L'exception d'inconstitutionnalité au Burkina Faso

Section II : Une question tranchée par le Conseil constitutionnel

Lorsqu'une exception d'inconstitutionnalité est soulevée devant une juridiction, celle-ci transmet la question au Conseil constitutionnel qui a compétence exclusive²⁸⁹ pour la trancher. Pour ce faire, il sied de rappeler qu'il y a eu une évolution dans le mode de saisine du juge constitutionnel (§1). Il nous paraît opportun d'évoquer également le déroulement de l'instance constitutionnelle (§2).

§1 : L'évolution du mode de saisine du Conseil constitutionnel

Au titre de l'évolution du mode d'introduction de la question de constitutionnalité au prétoire du juge constitutionnel, il y a lieu de retenir qu'au départ, seule une juridiction avait la compétence pour saisir le juge constitutionnel (A). Mais, désormais, les parties à une instance peuvent directement saisir le juge constitutionnel d'une exception d'inconstitutionnalité : c'est ce qu'il conviendrait d'appeler « une saisine directe par voie d'exception » (B).

A. L'exigence de la qualité de juridiction

En droit constitutionnel burkinabè, exception faite du cas de la saisine politique²⁹⁰, l'accessibilité du prétoire du juge constitutionnel n'a jamais été aisée. Il est vrai que l'exception d'inconstitutionnalité devait permettre aux justiciables d'accéder au juge constitutionnel. Mais, cette accession se fait par l'intermédiaire des juges ordinaires²⁹¹. Toutefois, l'exception d'inconstitutionnalité peut être déclarée irrecevable pour de nombreuses raisons. En effet, la non reconnaissance du pouvoir de saisir le juge constitutionnel peut résulter de la nature même

289 L'exclusivité de la compétence du Conseil constitutionnel pour statuer sur la constitutionnalité des lois est tirée de l'article 152 al.1 de la Constitution du 02 juin 1991.

290 Il s'agit de la saisine a priori réservée aux personnalités citées à l'alinéa premier de l'article 157 de la Constitution du Burkina Faso.

291 Bertrand DE LAMY, « Les principes constitutionnels dans la jurisprudence judiciaire. Le juge judiciaire, juge constitutionnel ? », RDP, n°3-2002, pp. 780-820.

40

de l'organe²⁹² devant lequel le litige est en cours. Il s'agit des organes n'ayant pas la qualité de juridictions²⁹³. L'exclusivité du droit de saisine du juge constitutionnel est donnée aux seules juridictions. En effet, l'article 25 de la loi organique relative au Conseil constitutionnel dispose clairement que la juridiction devant laquelle l'exception d'inconstitutionnalité a été soulevée « est tenue de surseoir à statuer et de saisir le Conseil constitutionnel »²⁹⁴. Il ressort qu'une exception d'inconstitutionnalité ne peut être soulevée que devant un organe ayant la qualité de juridiction. Le juge constitutionnel burkinabè l'a très bien exigé dans sa décision n°2018-007/CC du 20 mars 2018²⁹⁵. Dans cette affaire, monsieur BIRBA Ousmane, conseiller à la Cour d'appel de Ouagadougou, est traduit devant le Conseil Supérieur de la Magistrature, statuant comme conseil de discipline, « pour faute professionnelle et manquement grave aux obligations liées à son statut ». Devant cette instance, il soulève l'exception d'inconstitutionnalité des articles 17 alinéa 2, et 30 de la loi organique n°049-2015/CNT du 25 août 2015 portant organisation, composition, attributions et fonctionnement du Conseil Supérieur de la Magistrature et 137 al. 2 de la loi organique n°050-2015/CNT du 25 août 2015 portant statut de la magistrature. Le conseil de discipline sursoit à statuer et saisit le Conseil constitutionnel sur décision n°2018-03/CSM/CD du 24 février 2018²⁹⁶. La solution du Conseil constitutionnel burkinabè a été de déclarer la requête de monsieur BIRBA Ousmane irrecevable aux motifs que, au terme de l'article 126 de la Constitution²⁹⁷, le conseil de discipline n'a pas le statut de juridiction et qu'aucune loi ne lui donne ce statut²⁹⁸, si bien qu'il n'a pas compétence pour faire le renvoi au Conseil. Ainsi, selon le Conseil constitutionnel burkinabè, l'exception d'inconstitutionnalité ne peut valablement être soulevée que devant la Cour de cassation, le Conseil d'Etat, la Cour des Comptes, le tribunal des conflits et les Cours et tribunaux institués

292 Philippe BELLOIR, La question prioritaire de constitutionnalité, Paris, l'Harmattan, 2012, 1^ère édition, p. 28.

293 Il s'agit notamment des juridictions relevant de l'ordre judiciaire ou de l'ordre administratif tel que prévu à l'article 126 de la Constitution burkinabè ou d'un organe ayant reçu la qualité de juridiction par une loi spéciale.

