P R I V A T I S A T I O N E T E F F I C A C I T E D
U
S E C T E U R D E
L ' E L E C T R I C I T E A U C A M E R O U N
INTRODUCTION DE LA PREMIERE PARTIE
Le but de la privatisation était non seulement de
réduire le fardeau financier et administratif qu'impose le secteur
des entreprises publiques trop vaste, mais aussi de stimuler
le développement du secteur privé, d'amener les pouvoirs publics
à mieux justifier leurs actions
et de contribuer à la lutte contre la pauvreté
(CAMPBELL et BATHIA, 1998).
La montée de la privatisation au Cameroun
dès la fin de l'année 1990 a progressivement touché
les entreprises publiques de tous les secteurs de l'activité
économique. Le point focal
de ce programme a été atteint en 1995
avec la décision du gouvernement de céder les entreprises
de services publics à savoir la distribution d'eau, les
télécommunications et l'électricité (MINEFI,
1995). Le secteur de l'électricité qui est au centre de notre
étude a été cédé pour des raisons
d'inefficacité dans la production, le transport et la
distribution (MINEFI, MINMEE et CTPL, 2001).
L'intérêt de cette partie est
d'apprécier la contribution de la privatisation à
l'efficacité du secteur de l'électricité au Cameroun.
Deux chapitres nous guiderons à cet effet.
Le premier chapitre consistera à présenter
les fondements théoriques des politiques de privatisation, le
déroulement de la privatisation au Cameroun, et particulièrement
lors de la cession de la SONEL. Le deuxième permettra de savoir si ce
secteur est devenu efficace ou
pas après la privatisation. Nous y parviendrons en
analysant les critères d'efficacité définis
par l'AES-SONEL.
C H A P I T R E 1
P R O C E S S U S D E P R I V A T I S A T I O N E T
PRIVATISATION DE LA SONEL
Introduction
La privatisation recouvre en général trois
notions : la dénationalisation, qui concerne la cession
d'entreprises nationales ou nationalisées ; la
désétatisation, qui consiste à instituer dans les
entreprises un cadre de gestion proche du secteur privé ; et la
déréglementation, qui consiste à libérer un certain
nombre d'activités qui peuvent être concurrencées par le
marché (TAMBA, 1996). L'objectif de ce chapitre est de passer en revue
les éléments théoriques qui fondent la privatisation,
son déroulement au Cameroun et les facteurs qui ont conduit
à la privatisation de la SONEL. Il convient à cet effet de
présenter dans la première section, les fondements
théoriques des politiques de privatisation et la mise en oeuvre de la
privatisation
au Cameroun ; la deuxième section sera consacrée au
passage de la SONEL à l'AES-SONEL.
SECTION 1 : FONDEMENTS THEORIQUES ET MISE EN
OEUVRE DE LA PRIVATISATION AU CAMEROUN
Le premier paragraphe de cette section consistera à
présenter les fondements théoriques des politiques de
privatisation (aspects microéconomique et macroéconomique),
et le deuxième permettra de comprendre le déroulement du
processus de privatisation au Cameroun.
I. Fondements théoriques des politiques de
privatisation
L'analyse des fondements théoriques se fera sur le
plan microéconomique et sur le plan macroéconomique.
I-1. Eléments d'analyse
microéconomique
Il s'agira de donner les théories fondamentales de
cette approche, les avantages et les inconvénients de la
privatisation les limites à cette analyse.
I-1-1. Les théories fondamentales
Il s'agit principalement de la théorie des droits de
propriétés et du concept d'inefficience-X.
La théorie des droits de
propriété
Cette théorie a beaucoup argumenté autour du
thème central d'une supériorité de gestion de l'entreprise
privée. L'idée de base de cette théorie est que
l'existence de droits de propriété bien définie est une
condition fondamentale à l'initiative individuelle.
