de la durée de la transition. Elle est utile pour inculquer la nouvelle vision de l'Etat. En effet un bon« time mis« occasionne la performance de l'Etat et encourage les populations à adhérer au principe. Il en est de même pour les acteurs du changement. Ceux-ci ne doivent souffrir de méfiance. Pour ce qui concerne les interrogations, la commission a apporté des réponses précises. Tout d'abord, elle définit premièrement le régime politique qu'il faut pour le Benin. Il s'agit d'un régime présidentiel avec bien sûr un président de la république qui est le chef d'Etat et le chef de gouvernement, un parlement composé d'une seule chambre. Le président et les membres de l'assemblée nationale sont élus au suffrage universel direct. Puis une cour constitutionnelle, un haut conseil de la République et un conseil économique et social serviront de contre-pouvoirs. Cette commission retient aussi un système multipartisme intégral réglementé par une charte des partis politiques et un code électoral. Elle a tracé les grandes lignes de la future constitution du Benin. Ensuite la commission fixe la période de transition et les acteurs de celle-ci. En effet elle a proposé une durée allant du 1er mars 1990 au 1er mai 1991. Durant quatorze mois le pays sera dirigé par le président de la république. Il est le chef de l'Etat, chef suprême des armées. Elle fait le choix de la conservation du chef de la junte Mathieu Kérékou. Il est évident que mettre à l'écart le militaire provoque d'autre crise avec les forces armées. Elle fait pour finir la proposition d'un organe législatif pour la période de transition. Il s'agit du haut conseil de la République. Dans l'entendement, cet organe fait le contre-pouvoirs avant la mise à l'écart total de l'équipe dictatoriale. A ces organes s'ajoute le premier. Sa désignation est spéciale est faite à dessein par la conférence. Il aura pour rôle principal de mettre à exécution le programme de la conférence. Il faut noter que ces réponses apportées par la commission des lois et des affaires constitutionnelles ont mis en relief l'audace de celle-ci. En effet cette période de fragilité du pouvoir signifiait de loin l'incapacité de Kérékou à resurgir sur la scène politique. Ensuite Elles ont fait ressortir le mérite des membres de la commission vu l'ampleur de la tâche à eux confiée.
55 La réaction du Chef de l'Etat lors du rapport en dit long sur la teneur des propositions énoncées. La mise en place de la démocratie au Benin à partir des assises des forces vives de la nation nécessite inéluctablement la formation, l'éducation.
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