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Les politiques française et camerounaise face au défi de la mondialisation. Une analyse comparée de la période 2007-2010

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par Dieudonné TONGA
ENA/Paris-Dauphine - Master en Affaires Publiques 2011
  

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B - Un dispositif à améliorer pour en limiter les effets d'aubaine et d'optimisation

Si le dispositif du CIR nécessite encore des améliorations en dépit de son impact globalement positif, c'est qu'il est nécessaire d'en limiter les effets d'aubaine (1) et d'optimisation (2).

1) Limiter les effets d'aubaine

En matière fiscale, l'effet d'aubaine peut être défini comme l'avantage que retire un contribuable d'une mesure fiscale l'incitant à effectuer une action qu'il aurait pourtant réalisée, même en l'absence de l'intervention publique. Les effets d'aubaine sont comme inhérents aux mesures fiscales dérogatoires. Luc GODBOUT note ainsi que « lorsqu'un gouvernement met en place une mesure fiscale préférentielle visant à modifier le comportement des contribuables en vue de les inciter à poser une action donnée, il semble difficile, par les critères d'admissibilité, d'éliminer les contribuables qui auraient fait de toute manière cette action donnée »146. Dans ce cas, l'aide économique ne stimule aucune activité économique supplémentaire.

S'ils ne peuvent être totalement évités, les effets d'aubaine peuvent néanmoins être limités dans leur occurrence, notamment par un meilleur ciblage des bénéficiaires des mesures dérogatoires.

144 Idem.

145 Ibid. p. 24.

146 GODBOUT (L.), L'intervention gouvernementale par la politique fiscale, Economica, 2006, p. 13.

Pour le bénéfice du CIR, L'article 244 quater B du CGI se contente de viser les entreprises industrielles, commerciales ou agricoles et de retenir certaines des dépenses exposées par celles-ci. Cette démarche est, à l'analyse, trop générale qui aboutit à rendre éligible la majorité des entreprises. Une solution, plus efficace, consisterait à avoir une vision plus ciblée de l'encouragement de la R&D, privilégiant les secteurs les plus porteurs de croissance, mais aussi ceux les plus à méme d'améliorer les standards de vie.

Cette solution serait du reste proche de celle retenue dans le cadre de la « stratégie nationale de la recherche » présentée par la ministre de l'Enseignement supérieur et de la recherche lors du Conseil des ministres du 2 décembre 2009 et retenue dans le cadre de la première loi de finances rectificative pour 2010 (« grand emprunt »). Elle permettrait par exemple d'éviter que des secteurs, à l'instar de ceux de la banque et de l'assurance, fassent partie des gros bénéficiaires du CIR147. Le dispositif de financement de la recherche retenu dans le cadre du « grand emprunt » ne vise en effet que quelques secteurs, retenus comme prioritaires. Il s'agit des secteurs de la santé, du bien-être, de l'alimentation, des biotechnologies, de l'urgence environnementale et des écotechnologies et, enfin, de l'information, de la communication et des nanotechnologies.

Sans nécessairement reprendre les secteurs ainsi visés, une amélioration du dispositif pourrait conduire à en limiter l'application aux seules entreprises pour lesquelles il apparaît clairement efficace, conformément aux préconisations du CPO148. Un travail d'identification serait alors rendu nécessaire.

2) Limiter les effets d'optimisation

Ainsi que nous l'avons vu149, le taux du CIR a été relevé de 10 à 30 % depuis 2008 pour la fraction des dépenses de recherche inférieure ou égale à 100 millions d'euros. Par ailleurs, les entreprises qui sont pour la première fois éligibles au CIR bénéficient d'un taux majoré, pour la première tranche, de 50 % la première année et de 40 % la deuxième. Au-delà de 100 millions de dépenses de recherche, le taux est ramené à 5 %.

147 Les auditions de la Mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale sur le CIR, auxquelles nous avons pris part en 2010 à l'occasion de notre stage à la Commission des finances, ont malheureusement révélé que ces deux secteurs faisaient partie des gros bénéficiaires du CIR.

148 Conseil des prélèvements obligatoires, « Entreprises et niches fiscales et sociales : des dispositifs dérogatoires nombreux », Rapport 2010, p. 304.

149 Cf. première partie.

a- Le procédé de l'optimisation

Pour les sociétés de groupe, le CGI prévoit que le CIR est déterminé au niveau de chaque filiale et non au niveau de la société mère150. Celle-ci se substitue à ses filiales pour l'imputation des crédits d'impôt dégagés par chaque société du groupe. Le CIR est ainsi imputé sur le montant de l'impôt sur les sociétés dont la société mère est redevable. Par ailleurs, la société mère demeure seule propriétaire des CIR transmis par ses filiales et peut les réutiliser à sa convenance.