294 Article 25 de la loi organique n°011-2000/AN du 27 avril 2000 sur le Conseil constitutionnel.

295 V°. Conseil constitutionnel burkinabè, décision n°2018-007/CC du 20 mars 2018 sur le recours en exception d'inconstitutionnalité des articles 17 alinéa 2, et 30 de la loi organique n°049-2015/CNT du 25 août 2015 portant organisation, composition, attributions et fonctionnement du Conseil Supérieur de la Magistrature et 137, alinéa 2, de la loi organique n°050-2015/CNT du 25 août 2015 portant statut de la magistrature

296 C'est cette décision qu'on qualifie, en droit du contentieux constitutionnel, de « décision de renvoi ». Celle-ci conditionnait la recevabilité de l'exception devant le juge constitutionnel.

297 Selon cet article, les juridictions de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif au Burkina Faso sont : la Cour de cassation, le Conseil d'Etat, la Cour des Comptes, le tribunal des conflits et les Cours et tribunaux institués par la loi.

298 V°. Le 6^ème considérant de la décision sus-évoquée.

41

par la loi parce qu'étant les seuls organes ayant la qualité de juridictions au sens de la Constitution burkinabè²⁹⁹.

Par ailleurs, l'exception d'inconstitutionnalité doit être introduite par une décision de la juridiction devant laquelle elle a été soulevée³⁰⁰. Comme l'a si bien souligné Pierre BON, la logique voudrait que « la question d'inconstitutionnalité soit posée par les juges ou les tribunaux »³⁰¹. Ces derniers sont de ce fait les véritables titulaires du pouvoir de saisir la juridiction constitutionnelle³⁰². Dès lors, l'introduction de la requête devant le Conseil constitutionnel est déterminée par la décision de renvoi du juge a quo. Il en résulte qu' « en aucune manière » le juge constitutionnel ne peut être saisi par les parties³⁰³. Ainsi le Conseil constitutionnel a-t-il rejeté la demande du requérant qui l'avait saisi directement après le refus de la Cour de cassation dans l'affaire EROH³⁰⁴.

Toutefois, ce régime a évolué. Désormais, à la seule condition d'être en procès devant l'une des juridictions visées par l'article 126 de la Constitution, le justiciable peut saisir directement le Conseil constitutionnel d'une exception d'inconstitutionnalité.

B. La consécration d'une saisine directe par voie d'exception

Le contrôle de constitutionnalité en droit burkinabè s'était pendant longtemps limité au contrôle a priori par voie d'action et au contrôle a posteriori par voie d'exception. Mais, la révision constitutionnelle de 2015³⁰⁵ allait sonner le glas de ce régime restreint de saisine du juge constitutionnel. En effet, l'article 157 al. 2 de la Constitution dispose « ... En outre, tout citoyen peut saisir le Conseil constitutionnel sur la constitutionnalité des lois, soit directement, soit par la procédure de l'exception d'inconstitutionnalité invoquée dans une affaire qui le concerne devant une juridiction... »³⁰⁶. Nombreux sont ceux qui ont applaudi cette nouvelle réforme, car le constituant burkinabè avait semblé consacrer une saisine directe du Conseil par

299 Article 126 de la Constitution du Burkina Faso du 02 juin 1991.

300 Eric NGANGO YOUMBIA, La justice constitutionnelle au Bénin, Paris, l'Harmattan, 2016, p. 381.

301 Pierre BON, « L'exception d'inconstitutionnalité en Espagne (question de constitutionnalité) », RFDC, n°41990, pp. 679-683.

302 Marilisa D'AMICO, « Juge constitutionnel, juges du fond et justiciables dans l'évolution de la justice constitutionnelle italienne », Annuaire International de Justice Constitutionnelle, n°5/1989, 1991, pp. 79-96.

303 Augustin LOADA, Avis et Décisions commentés de la justice constitutionnelle burkinabè de 1960 à nos jours, Op.cit., p. 122.

