La concertation comme outil de construction d'un développement durable en Nouvelle-Calédonie

PARTIE 4 : Le Comité d'Information, de

Concertation et de Surveillance

Comme ses homologues français, le Comité Local d'Information et de Concertation (CLIC) et le Secrétariat Permanent à la Prévention des Problèmes Industriels (SPPPI), le Comité d'Information, de Concertation et de Surveillance (CICS) sur les impacts environnementaux du site industriel de Goro est né de nombreuses contestations. Partant de la conclusion que le projet a manqué de confrontation entre les partis, le CICS fut créé avec la volonté de développer le projet du sud en encourageant la participation des nombreux acteurs impliqués. Le CICS est donc un organisme chargé de mettre en relation le système politique, le système économique et la société civile. Cette partie traitera essentiellement du rôle du CICS dans le projet. Après avoir présenté cet organisme, nous analyserons l'évolution des 3 premières réunions de ce comité à partir de critères communs. Cette analyse nous permettra d'apprécier l'impact du CICS sur le projet de l'usine du sud.

I. Le CICS

En Nouvelle-Calédonie, le CICS est une instance fondatrice en matière de participation du public. Ci-dessous se trouve une fiche descriptive de ce comité. À partir de cette description nous mettrons en exergue les différences avec les CLIC.

A. Présentation

Sur recommandations des commissaires enquêteurs le Président de la Province sud créé par délibération n° 31-2004/APS du 7 octobre 2004, le CICS sur les impacts environnementaux de l'usine de Goro. Ce comité a pour mission de veiller au développement du projet Vale Inco Nouvelle-Calédonie sans qu'aucune nuisance irréversible ne soit infligée à l'environnement, en faisant participer les institutions, les différentes populations impliquées, les décideurs et les industriels.

B. Structure

Le comité, présidé par le président de l'assemblée de la Province Sud ou son représentant, est composé des représentants des institutions et organisme suivants :

? le Haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie, ou son représentant,

· le Président du Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, ou son représentant,

· le Président de la commission de l'environnement de la Province Sud, ou son représentant, ainsi qu'un membre de la commission désigné par l'assemblée,

· le Président de la commission du développement économique de la Province Sud, ou son représentant, ainsi qu'un membre de la commission désigné par l'assemblée,

· le Maire du Mont-Dore, ou son représentant,

· le Maire de Yaté, ou son représentant,

· 7 représentants des autorités coutumières, dont :

o le Président du conseil de l'aire Djubéa-Kaponé, ou son représentant, o trois représentants des autorités coutumières de Yaté,

o trois représentants des autorités coutumières du Mont-Dore,

· le Président-directeur général de Goro nickel, ou son représentant,

· le Président-directeur général de Prony énergie, ou son représentant,

· un représentant du comité Rhéébù Nùù,

· la direction des ressources naturelles de la Province Sud,

· la direction des mines et de l'énergie.

C. Rôle et fonctionnement

Conformément à l'article 2 de la délibération créant cette instance, le comité émet des voeux et des recommandations visant à la mise en oeuvre du projet d'usine de Vale Inco NouvelleCalédonie dans une perspective de développement durable. Il peut également commander des études afin d'approfondir certains points. Le comité a donc un rôle de propositions (voeux) et d'actions (commande d'études).

Le comité se réunit une fois par mois sur convocation de son président et peut inviter toute personne pouvant utilement nourrir sa réflexion. Cette périodicité étant soutenue, les membres peuvent se faire représenter.

Depuis la création du comité 17 réunions se sont tenues, une à l'extérieur et toutes les autres dans la salle du congrès ou de la province sud.

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D. Analyse comparative avec les GLIG

Plusieurs éléments séparent le GIGS des GLIG.

Premièrement, les CLIC sont institués selon l'article 2 de la loi n°2003-699 du code de l'environnement. Ils ont donc un caractère obligatoire pour tout bassin comprenant une ou plusieurs installations « SEVESO AS ». Le GIGS est une structure complètement originale car créée uniquement dans le cadre du projet Vale Inco. Aucun article du texte de loi organique de la Nouvelle-Galédonie ne le rend obligatoire pour tout autre projet de cette envergure.

