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Analyse comparée des stratégies de désendettement public pour la Zone UEMOA

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par Drissa SANGARE
Université Jean Moulin Lyon 3 - Master 2 Recherche Finances Publiques et Fiscalité 2007
  

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II Le recours à une législation

Limiter par la loi le recours à l'emprunt peut être un instrument efficace pour prémunir les pays pauvres du surendettement. L'emprunt doit être réservé pour financer les investissements. S'endetter pour investir comme nous l'avons souligné au chapitre quatre, ne pose pas de problème particulier à condition que le choix ces investissements puissent faire l'objet a priori d'une évaluation quant à leur impact sur la croissance, devant permettre le remboursement à l'échéance. Cette idée n'est pas par ailleurs nouvelles, aussi bien en Allemagne pour ce qui concerne le budget fédéral, en France pour ce qui les collectivités territoriales, qu'au niveau de l'Union européenne, la soumission du recours à l'emprunt à des règles particulières est formelle.

1- Le cas Allemand :

En Allemagne, l'article 115 de la Loi Fondamentale dans sa rédaction originale, est libellé ainsi : «Il ne peut être recouru aux ressources de trésorerie qu'en cas de besoins exceptionnels et, en principe, uniquement pour couvrir des dépenses productives, exclusivement en vertu d'une loi fédérale.

Des crédits ne peuvent être accordés et des sûretés ne peuvent être constituées à la charge de la fédération lorsque leur effet s'étendrait au-delà d'un exercice, qu'en vertu d'une loi fédérale. Cette loi doit préciser le montant du crédit ou l'étendue de l'obligation dont la fédération assume la responsabilité ».

Il ressort du contenu de cet article (réaffirmé lors de la révision constitutionnelle de 1969) que le recourt à l'emprunt ne peut avoir pour objet que de financer les investissements. Ainsi, en Allemagne, l'emprunt doit être autorisé et chiffré par le législateur.

2- Le cas des Collectivités territoriales en France :

Les collectivités locales en France doivent à la différence de l'Etat, respecter un principe d'équilibre budgétaire. Cet équilibre consacré par plusieurs jurisprudences dont celle du Conseil d'Etat (CE, 23 décembre 1988, Département du Tarn), est une obligation qui s'impose non seulement au budget primitif des collectivités locales, mais aussi au budget résultant de tout acte administratif ultérieur.

Cette exigence ancienne est traditionnellement justifiée par le souci de protéger à la fois la situation financière des collectivités locales et celle de l'Etat le plus souvent appelé en garantie.

Elle se traduit par l'obligation de présenter le budget en équilibre et d'en résorber un éventuel déficit d'exécution.

Au terme de la loi du 2 mars 1982, codifié actuellement sous les articles L.1612-4, L.1612-6 et L.1612-7 du code général des collectivités territoriales, les collectivités locales peuvent équilibrer leur budget par l'emprunt, qui est budgétisé à la différence des emprunts de l'Etat.

Le remboursement de l'emprunt étant budgétisé, les collectivités locales doivent être en mesure de rembourser le capital des emprunts arrivant à échéance dans l'année par des ressources définitives. Ce qui constitue une interdiction de « rembourser l'emprunt par l'emprunt ». L'équilibre par section, est par ailleurs une règle qui complète ce dispositif, car chacune des deux sections (fonctionnement et investissement) doit être votée en équilibre. La section d'investissement peut être équilibrée par des prélèvements sur la section de fonctionnement.

Le contrôle de cet équilibre budgétaire est effectué par les chambres régionales des comptes et par le préfet qui procèdent en cas de non respect à des redressements.

3- Le cas de l'Union européenne :

Le principe d'équilibre budgétaire est un principe posé par les traités de l'Union, il implique que dans le budget de l'Union, le plafond des dépenses est limité par les ressources propres. Les articles 268 du TCE, 171 du traité Euratom et 20 du traite dit de « fusion des exécutifs » de 1965, disposent que « le budget doit être équilibré en recettes et en dépenses ». Le principe d'équilibre budgétaire interdit donc le déficit ou l'excédent. Par ailleurs, cet équilibre doit être atteint sans recours à l'emprunt : l'article 269 du TCE prévoit en effet que « le budget est, sans préjudice aux autres recettes, intégralement financé par des ressources propres ». L'union n'est en effet pas autorisée à recourir à l'emprunt que pour éventuellement financer des prêts hors budget. En fin, l'article 14 du Règlement financier général de 2002, indique que les Communauté « ne peuvent souscrire des emprunts ».

L'équilibre budgétaire prôné par la conception classique est assurément à la mode : aux Etats-Unis, plusieurs Etats ont adoptés de règle visant à rendre obligatoire l'adéquation des dépenses aux recettes.

En effet, depuis le sommet du G8 de Gleneagles au Royaume Uni en été 2005, portant l'annulation de la dette multilatérale des pays pauvres très endettés, les idées de réglementer le recours à l'emprunt fait son chemin.

A la sixième conférence annuelle du réseau parlementaire sur la Banque mondiale (PNOWB), du 21 au 23 octobre 2005 à Helsinki (Finlande), quelques deux cents législateurs de quatre vingt-et-dix pays environ se sont joints à des représentants d'organisation de la société civile, d'institut de recherche et d'organismes multilatéraux pour y réfléchir.

Les législateurs devraient suivre les emprunts contractés par le pouvoir exécutif pour éviter d'accumuler de nouveau une dette insoutenable. Charles Mutasa représentant le Forum et réseau africain sur la dette et le développement, a suggéré la mise en place d'un bureau de gestion de la dette placé sous le contrôle du parlement.

A l'instar des collectivités locales en France, un contrôle parlementaire efficace de l'endettement comme l'a réclamé la conférence annuelle du réseau parlementaire sur la Banque mondiale, passe par une budgétisation des opérations d'emprunt et d'amortissement de dette.

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"Soit réservé sans ostentation pour éviter de t'attirer l'incompréhension haineuse des ignorants"   Pythagore