304 Décision n°2007-04/CC du 29 août 2007 sur l'exception d'inconstitutionnalité de la société EROH.

305 Loi n°072-2015/CNT du 5 novembre 2015 portant révision de la Constitution du 02 juin 1991.

306 Article 157 al.2 de la Constitution burkinabè du 02 juin 1991 révisée courant 2015.

42

le citoyen comme c'est le cas au Bénin³⁰⁷. Mais, le juge constitutionnel burkinabè ne l'entendait pas de cette oreille. Pour lui, cette saisine directe du citoyen consacrée par la Constitution est une saisine qui ne peut non plus intervenir qu'à l'occasion d'un cas concret en litige³⁰⁸. La saisine est conditionnée par l'existence d'un procès. Ainsi, le juge constitutionnel, dans sa décision du 09 juin 2017, a rappelé que « le citoyen ne peut valablement saisir directement le juge constitutionnel sur la constitutionnalité des dispositions d'une loi déjà promulguée que s'il est partie à une instance pendante devant une juridiction et au cours de laquelle les dispositions législatives attaquées ont étés invoquées pour lui être fait application »³⁰⁹.

C'est également ce qui ressort de sa décision n°2019-017/CC du 08 août 2019³¹⁰. Dans cette dernière, quatre citoyens tous résidants à Ouagadougou ont, sur la base de l'article 157 alinéa 2 de la Constitution, saisi directement le Conseil constitutionnel pour voir déclarer l'inconstitutionnalité des dispositions de la loi n°044-2019/AN du 21 juin 2019 modifiant la loi n°025-2018 du 21 mai 2018 portant code pénal. Mais, interprétant cet article 157 de la Constitution, le juge constitutionnel décida que le citoyen « ne peut saisir le Conseil constitutionnel de la constitutionnalité d'une loi que par la voie de l'exception d'inconstitutionnalité soulevée devant une juridiction dans une affaire le concernant, soit directement par lui-même soit par les diligences de cette juridiction »³¹¹. Plus récemment encore, le Conseil constitutionnel a réitéré cette position en déclarant irrecevable la requête introduite directement par cinq (5) citoyens pour l'inconstitutionnalité des articles modificatifs du code électoral³¹². Au regard des décisions sus-évoquées, cela était tout à fait prévisible, à moins que le Conseil constitutionnel ne se résolve à opérer « un demi-tour jurisprudentiel », a ironisé Ousséni ILLY³¹³. Voilà à quoi se réduit donc la saisine directe du citoyen au Burkina Faso, une saisine directe certes, mais par voie d'exception.

307 Article 122 de la Constitution du Bénin.

308 V°. Conseil constitutionnel burkinabè, DCC n°2017-014/CC du 09 juin 2017 sur l'exception d'inconstitutionnalité de la loi sur la Haute Cour de Justice.

309 V°. Conseil constitutionnel burkinabè, DCC n°2017-014/CC du 09 juin 2017.

310 V°. Conseil constitutionnel burkinabè, décision n°2019-017/CC du 08 août 2019 sur le recours en inconstitutionnalité de la loi n°044-2019/AN du 21 juin 2019 modifiant la loi n°025-2018 du 21 mai 2018 portant code pénal.

311 V°. Le septième considérant de la décision n°2019-017/CC du 08 août 2019.

312 V°. Conseil constitutionnel burkinabè, décision n°2020-024/CC du 16 octobre 2020 sur le recours de DICKO Harouna et quatre autres en inconstitutionnalité des dispositions des articles 50, 122.2, 148, 155 et 236 du Code électoral.

313 Propos tenus par le Professeur Ousséni ILLY lors de la journée d'étude sur « L'universalité du vote » organisée le 06 octobre 2020 par l'Institut de Recherche sur les Finances, les Investissements au service du Développement (IRFID) dans la salle de la réforme de l'Etat à l'ENAM.