Puis, concernant la composition, les GLIG se composent de 5 collèges qui englobent l'ensemble des catégories entourant le projet. Ces différents collèges doivent être les plus équilibrés possibles. Le collège « Riverains » est particulièrement accessible pour les personnes organisées ou non qui souhaitent participer au débat. Le GIGS se veut également ouvert en impliquant l'ensemble des catégories. Cependant, l'accessibilité de la société civile et beaucoup plus difficile, en particulier la participation des personnes non organisées est très difficile, voir impossible.

Enfin, concernant le rôle et le fonctionnement de ces structures. Les GLIGS et le GIGS se ressemblent. Toutefois, les limites imposées dans sa composition impactent considérablement la qualité des discussions du GIGS.

Finalement, la comparaison de ces deux instances n'est pas vraiment pertinente. Cette brève analyse nous montre l'originalité de l'instance calédonienne. La partie suivante présentera plus en profondeur la spécificité de la structure.

Après avoir présenté le GIGS et saisi ses enjeux, nous allons analyser concrètement son fonctionnement pour ensuite constater ses impacts sur le projet.

II. Analyse critique des trois premières réunions

L'analyse suivante a pour objectif de montrer si les réunions du CICS favorisent l'entente entre toutes les parties sur les modalités du développement durable du projet. À la suite de cette analyse nous pourrons apprécier l'ouverture du débat au grand public, la pertinence des thèmes abordés, l'indépendance des parties, les rapports de force, l'équité...

A. Ghoix des indicateurs d'analyse de la concertation

D'une manière générale, un indicateur est un outil d'évaluation et d'aide à la décision grâce auquel on va pouvoir mesurer une situation, une activité ou une tendance, de façon

relativement objective, à un instant donné, ou dans le temps et/ou l'espace. Un indicateur se veut être une sorte de résumé d'une information complexe offrant la possibilité à des acteurs différents (scientifiques, gestionnaires, politiques et citoyens) de dialoguer entre eux. L'indicateur (qualitatif ou quantitatif) décrit généralement un état, une pression et/ou une réponse ne pouvant être appréhendée directement. L'utilité d'un indicateur dépend d'abord de sa capacité à refléter la réalité, mais aussi de sa simplicité d'acquisition et de compréhension. De ce fait, le choix des critères d'analyse est une étape importante car au final, ils doivent refléter la « vrai » situation pour permettre une étude efficace des réunions du GIGS.

1. Pose du cadre de l'analyse

Avant de pouvoir étudier quoi que ce soit, il faut au préalable fournir un cadre de l'analyse. Goncernant les réunions, j'ai choisi de porter l'analyse sur trois réunions. Ce nombre est limité par rapport à l'impératif de la date du rendu du mémoire. Bien que réducteur, ce petit nombre de données est suffisant pour apprécier l'évolution des réunions et en tirer des premières conclusions.

Le Nombre d'indicateur est de sept pour les données quantitatives et de sept pour les données qualitatives. J'ai eu le souci de prendre des critères qui me semblent les plus pertinents, pour apprécier la participation du public, la pertinence des thèmes abordés et l'impact de ces réunions sur le projet. Aussi par souci de clarté, j'ai limité le nombre d'indicateurs pour rendre l'information plus claire et dégager aisément les grandes tendances.

2. Ghoix des indicateurs

Les indicateurs se composent de deux parties. D'une part les indicateurs quantitatifs qui ont l'avantage de fournir des données numériques facilitant les comparaisons et d'autres part les indicateurs qualitatifs qui permettent d'apprécier de la qualité de la procédure.

Les indicateurs quantitatifs sont :

- Le nombre de participant : Cet indicateur permet d'évaluer le degré d'ouverture du débat.

- L'évolution des participants : Get indicateur aide à savoir si les réunions sont suivies ou pas. Sur plusieurs réunions les résultats seront vraiment significatifs et montreront la régularité des participants aux débats.