Dans son rapport 2010, la Mission parlementaire d'évaluation et de contrôle sur le CIR151 a démontré que cette disposition du CGI constitue, pour les entreprises têtes de groupes qui effectuent des dépenses de R&D supérieures à cent (100) millions, une invite à avoir recours à l'optimisation fiscale. Le procédé consisterait à créer des filiales intégrées fiscalement afin de répartir sur celles-ci des dépenses de R&D, et se soustraire ainsi à la limitation du taux à 5 % au delà de 100 millions d'euros de dépenses déclarées152.

Cette analyse est du reste confortée par le rapport 2010 du Conseil des prélèvements obligatoires qui note qu'en 2008, seules 20 entreprises ont déclaré des dépenses de R&D supérieures à 100 millions d'euros153. A contrario, « le nombre de holdings bénéficiaires du CIR a plus que doublé entre 2007 et 2008, passant de 971 en 2007 à 2 436 en 2008, alors que la part des entreprises indépendantes a peu progressé en comparaison (6 314 en 2007 et 6 379 en 2008) »154.

b- Les possibles solutions de limitation des comportements d'optimisation

Dans son rapport, le CPO propose trois solutions en vue de limiter les effets d'optimisation155 observés en matière de CIR. La première consisterait à abaisser le seuil de passage du taux de 30 % à celui réduit de 5 %. Jugeant le seuil de 100 millions élevé, le Conseil suggère en effet de le ramener à 75, 50 voire 30 millions d'euros. La deuxième solution consisterait à combiner l'abaissement du seuil avec la suppression du taux réduit de 5 %. Il s'agirait de revenir au principe du plafonnement des dépenses de recherche, en vigueur avant la réforme de 2008. Une troisième solution, enfin, va dans le sens de la modification du mode d'application du principe de l'intégration fiscale en matière de R&D. L'ensemble des

150 Voir le b) du 1 de l'article 223 O du CGI.

151 Rapport d'information n°2686 op. cit. p. 26.

152 Idem.

153 Conseil des prélèvements obligatoires, « Entreprises et niches fiscales et sociales : des dispositifs dérogatoires nombreux », op. cit. p. 304.

154 Rapport d'information n°2686 op. cit. p. 27.

155 Conseil des prélèvements obligatoires, op. cit. pp. 304-306.

dépenses déclarées par les filiales seraient remontées à la société mère et le CIR calculé au niveau du groupe, au lieu de l'être dans chacune des filiales.

A l'analyse, les deux premières solutions ont un avantage essentiellement budgétaire en ce qu'elles conduisent à limiter la dépense fiscale de l'Etat au titre du CIR. Mais en diminuant ainsi la contribution publique à la recherche, elles sont susceptibles de décourager les entreprises bénéficiaires qui pourraient alors réduire leurs dépenses en la matière.

En revanche, la troisième solution est plus recevable en ce qu'elle s'attaque uniquement et directement à la question de l'optimisation fiscale en matière de CIR dans les sociétés de groupe. En retenant le principe du calcul du CIR au niveau de la société mère, elle limite en effet les risques d'optimisation, sans affecter le niveau de l'intervention publique en elleméme. Cette logique de traitement direct des défaillances d'un dispositif pourrait également trouver à s'appliquer aux problèmes posés par la défiscalisation des heures supplémentaires.

§ 2 - L'efficacité mitigée de la défiscalisation des heures supplémentaires

Instituée dans le cadre de la loi TEPA de 2007, la défiscalisation des heures supplémentaires a eu des effets positifs, notamment en termes de hausse du pouvoir d'achat de ceux qui les effectuent (A). Mais il n'est pas certain qu'elle ait à chaque fois abouti à une augmentation de la durée réelle de travail et qu'elle ait eu un impact sur l'emploi (B).

A - La certitude de la hausse du pouvoir d'achat de ceux qui effectuent des heures supplémentaires

En valorisant le travail, la défiscalisation des heures supplémentaires ne remettait pas en cause la logique des 35 heures. Bâtie sur l'idée du « travailler plus pour gagner plus », elle introduisait juste plus de flexibilité dans la durée légale de travail afin de donner à ceux qui le souhaiteraient, la possibilité de travailler au-delà de cette durée pour des gains plus conséquents. La défiscalisation était donc regardée comme « l'instrument idéal pour dynamiser l'économie française »156.