Les tenants de cette théorie (ALCHIAN, 1965 et
DEMSETZ, 1967), ont développé des travaux qui consacrent
la primauté d'une gestion privée. Ils relient ce
résultat au caractère exclusif et transférable des
droits de la petite propriété, cadre de
référence de l'économie néoclassique. Ils
démontrent par ailleurs que si l'allocation des ressources est
inefficiente dans les pays en voie de développement et dans certains
pays du bloc de l'Est, cela est dû à la tendance des politiciens
et bureaucrates de ces pays à accaparer l'ensemble du contrôle des
droits dans l'économie.
La théorie des droits de propriété montre
que dans une structure privée, l'individu contrôle
l'intégralité de ses droits, contrairement à l'entreprise
publique. Dans la plupart des cas, les entreprises publiques ne
répondent pas aux impératifs définissant le droit de
propriété, car ni
les dirigeants de ces entreprises publiques, ni les
fonctionnaires qui assurent la tutelle ne détiennent le droit
définit sûr et transférable à l'entreprise.
Le concept d'inefficience- X
Ce concept a été développé par
LEIBENSTEIN (1978). Il met aussi en évidence le lien entre
l'inefficience-X et l'entreprise publique, et ramène les
sources de l'inefficacité au fonctionnement interne de la firme.
Il évoque certains facteurs sources d'inefficience dans une
entreprise.
Le premier facteur est l'environnement fortement abrité
dans lequel se réalise la production intérieure. Selon lui,
l'entreprise publique est souvent en situation de monopole, ce qui
favorise une ``vie tranquille''; son comportement n'est pas aiguillonné
par une politique du commerce extérieur incitative qui aurait pour
effet d'instaurer une structure de marché
contestable.
L'autre facteur non négligeable est l'immortalité
des entreprises publiques, surtout lorsque la
politique monétaire et financière est
suffisamment expansive pour limiter la probabilité de faillite.
Il évoque enfin l'incidence de la
multiplicité des objectifs économiques et sociaux que les
dirigeants politiques sont portés à confier aux entreprises
publiques.
I-1-2. Avantages et inconvénients de la
privatisation sur le plan microéconomique
Au plan sectoriel, on aura comme avantages l'augmentation de
l'investissement ; l'apport de l'innovation et du savoir-faire;
l'amélioration de la gestion et un meilleur rapport
qualité/prix.
En plus de la disparition progressive du monopole
public, on ajoutera l'élimination des déficits financiers;
une meilleure imputabilité des dirigeants; la réduction de
l'interférence politique et corruption; ainsi que la définition
d'un bon cadre réglementaire.
Les inconvénients de la privatisation sont surtout
liés aux asymétries d'information lors de la mise en place du
processus. On peut ainsi distinguer :
- Le risque de sous investissement en entretien et en
maintenance. Cette situation est observée lorsque l'Etat qui
réglemente ne laisse pas de surplus à l'opérateur
ex-post. Ce comportement de l'Etat n'incite pas l'opérateur à
investir ex-ante. SCHMIDT (1991), qualifie
ce découragement à investir de ``coût de la
propriété publique''.
- Le risque de sous évaluation de l'entreprise, qui
est observé lorsque l'Etat cède l'entreprise pour un montant
qui ne reflète pas sa vraie valeur.
On peut ajouter à ces deux éléments le
remplacement du monopole public par le monopole privé qui traduit la
préférence pour l'efficacité productive que pour
l'efficacité allocative.
I-1-3. Les limites de l'analyse
microéconomique
Cette analyse présente tout de même certaines
limites bien que les études mettent en évidence une
efficacité productive relativement meilleure du côté des
entreprises privées.
Dans un premier temps, si l'on admet que la performance des
entreprises peut être évaluée par leur efficience
technique, alors, il faudra constater que dans les pays en
développement et pour une activité donnée, il est
rare qu'on soit en situation de pouvoir comparer des entreprises
publiques et privées. Le tissu industriel est encore en formation de
sorte que sur
son marché, une entreprise est généralement
en situation de monopole. Les comparaisons sont
donc effectuées sur des données internationales,
ce qui pose inévitablement le problème de
l'hétérogénéité des
environnements.