- Les nombre de personnes ayant pris la parole : Le nombre de participant ne correspond souvent pas du tout au nombre de personnes ayant pris la parole. La prise

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de parole étant l'objectif ultime, cet indicateur est plus précis que le précédent et il permet d'observer la différence entre les participants annoncés et les participants réels.

- Les personnes ayant pris la parole par rapport à la réunion précédente : Get indicateur montre la nature des personnes qui ont pris la parole. Il permet de savoir si ce sont toujours les mêmes personnes qui prennent la parole ou si les participants réels se renouvellent. A la base les participants sont un peu près les mêmes car au départ ce sont les membres du comité. Toutefois, il est intéressant d'analyser si dans ce premier écrémage il est encore possible d'y avoir des surprises.

- Le temps⁵² de réunion globale : Cet indicateur permet d'évaluer le temps global d'échange entre les partis. La comparaison des réunions nous permet de constater si le temps a évolué ou non. Il incorpore le temps de présentation des points où l'échange est unilatéral et le temps de discussion entre les partis.

- Le temps de discussion : Cet indicateur permet d'évaluer la part consacrée à la discussion entre les partis.

- Le temps de parole par famille d'acteur, c'est-à-dire la société civile⁵³, les politiques, l'industriel et les experts : Get indicateur permet de comparer la part de chaque famille d'acteur dans le temps global de la réunion.

Les indicateurs qualitatifs sont :

- Le lieu : La comparaison nous permet d'analyser si il influe ou pas sur la réunion et le nombre de participant.

- La date et l'heure : La comparaison nous permet d'analyser si ces données influent ou pas sur la réunion et le nombre de participant.

- Le contexte (économique, social, politique...) : Cet indicateur nous permet d'évaluer

si le contexte influe sur les thèmes abordés, les sujets, les interventions de chacun...

- Le thème précédent : Cet indicateur nous permet d'apprécier l'évolution des réunions

et la pertinence des réunions par rapports aux précédentes.

- Les personnes représentées par famille d'acteur : Get indicateur nous permet d'apprécier l'ouverture du débat au public. Les personnes sont-elles représentées ou non ? Est-ce que l'individu lambda participe à ces réunions ? Il permet de juger de la

52 Étant donné que je porte mon analyse sur des comptes rendus de réunion, il serait plus approprié de parler de nombre de ligne ou de page que de temps de parole. Pour autant, dans la perspective d'utilisation de ces indicateurs, l'unité de mesure est le temps.

53 J'inclus dans la société civile, l'ensemble des personnes qui font partie de la contestation. Donc même les chefs coutumiers, qui parfois revêtent aussi le titre d'élu, sont compris dans la celle ci.

différence entre les personnes ou organisations présentent et celles qui participent. Il est crucial pour juger de la participation du public.

- Avis ou/et décision prise : Cet indicateur permet de juger de l'impact de la concertation sur les thématiques abordées. La concertation favorise-t-elle les modalités d'un développement durable ? Y a-t-il eu une rétroaction de la part de certains acteurs, une évolution des idées due à la discussion ?...

- Le thème qui sera abordé lors de la prochaine réunion : Get indicateur permet de juger de la cohérence du thème par rapport à la discussion qui a eu lieu. À travers cela nous pourrons apprécier l'incidence des discussions sur les réunions. Les thèmes sont-ils le fruit de la discussion ou sont-ils préalablement choisis pour orienter l'Opinion ?

Au final, tous ces indicateurs nous permettront de critiquer les réunions du GIGS. Ge sera surtout la mise en relation des variables qui permettra d'évaluer objectivement la procédure, de constater s'il existe d'éventuelles corrélations et de donner du sens à notre analyse.

3. Gritique des indicateurs

Pour des raisons matérielles et de temps, j'ai choisi de réaliser mon analyse comme présentée précédemment. Ges choix sont critiquables. Trois points importants peuvent être améliorés. Premièrement, le choix des variables est sans doute, non exhaustif. D'une part, le nombre de réunions analysées est limité à l'aune de l'ensemble des réunions tenues par le CICS. Notre échantillon représente 18% du total. D'autre part, plusieurs autres indicateurs tel que l'information remis aux participants avant les réunions, le temps de traitement de ces informations ou encore l'évaluation par les participants du degré d'ouverture du débat n'ont pas été pris en compte. Ces indicateurs sont nécessaires pour l'amélioration de ces réunions. L'absence de ces données nous amène au deuxième écueil de cette analyse.

