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Les politiques française et camerounaise face au défi de la mondialisation. Une analyse comparée de la période 2007-2010

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par Dieudonné TONGA
ENA/Paris-Dauphine - Master en Affaires Publiques 2011
  

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C - Le recentrage à opérer

Les comportements opportunistes pourraient être partiellement surmontés en limitant les possibilités de contournement par voie légale. Il s'agirait par exemple d'imposer des restrictions sur les possibilités d'intégration du temps de transport, des temps de pause ou des temps de travail à domicile. Mais, ainsi que le notent ARTUS, CAHUC et ZYLBERBERG163, la contrepartie serait une complexité accrue du code du travail et la multiplication des recours

159 ARTUS (P.), CAHUC (P.) et ZYLBERBERG (A.), Temps de travail, revenu et emploi, Rapport du Conseil d'analyse économique, 2007, pp 55-56.

160 L'Express du 29 avril 2009, http://lexpansion.lexpress.fr/economie/la-defiscalisation-des-heures-sup-remiseen-cause-par-la-crise_180334.html.

161 CAHUC (P.) et CARCILLO (S.), op. cit. p. 55.

162 ARTUS (P.), CAHUC (P.) et ZYLBERBERG (A.), op. cit. p. 55.

163 Idem.

juridiques. Cet encadrement reste néanmoins nécessaire pour limiter les risques d'un dérapage des finances publiques consécutif à une multiplication des heures supplémentaires fictives.

On le voit donc, au Cameroun comme en France, certaines des mesures fiscales prises depuis
2007 sont pertinentes dans leur principe mais se révèlent souvent mitigées dans leur efficacitéen raison de leur déclinaison. Pour le premier pays, il s'agit des mesures liées à la promotion

de l'investissement ; dans le second, il s'agit de celles destinées au soutien de la recherche développement et à la valorisation du travail. Dans l'un et l'autre cas, des ajustements s'avèrent nécessaires, à la fois pour une limitation des effets d'aubaine et pour une plus grande efficacité. D'autres mesures manquent en revanche carrément de pertinence. Elles se révèlent alors clairement inefficaces et jettent doute sur l'utilité de l'instrumentalisation de l'outil fiscal.

CHAPITRE 2 :
DES MESURES FISCALES NON PERTINENTES POUR UNE
INEFFICACITÉ AVERÉE

Pour être pertinente, l'instrumentalisation de la fiscalité doit avoir un caractère utile. Les interventions fiscales doivent en effet être menées avec prudence et être exercées dans les domaines où il est réellement nécessaire de stimuler l'activité économique164. Pour l'appréciation de cette nécessité, une évaluation ex ante est indispensable. Elle a notamment pour intérét d'identifier clairement l'objectif recherché par la dépense fiscale, de démontrer qu'une intervention fiscale est nécessaire et que l'instrument retenu est préférable à d'autres165.

Cette démarche n'est malheureusement pas toujours suivie dans l'adoption des mesures fiscales dérogatoires. Les contraintes de la conjoncture, le lobbying des entreprises, les calculs politiques et la prise en compte des tendances de l'opinion, conduisent en effet le plus souvent à prendre dans l'urgence des mesures fiscales de soutien à l'activité économique. Parce qu'elles ne reposent pas sur des considérations objectives, les mesures ainsi prises sont, dans la majorité des cas, inadaptées à la solution du problème identifié. Manquant de pertinence ex ante, leur inefficacité est clairement avérée ex post. Il en est ainsi, au Cameroun, des mesures fiscales de soutien à la consommation et au financement de l'économie (section 1). Il en est de même, en France, des mesures de sédentarisation des grosses fortunes et de soutien au secteur de la restauration (section 2).

Section 1 : Non pertinence et inefficacité des mesures fiscales camerounaises de soutien à la consommation et au financement de l'économie

Les mesures fiscales adoptées par les autorités camerounaises en vue du soutien à la consommation (§ 1) et de l'incitation au financement long de l'économie (§ 2) peuvent être regardées comme dépourvues de pertinence dans leur principe. Leur incapacité à atteindre les objectifs visés atteste du reste de ce défaut originel.

164 LAURE (M.), Traité de politique fiscale, op. cit. p. 323.

165 MIGNOT (G.), « La fiscalité dérogatoire : pour un réexamen des dépenses fiscales », synthèse du 21ème rapport du Conseil des impôts, in Doctrines et idéologies fiscales, RFFP n°84, décembre 2003, p. 203.

§ 1 - Le constat de l'inefficacité des mesures fiscales de soutien à la consommation

Les mesures fiscales de soutien à la filière bois n'ont pas résolu le problème d'une demande mondiale déclinante (A), pas plus que la baisse de la fiscalité applicable aux produits de première nécessité n'a conduit à une baisse des prix à la consommation (B).