En second lieu, le critère d'efficacité
productive est mis en avant bien que l'entreprise publique poursuive des
objectifs de redistribution du revenu ou de stabilisation
macroéconomique. L'efficacité productive peut se
révéler faible en raison des sureffectifs maintenus à
des fins sociales.
A ce stade de réflexion, l'éclairage
centré sur la performance microéconomique de
l'entreprise publique paraît restrictif, d'où la
nécessité d'élargir le champ d'analyse.
I-2. Eléments d'analyse
macroéconomique
Ce paragraphe consistera à présenter les
avantages et les inconvénients de la privatisation, ainsi que les
limites de cette approche.
I-2-1. Avantages et inconvénients de la
privatisation sur le plan macroéconomique
Au plan macroéconomique, les avantages sont notamment
la réduction du déficit des finances publiques et des transferts
aux entreprises publiques ; l'augmentation de l'investissement total
étranger et de la productivité de l'économie. On notera
aussi la création d'emplois productifs, l'équilibre de la
balance commerciale et courante, ainsi que l'accélération
de la croissance économique.
Le principal inconvénient ici est l'augmentation de la
dépendance étrangère suite à l'apport de capitaux
extérieurs qui constituent généralement une dette pour les
pays en développement.
I-2-2. Les limites de l'analyse
macroéconomique.
Deux principales limites peuvent être soulevées ici
:
La première est qu'il existe une corrélation
statistique entre la gestion d'un secteur parapublic
et la contre performance macroéconomique. Sur un large
échantillon d'économies à revenus intermédiaires,
PLANE (1992 a et b) montre que dans les années quatre-vingt, la
croissance
du PIB a le plus décéléré dans les
pays où le secteur parapublic s'est le plus étoffé au
cours des années soixante-dix.
La seconde limite est que dans la plupart des pays en
développement, les politiques de privatisation ont constitué
une nécessité budgétaire avant de constituer une
sanction pour
l'inefficacité économique. Entre 1990 et 1992, les
1600 entreprises algériennes ont absorbé
70% des recettes budgétaires de l'année 1991 ; au
Cameroun, la Banque Mondiale évaluait en
1989, à 700 milliards de francs CFA
courants, le coût de restructuration du secteur parapublic,
soit davantage qu'une année normale de recettes budgétaires.
II. Le processus de privatisation au Cameroun
On abordera dans ce paragraphe, la mise en oeuvre, les modes de
privatisation et le bilan des privatisations au Cameroun.
II-1. La mise en oeuvre et les modes de privatisation au
Cameroun
On présentera en premier lieu la mise en oeuvre du
programme de privatisation au Cameroun,
et en second lieu, les modes de privatisation.
II-1-1. La mise en oeuvre de la privatisation au
Cameroun
La mise en oeuvre du programme de privatisation au Cameroun
s'est effectuée conformément aux objectifs qui lui ont
été assignés par l'ordonnance N° 90-004 du 22
juin 1990. Ces objectifs sont d'ordre macroéconomique et
microéconomique.
Au plan macroéconomique, quatre objectifs ont
été mis en avant : l'assainissement des finances publiques ;
la stimulation des initiatives privées et la promotion des
investissements ;
la restauration des mécanismes du marché et
la mobilisation et l'orientation de l'épargne nationale vers les
investissements productifs.
L'assainissement des finances publiques
Elle doit contribuer à l'allègement du
déficit budgétaire par une réduction des subventions.
Au cours de l'exercice 1986/1987, le déficit
budgétaire a atteint le montant de 508 milliards
de francs CFA contre 150 milliards en 1984 ;
le déficit global toutes activités non financières
confondues s'est chiffré à 80.6 milliards de francs CFA
et l'endettement total des entreprises publiques a atteint le montant
record de 732 milliards de francs CFA. (TAMBA, 1996). D'où
la nécessité de réduire le fardeau des
entreprises publiques sur l'économie nationale par la
mise en oeuvre des mesures de revitalisation
appropriées.
