Etude comparée entre les cours des comptes algérienne et française

Section I : L'apurement des comptes des comptables

L'apurement juridictionnel dans ce contexte a pour finalité de juger le compte de gestion du comptable. C'est un contrôle juridictionnel, qui aboutit à la fin soit à la mise en cause de la responsabilité pécuniaire du comptable, c'est-à-dire le mettre en débet ¹⁶⁶ ou le décharger.¹⁶⁷

Le caractère objectif de ce jugement en droit français, consiste en principe à ne faire entrer aucune appréciation de la responsabilité subjective du comptable comme l'a souligné le Conseil d'Etat en cassation d'un arrêt de la Cour des comptes : « pour juger les comptes publics, ne peut légalement fonder les décisions qu'elle rend dans l'exercice de sa fonction juridictionnelle, que sur les éléments matériels des comptes soumis à son contrôle, à l'exclusion notamment de toute appréciation du comportement personnel des comptables intéressés >>.¹⁶⁸

Cet arrêt traduit bien l'adage qui dit que : « la Cour des comptes française juge les comptes et non les comptables >>.¹⁶⁹

Cette décision du Conseil d'Etat peu être critiquée : un juge n'a jamais pour fonction de rendre des décisions de façon automatique. Priver le juge de son pouvoir d'appréciation et reconnaitre celui-ci au ministre de finances lors de la remise gracieuse relève d'une conception dépassée.¹⁷⁰

La Cour des comptes algérienne par contre, juge les comptes et les comptables, ce qui fait que son jugement et plus contraignant.

Les deux Cours des comptes reconnaissent en général, deux sortes de comptables : le comptable patent (public) et le comptable de fait.

1. Le comptable public

Les comptables publics est une catégorie d'agents ayant seuls qualité, sous leur responsabilité pécuniaire, pour recouvrer les créances et payer les dettes de la

166 http://www.ccomptes.fr/fr/JF/Glossaire.html#D

Situation d'un comptable public, ou d'un comptable de fait, déclaré débiteur d'un organisme public à raison d'irrégularité commises dans la gestion ou la conservation de ces deniers. Par extension : montant dont le comptable est déclaré redevable.

167 Art. R.131.3 CJF.

168 Conseil d'Etat français, ass du 23 juin 1989, ministre de l'Economie, des finances et du budget contre Véque et autre.

169 François Chouvel : Finances publiques 2009 MEMENTOS LMD 12^e édition à jour de la loi de finances pour 2009. Gualino l'extenso éditions, p. 197.

170 Christian Descheemaeker, finances publiques et responsabilités : l'autre réforme. Article parut à la revue du trésor 85^e année-n° 7, juillet 2005. Page 347 à 350.

ubliques, ainsi que pour manier et conserver les fonds et à celle-ci.¹⁷¹

En droit algérien, le comptable public est toute personne régulièrement nommée ou agrée pour effectuer, outre les opérations de recouvrement de recettes et paiement de dépenses, garde et conservation des fonds, titres, valeurs, objet ou matières dont il a la charge. 172

Les comptables publics sont nommés par le ministre chargé des finances, certains comptables sont agrées par lui comme c'est le cas des comptables « intendants, sous intendants et adjoint des services économiques » des secteurs de l'éducation nationale et de la santé.¹⁷³

Les comptables publics généralement sont soit des comptables principaux ou des comptables secondaires.

Les comptables principaux sont ceux qui rendent directement leurs comptes au juge des comptes.

Les comptables secondaires sont ceux dont les opérations sont centralisées par un comptable principal, ils ne relèvent pas du juge des comptes selon le droit français (décret du 29 décembre 1962, art. 14 premier alinéa).

En droit algérien par contre, aucune distinction n'est faite entre le comptable principal et le comptable secondaire en matière de dépôt de compte ; ils sont tous les deux astreints de déposer leurs comptes au niveau du greffe central de la Cour des comptes, ou au niveau du greffe de la chambre territorialement compétente dans les délais impartis par la loi.