Ges procédures doivent être ouvertes et adaptées. Donc, la qualité de ces réunions doit émerger du consensus entre les participants au débat sur les modalités d'évaluation de ce processus. Or, mon analyse ne s'appui que sur des données endogènes aux comptes-rendus de réunions.

Finalement, nous pouvons également critiquer le manque d'objectif. Cependant, cette absence n'est pas directement issue de ma volonté, car les réunions du CICS n'ont aucun objectif précis ou quantifiable. Ce manque d'objectif est critiquable car il empéche d'évaluer convenablement la procédure et ses impacts sur le projet. D'un autre point de vue, cette

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absence entraîne une liberté et une flexibilité qui serait impossible avec la présence d'objectif très précis et en grand nombre.

B. Analyse critique

Ces indicateurs ne pourront s'intégrer dans un processus d'amélioration des réunions, car pour cela il faudrait une norme de la « bonne concertation » ou des objectifs de base à atteindre. Or, aucune charte de la concertation au niveau local n'existe et aucun objectif précis n'a été mis en place concernant les réunions du CICS. Les indicateurs établis peuvent éventuellement servir de jalons pour suivre une trajectoire ou non. Nous dégagerons donc dans notre analyse des appréciations ou avis émanant de données objectives, mais qui seront complètement subjectifs. Les analyses suivantes sont issues des tableaux situés en annexe.

1. Première réunion⁵⁴

La première réunion du CICS se voulait fortement symbolique. Le lieu, la date et l'heure ont permis de rassembler un nombre important de personnes et un public très large. Cependant, le public n'a pas été convié à participer au débat. Il devait réserver ces questions pour la fin de la réunion.

Concernant les participants, nous distinguons depuis le début de notre analyse trois groupes d'acteurs : la société civile, le système politique et le système économique. Il est donc surprenant que le système économique soit aussi peu représenté dans la réunion. Seul deux personnes étaient présentes pour la société Vale Inco. L'absence des associations de protection de l'environnement est également un fait marquant. Cette absence a d'ailleurs été soulignée par Mr Mapou qui a émis « des réserves sur la composition du comité car aucune place n'est prévue pour les associations ni pour le Sénat Coutumier. »55

Sur le nombre de personne représenté 59% ont pris la parole. Ce chiffre témoigne d'une bonne participation des personnes présentes. Le public ne participant pas au débat, toutes les personnes qui ont pris la parole peuvent être considérées comme « expertes » dans leurs domaines. On peut alors interroger le rôle du CICS et sa volonté d'ouvrir le débat au grand public, car bien que la réunion fût tenue dans un lieu public en face de la population, cette dernière n'y a pas contribuée.

54 Les réunions sont disponibles sur le Cédérom et les analyses sont en annexe 2.

55 Extrait du compte rendu de la première réunion du CICS, [en ligne] [ www.provincesud.nc]

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Au final, le débat a tout de même permis une meilleure information du public concernant les enjeux environnementaux du projet. Ses conclusions vont également dans le sens d'une communication partagée en incluant de nouveaux acteurs et en créant un groupe de travail composé de personne appartenant aux trois familles d'acteurs.

On peut s'interroger sur l'impact réel de la réunion car bien qu'ayant obtenu un consensus très net sur le manque d'information concernant les risques environnementaux du projet, l'autorisation ICPE fut attribuée dans les six jours qui ont suivi. Dans ces circonstances, on peut dire que la décision de la province ne fut pas très logique. En conclusion, la réunion a eu des effets positifs (création d'un groupe de travail, élargissement des participants, informations données au public...) mais ces conclusions n'ont en rien changé la date d'attribution de l'arrêté ICPE.