La stimulation des initiatives privées et la promotion
des investissements
Entre 1982/1983, et 1985/1986, les investissements
cumulés des entreprises publiques non financières se sont
élevés à 433.052 millions de francs CFA
(TAMBA, 1996), ce qui était insuffisant pour combler les
déficits enregistrés. La persistance des
déséquilibres économiques a conduit l'Etat,
soucieux d'améliorer le rapport coût/efficacité
de ses prestations, à chercher à mettre à
contribution l'initiative privée pour accroître les
investissements. Le transfert au secteur privé d'entreprises ou
d'activités permet donc de mobiliser des ressources additionnelles
pour le financement des investissements ou des besoins en fonds de
roulement.
La restauration des mécanismes du
marché
L'accaparement par l'Etat de l'économie nationale
a conduit à des rentes de monopoles préjudiciables à
la recherche de l'efficacité. Il est question ici, de supprimer les
distorsions commerciales et institutionnelles qui entravent les
compétitions entre firmes publiques et privées en instaurant
la concurrence, et donc le marché. Les repreneurs privés peuvent
avoir recours soit aux fonds propres, soit au marché auprès
duquel ils pourront lever les capitaux nécessaires à travers des
mécanismes qui ne sont pas toujours accessibles à l'Etat.
La mobilisation et l'orientation de l'épargne
nationale vers les investissements productifs
Une part significative des actions des entreprises à
privatiser (jusqu'à 30% dans certains cas)
est réservée aux nationaux. L'acquisition
effective par les nationaux de ces actions permet de mobiliser l'épargne
nationale et de l'orienter vers les investissements productifs. Elle
accroît ainsi le rôle participatif des populations, stimule
leur esprit d'entreprise et leur permet d'acquérir une culture
financière favorable au développement des marchés de
capitaux et à l'épanouissement de l'entreprise.
Au plan microéconomique, les quatre objectifs
illustrés par le cas de la SONEL sont :
L'amélioration à bref délai de
l'efficacité des systèmes et de la qualité des
services.
La caractéristique principale des entreprises
d'Etat était l'inefficacité des moyens de production,
ce qui ne garantissait pas la qualité des biens produits, surtout dans
les entreprises
de services publics. C'est ainsi que l'un des objectifs de l'Etat
lors de la privatisation de la
SONEL était d'améliorer la qualité du
service fournit, c'est-à-dire l'électricité produite,
transportée et distribuée.
La promotion de la prise de participation par le secteur
privé national y compris les salariés
de l'entreprise.
Il s'agit ici d'une participation représentative
de tous les acteurs. En effet, lors de la privatisation de la SONEL,
56% du capital a été cédé; 5% de ce capital devra
être redistribué aux salariés de l'entreprise et
les 51% restant sont entièrement détenus par l'AES.
L'Etat camerounais quant à lui, est censé redistribuer
aux acheteurs privés nationaux une partie des 44% du capital qu'il
détient.
L'accroissement rapide des taux de desserte de la
population sur l'ensemble du territoire national en matière de
services publics de base (télécommunications,
électricité, eau, transport....) avec un accent sur le milieu
rural.
L'Etat a mis l'accent sur la réalisation de cet objectif
lors de la cession de la SONEL. Il est question pour la société
de passer d'un taux de desserte de la population, de 31% en 1999 à
49% en 2019 et 55% en 2026. En milieu rural, des efforts ont
déjà été faits dans ce sens avec
la création de l'Agence d'électrification
rurale, qui accorde aux opérateurs et aux usagers l'assistance
technique et éventuellement financière nécessaire
au développement de l'électrification rurale.
La réalisation des gains de productivité
significatifs qui permettent d'assurer une structure tarifaire optimale pour
les services publics concédés.
Cet objectif montre l'importance de la tarification dans
les services publics de base. En général, les subventions
dont bénéficiaient les entreprises de ce type les contraignaient
à fixer
des prix de vente ne pouvant pas les permettre de couvrir
l'ensemble des coûts de production. Dans ce sens, il a
été recommandé à l'AES-SONEL de fournir
l'électricité à un prix compétitif aux
industries et à la population camerounaise de manière à
réaliser des gains de productivité.