43

Pourtant, le constituant burkinabè nous avait paru bien décidé à consacrer la saisine directe du particulier indépendamment de tout procès, une saisine a posteriori et par voie d'action. En effet, quand on jette un regard sur le dispositif de l'article 122 de la Constitution béninoise, il ressort que le citoyen peut saisir le juge constitutionnel « soit directement soit par la voie de l'exception d'inconstitutionnalité ». Il y a là, à première vue, une même écriture dans les Constitutions béninoise et burkinabè mais une interprétation différente de la part des juges constitutionnels béninois et burkinabè, étrangement. Selon Relwendé Louis Martial ZONGO, « c'est exactement comme si l'on retirait au citoyen-plaideur de la main gauche ce qu'on lui avait donné de la main droite, dans l'euphorie de la révision constitutionnelle de 2015 »³¹⁴. Le juge constitutionnel burkinabè venait-il de torpiller un droit accordé par la Constitution aux citoyens ? Quoi qu'il en soit, le juge constitutionnel est la « bouche de la Constitution »³¹⁵. La Constitution est ce que le juge dit qu'elle est. Le juge constitutionnel est « le seul dépositaire de la vérité constitutionnelle »³¹⁶. C'est son rôle d'interpréter la Constitution pour préciser ou éclairer ses dispositions³¹⁷. Il en est « l'interprète authentique »³¹⁸ et son interprétation prévaut sur celle des doctrinaires³¹⁹. Il a rendu sa décision et nous devons nous en tenir.

La bonne nouvelle tirée de cette décision controversée du juge constitutionnel burkinabè réside dans l'assouplissement de la procédure de l'exception d'inconstitutionnalité. Cette décision consacre entre autres le dépassement³²⁰ de l'exigence de la qualité de juridiction pour saisir le juge constitutionnel. En affirmant que le citoyen ne peut directement saisir le Conseil constitutionnel que par la voie de l'exception d'inconstitutionnalité, le juge constitutionnel burkinabè venait de soustraire l'exception d'inconstitutionnalité des désidératas des magistrats, juges du fond. Grâce à cette saisine directe par voie d'exception, le justiciable burkinabè n'a nul besoin de la bénédiction du juge chargé de trancher le litige au principal avant de faire entendre sa cause au prétoire du Conseil constitutionnel. L'exception d'inconstitutionnalité peut

314 Relwendé Louis Marial ZONGO, « L'accès de l'individu au juge constitutionnel burkinabè », Op.cit., pp. 139164.

315 Abdoulaye SOMA, « Le statut du juge constitutionnel africain », Op.cit., p. 451.

316 Marie-Claire PONTHOREAU, « Réflexions sur le pouvoir normatif du juge constitutionnel en Europe continentale sur la base des cas allemand et italien », Cahiers du Conseil Constitutionnel, n°24-2008, 8 p.

317 Dominique CHAGNOLLAUD, Droit constitutionnel contemporain, Paris, Dalloz, 2013, 7^ème édition, p. 75.

318 Marie-Anne COHENDET, Droit constitutionnel, Paris, Montchrestien, 2015, p. 204.

319 Robert Mballa OWONA, « L'autorité de la chose jugée des décisions du juge constitutionnel en Afrique francophone », in Oumarou NAREY (dir.), La justice constitutionnelle, Op.cit., p. 424.

320 En parlant du « dépassement » de l'exigence de la qualité de juridiction, nous faisons allusion au refus de recevoir la requête introduite directement par les parties au procès ordinaire. Ce dépassement ne concerne ainsi que les parties en litige. Un autre organe qui n'a pas la qualité de juridiction ne saurait saisir valablement le Conseil constitutionnel d'un recours préjudiciel en exception d'inconstitutionnalité.

44

désormais être introduite devant le Conseil constitutionnel soit directement par le justiciable, soit par les diligences de la juridiction du fond³²¹. Cela est une particularité du paysage constitutionnel burkinabè³²². Toutefois, l'exception d'inconstitutionnalité sur saisine des parties au litige peut entraîner des perturbations dans le déroulement du procès³²³. Cela a été le cas notamment « dans l'affaire du Procès du dernier gouvernement Tiao. Dans cette affaire, c'est le Conseil constitutionnel qui, à travers une missive, avait informé la Haute Cour de Justice de sa saisine et l'avait enjoint à surseoir à statuer »³²⁴.

En tout état de cause, l'évolution du mode de saisine du juge constitutionnel burkinabè par la voie exceptionnelle facilitera aux justiciables l'accès au juge constitutionnel. Cette évolution leur permettra de ne plus être bloqués par le refus des juridictions ordinaires comme ce fut le cas dans l'affaire EROH. Ce qui est rassurant pour les justiciables qui se voient s'ouvrir davantage les portes³²⁵ de l'instance constitutionnelle.

§2 : Le déroulement de l'instance constitutionnelle

L'ouverture de l'instance constitutionnelle est actée dès le moment de l'introduction de la requête devant la juridiction constitutionnelle. La requête doit, sous peine d'irrecevabilité, obéir à une forme rigoureusement précisée (A). Il s'en suit une procédure contradictoire devant le juge constitutionnel (B).