2. Deuxième réunion

La deuxième réunion du GIGS fut beaucoup moins symbolique que la première. D'une part, la réunion fut moins longue, d'autre part le lieu qui sera pratiquement toujours le même, la date et l'heure n'ont pas eu la même portée de sens en terme d'ouverture du débat que pour la réunion précédente. Tel qu'elle fut organisée, cette rencontre ne facilitait pas la venue d'un public large et varié. Pourtant, cette volonté d'ouvrir le débat s'est tout de même traduite dans le nombre de participant. En effet, ils furent beaucoup plus nombreux et variés que pour l'édition précédente. La présence d'associations de protection de l'environnement et d'un expert de l'IRD a sans aucun doute contribué à la qualité des échanges.

Ge nombre plus important est à relativiser car on constate que le nombre de personnes ayant pris la parole est le même que pour la première réunion, ce qui entraîne une baisse du taux de participation effectif. Le taux de renouvellement de ces personnes est de 54 %. Ge chiffre est encourageant. On pourra tout de même se demander pourquoi les autres participants ne prennent pas la parole et comment les encourager à le faire, pour ainsi améliorer cet espace d'échange.

Vu les thèmes abordés, le temps de parole fut correct pour chaque catégorie qui a pu s'exprimer et donner un avis. Au final, les conclusions furent très intéressantes et elles ont souligné l'envie du comité d'être transparent et de tendre vers le consensus. Petit à petit, on constate une amélioration de la communication entre les partenaires qui échangent dans un lieu commun leur volonté concernant l'usine du sud. Il est intéressant de constater que le débat portait principalement sur la justification des choix pour ainsi tendre vers une phase de

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prise de décisions légitimes qui serait en harmonie avec le public. La concertation est donc un élément fort pour une prise de décision éclairée.

Tous ces éléments tendent à dire que le comité a un impact significatif et positif sur la conduite du projet, pourtant on ne peut s'empêcher de questionner l'organisation des réunions qui, en n'excluant le grand public du temps de parole, limite l'ouverture totale du débat.

3. Troisième réunion

Cette réunion s'est déroulée un mois après la précédente. Elle fut beaucoup moins longue que les deux dernières. Le nombre de participant fut également moins important avec une diminution de 21,95%. Un peu plus de personnes ont pris la parole, mais ce chiffre est contrasté du fait que le nombre total de participant était moins important que lors de la dernière rencontre.

La majorité des personnes qui ont pris la parole est issue de la société civile. Elles ont principalement émis des propositions ou réclamations vis-à-vis des choix qui allaient être validés. Du côté du système politique, on trouve moins de participants actifs, mais ils ont tout de même monopolisé la plus grande partie du temps pour expliquer les options choisies. La plupart des personnes qui ont pris la parole n'étaient pas nouvelles par rapport à la dernière réunion. Cependant, on ne peut pas totalement juger de l'ouverture ou pas du débat via ce constat, car pour être pertinent cet indicateur doit être analysé sur un nombre significatif de réunion. À lui seul, il ne peut pas témoigner de la qualité du débat.

Les discussions ont porté sur la transparence et le bien fondé des études qui ont été faites et celles qui sont à faire. Le comité avait le souci d'atténuer, voir d'éradiquer les doutes concernant les études de validation du projet. On peut dire que la confrontation des parties oblige le CICS à viser l'excellence des choix qui sont effectués en amont des études scientifiques.

4. Analyse globale

Au fur et à mesure les réunions du CICS se sont étoffées en nombre de participants. D'ailleurs la composition de la 4^ème réunion⁵⁶ confirme cette tendance. Dans l'échantillon, la société civile a toujours été la catégorie la plus représentée, cependant le nombre de participants ne signifie pas grand-chose car d'une part, on constate que le nombre de participants actifs est stable et d'autre part, c'est le système politique qui monopolise le temps

56 Cette réunion est disponible sur le site de la Province sud [ www.province-sud.nc]

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de parole. Ce sont surtout les services compétents en matière environnementales, c'est-à-dire la DIMENC et la DRN qui occupent beaucoup du temps de discussion en donnant un flot d'explication aux membres du comité pour les éclairer sur des informations à caractère scientifique et/ou pour démontrer la conformité des démarches en cours.