II-1-2. Les modes de privatisation au
Cameroun
Il s'agit en général des privatisations ouvertes ;
l'ordonnance du 22 juin 1990 en fixe les cinq modalités suivantes :
La cession totale ou partielle d'actions détenues par
l'Etat et les organismes publics.
L'Etat peut décider ici de vendre tout ou une partie de
ses actions au privé. Ce mode a été observé lors de
la privatisation de certaines entreprises telles la SOCAMAC, la SEPBC et la
SCDM.
La cession totale ou partielle des actifs des entreprises
à privatiser
Il s'agit de la cession au privé d'une partie ou de
l'ensemble du patrimoine de l'entreprise. La cession des entreprises telles que
l'OCB ou la COCAM s'est effectuée suivant ce mode.
L'entrée au capital des entreprises des
personnes physiques ou morales de droit privé ou l'augmentation
de leur participation au capital de ces entreprises.
Ce mode de privatisation est souvent délicat
lorsqu'il s'agit des entreprises de services publics. En
général, la cession de telles entreprises se fait sous la forme
de concession, où le concessionnaire réalise et finance les
investissements. L'inconvénient de cette forme est que celui-ci peut
refuser de reprendre l'entreprise en un bloc et n'acheter que les
activités à forte rentabilité. Ce qui n'a pas
été le cas lors de la cession de la SONEL. L'opérateur AES
a repris
les trois segments du secteur, à savoir : la production,
le transport et la distribution ; celui-ci
ne pouvait se limiter qu'à prendre le (s) segment(s)
à forte rentabilité.
La location ou la location-gérance des actifs
et/ou des formulaires de commerce de l'entreprise à
privatiser.
Dans ce mode, le concessionnaire prend en charge la gestion et
l'entretien des équipements, mais supporte l'intégralité
du risque attaché à son exploitation. La durée du contrat
est de cinq
à dix ans et, à l'échéance,
l'opérateur retourne les actifs loués à l'Etat.
La signature d'un contrat de gestion.
Dans ce type de contrat, les pouvoirs publics demeurent
propriétaires des actifs alors que les actes de gestion sont
transférés au secteur privé qui dispose d'un
savoir-faire. Le concessionnaire reçoit des honoraires forfaitaires ou
variables (selon les résultats obtenus) en contre partie des
prestations. L'Etat continue à assurer les risques commerciaux de
l'activité, ainsi que les charges de maintenance, de renouvellement ou
d'extinction des investissements.
La durée du contrat est de deux à cinq ans.
II-2. Le bilan des privatisations au
Cameroun1
Dès la mise en oeuvre du processus de privatisation au
Cameroun, les autorités publiques ont décidé de privatiser
30 entreprises sur les 171 qui existaient, mais seulement 18 d'entre elles
ont été effectivement cédées à
cette date. Le tableau suivant récapitule cette situation.
1 Tsafack Nanfosso (2004).
Tableau 1.1: Les 18 entreprises
effectivement privatisées.
|
Entreprises
|
Sous-secteur
d'activité
|
Décision de
privatiser
|
Date de
cession
|
Cessionnaire
|
Part du
capital cédé aux
étrangers
|
Montant de
la cession (en millions de FCFA)
|
|
1. O.C.B
|
Production et
commercialisation de la banane
|
13 Octobre
1990
|
15 février
1991
|
Compagnie
fruitière de
Marseille
|
70%
(France)
|
2 281
|
|
2. SOCAMAC
|
Manutention et
acconage
|
16 Avril
1991
|
3 Octobre
1993
|
CCEI-Bank
|
51%
(France)
|
849.243
|
|
3.