Pour les salariés qui effectuent réellement des heures supplémentaires, une baisse de la
fiscalité pesant sur ces dernières incite naturellement à travailler encore plus. En admettant
que ces travailleurs soient payés selon leur productivité marginale et que les ressources

156 CAHUC (P.) et CARCILLO (S.), « La défiscalisation des heures supplémentaires : les enseignements de l'expóience française », octobre 2010, p.1.

nécessaires au financement de cette baisse de la fiscalité ne viennent pas annuler leurs gains salariaux, il est certain que les intéressés bénéficient d'une hausse de leur pouvoir d'achat. Selon les chiffres communiqués par le ministère des finances, le volume d'heures supplémentaires effectuées par les salariés du secteur agricole et non agricole se situerait aux alentours de 750 millions en 2008 et concernerait environ 5,5 millions de salariés157. Par ailleurs, la proportion d'entreprises ayant recours au dispositif d'exonération aurait progressé, passant de 37,1 % fin 2007 à 40,9 % au troisième trimestre 2008. Enfin, l'effet favorable sur le PIB serait de près de 0,15 %, soit environ la moitié de l'effet favorable sur la croissance de la loi TEPA158.

Sans qu'une évaluation plus précise et plus détaillée soit nécessaire, il est donc possible de conclure que la défiscalisation des heures supplémentaires a effectivement permis une augmentation des revenus de ceux qui y ont eu recours. Toutefois, si des heures supplémentaires ont pu être invoquées, il n'est pas certain qu'elles aient toujours correspondu à un accroissement réel de la durée de travail.

B - L'incertitude de l'accroissement de la durée réelle de travail et de l'impact sur l'emploi

Si l'efficacité de la défiscalisation des heures supplémentaires peut être remise en cause, c'est essentiellement en raison des comportements opportunistes qui empéchent l'accroissement réel de la durée de travail (1), d'une part. D'autre part, méme lorsqu'il est effectif, l'accroissement de la durée réelle de travail peut avoir un impact négatif sur l'emploi (2).

1) Des comportements opportunistes empêchent l'accroissement de la durée réelle de travail

L'on ne peut exclure qu'une baisse de la fiscalité sur les heures supplémentaires conduise à des comportements opportunistes pouvant même, à terme, diminuer drastiquement les recettes publiques. Ainsi, un employeur et son salarié pourraient conjointement gagner à abaisser le taux de salaire des heures normales et à déclarer fictivement un grand nombre d'heures supplémentaires (ce qui est très difficilement contrôlable) afin de bénéficier des baisses fiscales. En effet, lorsqu'il s'agira d'accroître les salaires mensuels, salariés et employeurs auront aussi intérêt à intégrer dans la durée du travail des temps de pause, de transport, où des heures de travail réalisées à la maison plutôt qu'augmenter les salaires horaires. Ces

157 http://www.lemonde.fr/politique/article/2009/01/29/la-defiscalisation-des-heures-sup-n-a-pas-eu-l-effetescompte 1148275 823448.html

158 Idem.

intégrations indues sont d'autant plus possibles qu'elles sont très difficiles à repérer dès lors que les employeurs et les salariés les acceptent d'un commun accord159.

Ainsi, en 2008, au plus fort de la crise, les heures supplémentaires ont continué d'augmenter. A titre d'illustration, le nombre d'heures supplémentaires déclarées par les entreprises de 10 salariés et plus a augmenté de 12,4 % sur un an au quatrième trimestre 2008. Pourtant, une diminution de l'activité, sous l'effet de la crise, était perceptible et le PIB de la France s'était contracté de 1,1% au quatrième trimestre, la plus forte contraction enregistrée depuis 1974160. Selon Pierre CAHUC et Stéphane CARCILLO, seul un tiers de l'augmentation des heures supplémentaires déclaré se serait traduit par un accroissement de la durée réelle de travail161. L'impact sur l'accroissement de la durée réelle de travail est donc douteux, de méme d'ailleurs que celui sur l'emploi.

2) L'impact sur l'emploi est ambigu

Méme en supposant qu'il soit effectif du fait de la défiscalisation des heures supplémentaires, l'accroissement de la durée de travail a un impact ambigu sur l'emploi et les salaires, en raison de l'existence d'effets jouant en sens opposés. En effet, l'accroissement de la durée du travail incite les entreprises à substituer des heures de travail aux hommes, ce qui est défavorable à l'emploi. En revanche, la réduction du coüt du travail (pour l'entreprise), consécutif à l'allègement des prélèvements, est favorable à l'emploi.

L'effet global sur l'emploi d'une baisse de la fiscalité sur les heures supplémentaires est donc a priori ambigu ; il dépendrait des contraintes technologiques et de la sensibilité de la demande des biens produits à leur prix162. Pour cela, un meilleur encadrement de la mesure pourrait s'avérer nécessaire.

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