Un fait marquant de cette analyse est la passivité de Vale Inco dans les discussions. L'industriel est un acteur qui communique beaucoup sur son ouverture, sa volonté d'ouvrir le débat et de diffuser une information transparente ; pourtant les faits ne confirment pas cette volonté. Nous resterons prudents car notre analyse se porte sur un échantillon limité. Toutefois, les faits tendent à prouver la difficulté que rencontre l'industriel à entrer dans le dialogue lorsqu'il ne le contrôle pas.

Bien qu'étant un espace de discussion, le CICS reste un espace assez clos pour les personnes qui n'en sont pas membres. Concernant l'entrée du public, cela reste une question floue à laquelle personne ne peut répondre exactement. D'après Mr Leborgne elle ne serait pas interdite, mais le lieu et la date ne facilite souvent pas la venue des profanes. Pour informer le public de la tenue d'une réunion, la Province sud envoi un communiqué de presse aux média locaux, dont on ne sait pas vraiment s'il est systématiquement diffusé. En effet, aucun panorama de presse n'est réalisé, autrement dit aucun retour n'est fait. Ensuite, même si un profane parviendrait à venir à la réunion, son rôle consisterait à assister à la réunion. En aucun cas il ne pourrait y contribuer, d'ailleurs les questions du public quand il est présent ne sont pas notifiées, ce qui confirme la non contribution de ce dernier à la discussion.

Si une personne veut contribuer à la discussion, elle doit, soit intégrer une organisation déjà en place, soit en fonder une ou encore demander aux membres de la société civile qui participent officiellement à la réunion de rapporter ses propos, inquiétudes... Ce choix d'organisation témoigne de l'ouverture partielle du débat qui dans ses règles rend difficile la participation des personnes non-organisées. Le CICS est sürement un espace d'information de la population, mais concernant la concertation, il se limite à quelques membres sélectionnés et organisés. Donc, l'ouverture du débat au public qui est l'un des objectifs du comité est loin d'être atteint.

Tous ce que nous venons de démontrer montre les difficultés que peuvent rencontrer les profanes. Cependant, fort est de constater que pour que le public puisse participer, se plaindre ou autre ; il faut déjà qu'il soit présent. Or, d'après les entretiens réalisés, il y a généralement peu ou pas de profanes qui assistent aux réunions du comité, aux consultations publiques, aux réunions publiques, etc... En résumé à tous ces outils de démocratisation qui leurs sont offerts.

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Les thèmes avis et décisions montrent l'utilité du CICS qui à travers ses discussions engage la conduite du projet vers une meilleure gouvernance, un meilleur partage de l'information et beaucoup plus de transparence. Le fait de rendre public ses débats, de confronter les différents partis, améliore sans aucun doute le processus de prise de décision et donc au final les décisions. D'après l'entretien réalisé avec Mr François Leborgne, les relations entre les différents partis se sont améliorées depuis la création du comité et même si les contestations n'ont pas disparues, les manifestations virulentes (manifestations, blocages...) ont fortement diminuées. Ces propos sont logiques car il y a peu de chance que l'on conteste une décision que l'on a co-élaborée.

En conclusion, le CICS est une institution qui a encore des défauts mais qui est nécessaire pour une conduite de projet éclairé. Son impact sur le projet fut significatif, puisque ces réunions ont permis la mise en place de nombreuses études complémentaires, de conventions entre les partis, d'implication plus prononcée de certains acteurs que ce soit pour manifester un mécontentement ou pour construire le projet. Ce comité étant une structure qui favorise la concertation, on peut dire que les discussions qui s'y sont tenues ont contribué à une meilleure prise en compte des modalités du développement durable.

Pour juger de l'impact concret du comité et donc de la discussion, nous allons dans la prochaine partie analyser les conséquences directes et indirectes de la concertation autour du projet.

III. Conséquence de la concertation

Dans cette partie, nous montrerons les conséquences directes et indirectes des réunions du CICS. Il sera intéressant d'analyser en profondeur ces conséquences pour comprendre leurs aspects bien souvent ambivalents.