CHOCOCAM
|
Industrie du
cacao
|
16 Avril
1991
|
12 Décembre
1995
|
Groupe Barry
SA
|
70.74%
(France)
|
258.112
|
|
4. SEPBC
|
Réserve de bois
|
16 Avril
1991
|
12 Avril
1992
|
Incumbent
share-holders from abroad
|
70%
(France)
|
1 813
|
|
5. ONDAPB
|
Aviculture et
bétail
|
16 janvier
1992
|
23 Février
1995
|
Groupe Fadil
(Yaoundé), Daniel Yok (Muyuka)
|
34%
(France)
|
ND
|
|
6. SCDM
|
Industrie
métallurgique
|
16 Avril
1991
|
30 juin 1994
|
Hobum Afrika
|
86.62%
(Allemagne)
|
300
|
|
7. SOFIBEL
|
Industrie
forestière de bois
|
26 Décembre
1991
|
13 Décembre
1995
|
Groupe Fadil
|
50%
|
1 425
|
|
8. CEPER
|
Presse et édition
|
10 Mars
1992
|
24
Septembre
1998
|
MUPEC
|
0%
|
500
|
|
9. COCAM
|
Industrie du bois
(contre plaqués)
|
Décembre
1991 à
Septembre
1992
|
29 Décembre
1992
|
Groupe
Khoury
|
87.6% (Inde
et Pakistan)
|
500
|
|
10. CAMSUCO
|
Industrie de canne
à sucre
|
1991,1993,
1995 et 1998
|
22 Décembre
1998
|
SOSUCAM
|
98.12% (ND)
|
11 000
|
|
11.SPFS-SRL
|
Palmeraies et
raffinerie
|
1er Mai 1992
et janvier
1993
|
23 Février
1995
|
Groupe Fadil
et autres particuliers
|
63.49%
(Suisse)
|
ND
|
|
12. CAMSHIP
|
Maritime
|
14 juillet
1994
|
13 Février
1997
|
Groupe privé
|
48.41%
(France et
Allemagne)
|
3 000
|
|
13. HEVECAM
|
Culture et
exploitation de l'hévéa
|
14 juillet
1994
|
9 Décembre
1996
|
GMG
investment
|
90% (USA)
|
23 000
|
|
14.
SOCAPALM
|
Industrie du
palmier à huile
|
14 juillet
1994
|
12 Février
1999
|
PALCAM
SOGEPAR
|
90%
(France)
|
25 000
|
|
15.
REGIFERCAM
|
Chemin de fer
|
14 juillet
1994
|
1er Mars
1999
|
SAGACO-
MAZAR
|
77% (France
et Afrique du
Sud)
|
Dealer-ship
of 5,000 per year
|
|
16. CAMTEL
MOBILE
|
Téléphonie mobile
|
8 Septembre
1998
|
15 Février
2000
|
MTN
|
100%
(Afrique du
Sud)
|
40 635
|
|
17. SONEL
|
Electricité
|
Octobre
1999
|
18 juillet
2001
|
AES Corp
|
51% (USA)
|
23 000
|
|
18. BICIC
|
Banque
|
ND
|
ND
|
Banques
populaires
|
71%
(France)
|
ND
|
Source : Monkam et Nzomo
(2002), Tamba (1996), et Tsafack et Touna Mama
(2000).
Quatre observations peuvent être faites à la
lumière de ce tableau :
· Tous les secteurs d'activités ont
été engagés lors du processus ; les secteurs
primaire, secondaire et tertiaire.
· Le délai entre la décision de privatiser et
la cession des entreprises est supérieur à un an.
Entre certains intervalles, les activités productives
sont soit restreintes soit stoppées sans qu'on ne prenne en compte
ni les pertes directes dues aux coûts des opérations, ni
les pertes indirectes provenant des activités existantes ou des petites
entreprises créées près des plus grandes.
· Le montant total des ventes (à l'exception de la
REGIFERCAM, SPFS-SRL, et BICIC)
est approximativement de 132 milliards de francs CFA, ce
qui est insignifiant au regard
de la masse d'investissements réalisés en
terme de capital humain, d'énergies, et de technologie.
· Le pourcentage d'étrangers dans la
répartition du capital des entreprises privatisées s'est
accrû. En effet, on constate la présence des repreneurs
locaux dans deux entreprises seulement, les autres étant l'Allemagne,
la Suisse, l'Afrique du sud, la France et l'Inde.
Cette section était axée sur deux points : le
premier était consacré aux fondements théoriques
de la privatisation et le deuxième, au
déroulement de la privatisation au Cameroun. La deuxième
section examinera en particulier l'exemple de la SONEL.
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