A cet effet, au sein des deux Cours et afin de juger un comptable public, il faut réunir trois principes :

1. Avoir la qualité de comptable par la nomination ou l'agrément.

2. Avoir manié des deniers publics.

3. Que ces deniers appartiennent à l'Etat, aux collectivités territoriales ou à des établissements publics.

2. Le comptable de fait « la gestion de fait »

La décision la plus ancienne rendue par la Cour des comptes française en cette matière remonte à 1834. La Cour a constaté, que pendant une période de dixhuit (18) années, des deniers provenant de la perception des droits de la fabrique de Roubaix avaient été perçues par d'autres que par le receveur municipal. Ces recettes avaient, de surcroît, été employées à des dépenses d'intérêt commun.

171 Raymond Guillien et Jean Vincent, Le lexique des termes juridiques. 14^e édition 2003 Dalloz, p.130.

172 Art. 33 de la loi n° 90-21 suscitée.

173 Art. 6 du décret exécutif n° 91.311 du 07 septembre 1991 relatif à la nomination et l'agrément des comptables publics.

donc de deniers qui ne pouvaient être exclusivement

e public compétent. La Cour a ordonné en conséquence que « ceux qui se sont immiscés sans titre dans la perception et la manipulation des deniers provenant des droits de la fabrique de Roubaix, leurs héritiers ou ayants cause, seront appelés à compter devant elle et lui présenteront, sous leur responsabilité personnelle, le compte des recettes et des dépenses effectuées soit par eux, soit par leurs auteurs (c c, 2^e ch., 23/08/1834, ville de Roubaix, les grands arrêts de la jurisprudence financière, n° 29, F. J. Fabre, 1996, 4^e édition).¹⁷⁴

C'est ainsi que la Cour des comptes posait pour la première fois le fondement d'un édifice d'une jurisprudence dont la souplesse et la simplicité expliquent qu'elle perdurée jusqu'à aujourd'hui, sans subir de modifications majeures.

L'article 60-XI de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 modifié par l'article 22 de la loi du 10 juillet 1982 a bien définit le comptable de fait, il s'agit de : « Toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous le contrôle ou pour le compte d'un comptable public, s'ingère dans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à un organisme public doté d'un poste comptable ou dépendant d'un tel poste doit, nonobstant les poursuites qui pourraient être engagées devant les juridictions répressives, rendre compte au juge financier de l'emploi des fonds ou des valeurs qu'elle a irrégulièrement détenus ou maniés ».

Il en est de même pour toute personne qui reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds ou des valeurs extraient irrégulièrement de la caisse d'un organisme public, et pour toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public, procède à des opérations portant sur des fonds ou des valeurs n'appartenant pas aux organismes publics, mais que les comptables publics sont exclusivement chargés d'exécuter en vertu de la réglementation en vigueur.

Les gestions de fait sont soumises aux mêmes juridictions et entraînent les mêmes obligations et responsabilités que les gestions régulières.

En droit algérien, la Cour des comptes déclare comptable de fait, sur réquisition du censeur général.¹⁷⁵ Elle les condamne au titre de l'immixtion dans la fonction de comptable public, au paiement d'une amende dont le montant, fixé selon l'importance des sommes en cause et la durée de leur détention ou maniement, peut atteindre le maximum de cent mille dinars (100.000 DA), ou faire transmettre le dossier au procureur de la République, dans le cas ou la Cour relève des faits susceptibles de qualifications pénales conformément à l'article 27 de la même ordonnance n° 95-20 suscitée.

La Cour des comptes française fait de même, c'est sur réquisitoire du procureur général qu'elle déclare telle ou telle personne comptable de fait des deniers d'un organisme public. Il le déclare au début à titre provisoire, en présentant des arguments que l'intéressé peut réfuter. Il le fait ensuite si la réfutation ne l'a pas convaincu.

174 Arnaud Le Gall, la gestion de fait. Edition ESKA 1999, p. 15.

175 Art. 86 de l'ordonnance nO 95.20 op. , cit.

e déclaration définitive, le comptable de fait devient
a Cour des comptes au même titre qu'un comptable

public.

A. Les éléments constitutifs d'une gestion de fait

Pour qu'une gestion de fait soit constituée, plusieurs conditions doivent être réunies. Il convient donc de présenter ces conditions qui sont au nombre de trois :

a. Elle doit porter sur des deniers publics ou des deniers privés réglementés.

b. Maniement ou détention de deniers publics ou assimilés.

c. Par une personne non autorisée ou non habilitée.