A - Les mesures de soutien à la filière bois n'ont pas résolu le problème de la demande mondiale

Si les mesures fiscales de soutien à la filière bois n'ont pas résolu le problème d'une demande mondiale déclinante, c'est parce que la fiscalité est inadaptée à la solution des problèmes de demande internationale (1) ; que si des mesures fiscales doivent néanmoins être prises en ce domaine, elles doivent être orientées de préférence vers plus de transformation locale du bois (2).

1) L'inadaptation de principe de la fiscalité à la solution de problèmes de demande internationale

Le commerce des pays de la Communauté économique des Etats de l'Afrique Centrale (CEEAC) est dominé par l'exportation de produits de base. Il s'agit, notamment, du pétrole, des produits miniers, du bois et des produits agricoles. Au Cameroun, comme dans les autres pays de la CEEAC, le tissu économique est très extraverti et, en conséquence, exposé à la volatilité des cours mondiaux des produits d'exportation. Ainsi que le relève la Commission économique des Nations-Unies pour l'Afrique166, cette structure des exportations a une implication évidente : puisque les pays concernés n'ont aucune influence sur les prix internationaux de ces produits, ils sont vulnérables aux chocs des termes de l'échange et leurs balances des paiements et comptes courants subissent régulièrement les variations des cours de la demande mondiale. Autrement dit, le prix des matières premières est déterminé, au niveau international, par le jeu de la rencontre entre l'offre et la demande des matières concernées. Lorsque cette demande augmente, comme c'est le cas depuis quelques années pour le pétrole, il est possible que les quantités disponibles ne soient pas à la hauteur de la demande ou n'évoluent pas à son rythme. Les prix pratiqués augmentent alors logiquement. A l'inverse, lorsque la demande baisse, comme ce fut notamment le cas en 2008 pour le bois, la production s'accumule et les prix ont tendance à baisser.

La demande internationale est donc une variable qui échappe aux pays producteurs de
matières premières. Pris isolément, ces pays ne peuvent en effet parvenir à l'influencer dans

166 Highlight (hebdomadaire du bureau sous-régional pour l'Afrique centrale de la Commission économique des Nations-Unies pour l'Afrique) n°062 du 29 octobre 2010.

un sens ou dans un autre, y compris lorsqu'ils recourent à des allègements de charges fiscales au profit des entreprises opérant dans le secteur sinistré. De tels allègements peuvent tout au plus être regardés comme des mesures d'aide à la résistance en période de crise.

Pour inverser la tendance baissière de la demande, seule une relance de la consommation dans les pays importateurs peut s'avérer décisive. Ainsi, ce sont bien les plans de relance adoptés en Europe, et non pas les allègements fiscaux nationaux, qui ont permis de relancer la demande mondiale de matières premières comme le pétrole et le bois qui avaient connu une baisse suite à la crise financière commencée en 2007. .

1) Une nécessaire réorientation de l'incitation fiscale vers la transformation locale du bois

Les produits commercialisés par le Cameroun le sont essentiellement à l'état brut, c'est-à-dire sans aucune forme de transformation significative avant la vente. Cela signifie que les producteurs locaux, et donc l'économie nationale dans son ensemble, n'obtient qu'une part infime de la valeur ajoutée finale des biens. Il n'est donc pas économiquement pertinent que la fiscalité soit instrumentalisée pour encourager ce type d'exportation. Une telle instrumentalisation ne peut en effet avoir de sens que si elle vise une plus grande transformation locale des produits exportés. D'un point de vue économique en effet, cela signifierait plus de valeur ajoutée, plus d'emplois et, donc, plus d'impact sur la croissance.

Sous ce rapport, l'application aux entreprises du secteur forestier du régime de la réduction d'impôt par suite de réinvestissements ne paraît pas pertinente, pas plus d'ailleurs que la suppression de la caution bancaire garantissant le paiement de la redevance forestière annuelle (RFA) intervenue en 2008. En revanche, l'exonération de la taxe d'entrée usine (TEU) pour les deuxième et troisième transformations peut être considérée comme un signal positif sur le chemin de l'incitation à la transformation locale des matières.

Mais sans doute faudra-t-il aller beaucoup plus loin sur ce chemin, notamment en consacrant, au niveau de la fiscalité de porte, l'exonération totale de droits de douanes pour l'importation des machines et outils nécessaires à cette transformation locale. A quelques nuances près, le même raisonnement pourrait être appliqué aux produits de première nécessité.

B - La baisse de la fiscalité sur les produits de première nécessité n'a pas abouti à une baisse des prix

De même que pour la solution des problèmes de demande internationale, la fiscalité est impropre à agir sur le prix des produits de première nécessité (1). Ici, la solution efficace ne peut être qu'extra fiscale. Elle consisterait en le développement d'une production locale de tels produits (2).