La jurisprudence française suggère aussi les personnes morales qui s'immiscent dans le maniement des deniers publics, comme l'Etat et ses établissements publics tel les collectivités territoriales et les établissements publics locaux, deviennent des gestionnaires de fait.

a. La gestion de fait ne peut porter que sur les deniers publics

Les deniers publics sont les fonds et valeurs possédés en toute propriété par les organismes publics. Par ailleurs, sont assimilés aux deniers publics les deniers privés réglementé, c'est-à-dire, les fonds et valeurs dont le maniement est confié par la réglementation à un comptable public, tels que les fonds et les valeurs appartenant aux malades des hôpitaux publics.

En droit algérien l'article 86 alinéa 02 de l'ordonnance n° 95.20 définit la gestion de fait comme suit : « . . .toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public au sens de la législation et de la réglementation en vigueur, et sans avoir été autorisée expressément par l'autorité habilitée à cet effet, perçoit des recettes, effectue des dépenses, détient ou manie des fonds ou valeurs, appartenant ou confiés à un service ou à un organisme assujetti aux règles de la comptabilité publique ».

De ce fait, la notion de deniers publics prend une définition large. La somme perd son caractère privé à partir du moment où elle est versée dans la caisse publique. Inversement, un paiement irrégulier, par exemple sans service fait, d'une personne publique à une personne privée ne fait pas perdre aux deniers leur caractère de deniers publics, c'est le cas d'un mandat fictif.¹⁷⁷

Certains fonds privés réglementés qui sont gérés par les comptables publics comme par exemple les cautions de garantie retenues sur les situations de travaux des entreprises réalisant des programmes d'équipement au profit des organismes publics confiés à un organisme public, acquièrent le statut de deniers publics.

176 Christian Descheemaeker, la Cour des comptes 2^e édition, op. , cit, p. 124

177 Arnaud Le Gall, la gestion de fait, op. , cit. , p. 39

roit algérien de part l'article 52 de l'ordonnance n° 90-21

e de fait comme usurpateur de fonction, de ce fait, il est soumis aux même obligations et assume les mêmes responsabilités que les comptables publics. Il est également soumis aux mêmes sanctions applicables au comptable public.

Par ailleurs, la compétence de la Cour s'étend à la comptabilité matière, s'agissant de la garde et le maniement de feuilles de papier timbré, des pièces de monnaie et autres valeurs comme les bons de trésor, les bons de carburant les coupons d'UNESCO...etc.

Davantage, la jurisprudence française a étendu la gestion de fait aux associations transparentes, lesquelles, faute d'autonomie par rapport à l'administration, sont comptables de fait pour l'ensemble des opérations qu'elles effectuent : les premiers cas ont été ceux des associations gravitant autour de la ville de Nice.

Les textes réglementaires de même que la jurisprudence algérienne non publiée, ne donnent aucune indication sur cette catégorie de gestion de fait.

A ce titre, il convient de dire que la gestion de fait ne peut prendre forme que par référence au principe de la comptabilité publique et qui se caractérise par l'usurpation de la fonction de comptable au sens large.

b. Le maniement ou la détention de deniers publics ou assimilés

Il est clair que la détention ou le maniement de deniers publics et les deniers privés réglementés incombent aux seuls comptables dûment nommés, habilités à les gérer comme indiqué dans l'article 33 de la loi algérienne n° 90-21 suscitée. Toute autre personne qui s'ingère dans les fonctions de comptable est considérée au sens de la réglementation un comptable de fait et sa gestion une gestion de fait.

Donc la seule détention de deniers publics est constitutive de gestion de fait au même titre que le maniement qui est défini comme l'ensemble de recouvrement ou de paiement.

Il en résulte que le comptable de fait est la personne qui perçoit des recettes provocant entre ses mains une caisse noire ou celui qui effectue une dépense sous la forme de l'admission d'un mandat fictif.¹⁷⁸

Le maniement sans habilitation peut avoir deux origines d'après la loi du 23 février 1963, art. 60-XI : l'ingérence dans le recouvrement des

178 Mouloud Remli, approche comparative des cours des comptes française et algérienne, op. , cit, p. 191

ière de fonds ou valeurs, qui se font par des dépenses de dettes ou de créanciers véritables.¹⁷⁹

Les deux Cours se rejoignent à considérer l'ingérence dans le recouvrement des recettes et l'extraction irrégulière de fonds et valeurs comme constitutives de gestion de fait, nonobstant des poursuites pénale. Cette jurisprudence originelle a été reprise par les deux lois française et algérienne.

c. Par une personne non autorisée ou non habilitée

Les deux lois algérienne et française exigent pour la gestion de fait l'absence de titre légal, c'est-à-dire, ne pas avoir la qualité de comptable public, qui est un titre personnel conféré par l'acte de nomination ou d'agrément de comptable public par le ministre chargé des finances publiques, conformément à l'article 2 du décret exécutif algérien n° 91.311 du 07 septembre 1991 relatif à la nomination et l'agrément des comptables publics.

Cet acte est poursuivi par la prestation de serment et la réalisation du cautionnement en droit français. En droit algérien, le serment n'est pas exigé par la loi, de même que le cautionnement. Par contre, la souscription d'assurance est obligatoire par l'article 15 du décret exécutif n° 91-312 du 7 septembre 1991 fixant les conditions de mise en jeu de la responsabilité des comptables publics.

Cette souscription d'assurance ne peut être appliquée sur le terrain suite à la non mise en place des mécanismes techniques pour sa mise en ceuvre, suivie des rejets des organismes d'assurance de supporter le débet prononcé par la Cour des comptes. « Art. 16 de l'ordonnance n° 95-20 précitée ».

Le non mise en place de telle procédure qui définit les règles de souscription met le comptable dans une situation de précarité, il sera obligé à payer de ses deniers personnels les sommes de débet qu'il ne peut supporter même avec de lourds sacrifices. Cette réalité, pénalise et fragilise dangereusement la fonction du comptable public en Algérie.

Il y a lieu d'inciter les responsables à trouver une issue à cette situation, en mettant en place un arsenal juridique et technique applicable dans la réalité des mécanismes pour faciliter aux comptables publics la procédure de souscription soit une assurance ou un cautionnement couvrant ainsi leur responsabilité, comme il est réglementé et pratiqué en droit français.

La prestation de serment est aussi une condition à l'habilitation en droit français pour exercer la fonction de comptable, ce qui n'est pas le cas en droit algérien. Néanmoins, cette condition n'a pas été considérée comme une insuffisance à la manipulation de deniers, il y a lieu de rappeler l'arrêt n° 25948, du 25 mai 2000 de la Cour des Comptes française, formation inter chambres d'appel, Lycée professionnel Boutet de Monvel de Lunéville : « ...considérant que le défaut de prestation de serment devant la juridiction financière n'est pas de nature à priver M. X qui à néanmoins fait l'objet d'une nomination régulière et a constitué des garanties, de

¹⁷⁹ Jacques Magnet, la Cour des comptes, op. , cit, p. 164, 165, 166, 168

ement des deniers publics ; [...] que ce moyen est donc

Selon la jurisprudence, les comptables publics régulièrement nommés ne peuvent être déclarés comptables de fait que pour des opérations qui sortent de leurs fonctions. 180

Il y a lieu aussi de considérer la personne morale comme comptable de fait selon la jurisprudence française tel l'exemple de l'association qui n'a plus de titre légale à encaisser les recettes correspondant à l'activité qu'elle gère pour le compte de la collectivité publique. Elle peut être déclarée comptable de fait de deniers de cette collectivité. S'ils sont impliqués, ses dirigeants seront déclarés comptables de fait solidairement avec l'association.¹⁸¹

Cependant, il faut faire la distinction entre la gestion de fait et la gestion exceptionnelle qui apparait notamment en temps de guerre. Les gérants exceptionnels sont considérés comme comptables et non pas comme comptables de fait. C'est une application de la théorie des fonctionnaires de fait.

La Cour des comptes considère que les opérations accomplies dans le cadre d'une gestion exceptionnelle devenue comptables de fait doit rendre comptes des opérations prises, sous réserve d'accorder des facilitées, aux intéressées pour la justification de celles qui ont été effectuées à défaut du comptable patent.¹⁸²