1) L'incapacité de la fiscalité à agir sur les prix de produits importés

Selon les projections du ministère camerounais de l'économie, de la planification et de l'aménagement du territoire, le Cameroun, du fait de la structure de ses exportations, dépendra pendant longtemps encore des mouvements des prix des matières premières, des variations du taux de change (dollar) et de la volatilité des prix du pétrole167. Cette dépendance sera d'autant plus durable pour les produits dits de première nécessité que le pays en est importateur net. Il s'agit, notamment, de produits de consommation de masse tels que le riz, les tourteaux de maïs, la farine, le sel brut et le poisson congelé.

Ainsi, l'application d'un TEC de 5 % à ces produits et l'exonération complète de TVA applicable à leur importation dans le cadre de l'ordonnance du 28 septembre 2006168, n'ont pas réussi à endiguer la flambée de leurs prix. La dépense fiscale a été réelle, mais inutile, le résultat escompté n'ayant pas été atteint. Bien plus, non seulement les prix n'ont pas été revus à la baisse, mais ils ont allègrement poursuivi leur progression. La raison de cette absence d'impact est simple : de même que la fiscalité est inapte à redresser une demande internationale en baisse, elle est n'est pas l'instrument le plus approprié pour agir durablement sur des prix qui dépendent essentiellement de la demande et de l'offre des produits. Que ceuxci deviennent rares, en raison notamment de conditions climatiques difficiles, ou que leur demande augmente, du fait de la consommation grandissante des pays émergents, une hausse de leurs prix est inévitable. C'est donc en dehors du champ fiscal qu'il faut rechercher la bonne solution.

2) Une solution non fiscale : développer une production locale en produits de première nécessité

Le climat et la végétation variés du Cameroun en font un pays où toutes les techniques
d'agriculture et d'élevage les plus intensives peuvent prospérer. La production des cultures

167 Voir le Document de stratégie pour la croissance et l'emploi (DSCE), p. 48.

168 Ordonnance n°2006/001 du 28 septembre 2006 portant révision de la fiscalité applicable aux produits de première nécessité.

d'exportation et de celles vivrières y reste néanmoins insuffisante. Une solution durable à la flambée des prix des produits de grande consommation passe pourtant par une autonomisation en la matière. Celle-ci passe par la mise en oeuvre d'un programme d'accroissement de la production en vue de satisfaire non seulement les besoins alimentaires des populations, mais aussi des agro-industries.

Ainsi que le souligne le DSCE169, il s'agirait, notamment, de redynamiser la filière riz, à travers la relance des grandes exploitations agricoles des zones septentrionale et de l'Ouest. Une redynamisation qui permettrait de réduire la dépendance vis-à-vis des importations, de renforcer la sécurité alimentaire et de lutter contre la vie chère. Cette relance devrait également se traduire par des plans de développement de la production de maïs et du manioc. Dans le domaine des productions halieutiques, un appui particulier devrait être apporté au développement de la pêche maritime et continentale, ainsi qu'à l'aquaculture commerciale. Pour la péche maritime en particulier, il s'agirait d'accorder plus d'agréments aux pécheurs en vue de mieux exploiter l'énorme potentiel halieutique de la zone de Bakassi.

On le voit donc, ni les mesures de soutien à la filière bois, ni la baisse de la fiscalité applicable aux produits de première nécessité n'ont atteint leurs objectifs. Non pertinentes dans leur principe ces mesures se sont logiquement révélées inefficaces en pratique. Une inefficacité qui confirme que l'instrumentalisation de la fiscalité n'était pas ici nécessaire, pas plus qu'elle ne l'était pour inciter les entreprises à se coter en bourse.

§ 2 - Le constat de l'inefficacité du dispositif de soutien au financement long de l'économie

Le législateur camerounais a mis en place un régime fiscal du secteur boursier, basé sur des taux réduits de l'impôt sur les sociétés. Le régime, comme rappelé en première partie, est applicable aux sociétés qui procèdent à l'admission de leurs actions ordinaires à la cote de la bourse des valeurs mobilières du Cameroun, la Douala Stock Exchange. Il s'applique également à celles qui émettent des titres sur le marché obligataire. L'objectif était d'encourager les cotations et de permettre le démarrage effectif du marché boursier national. Si le marché boursier a effectivement démarré ses activités, le niveau des cotations reste anormalement bas (A) et amène à se demander, ici encore, si la fiscalité était le meilleur instrument pour dynamiser le marché boursier (B).

169 Voir Document de Stratégie pour la croissance et l'Emploi, p. 65.

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