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Vers une organisation mondiale pour la reconstruction post-catastrophe ?


par Laetitia Bornes
ENSAPVS - Architecture 2014
  

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10.2 L'INTÉRÊT D'UNE ORGANISATION MONDIALE

La reconstruction d'Haïti est perçue comme trop lente, ou même comme un échec sous de nombreux points, pour de nombreux acteurs locaux, internationaux, et selon de nombreuses analyses.

Les principaux reproches adressés à l'aide internationale sont : le manque de dialogue avec les partenaires locaux, le fréquent manque de connaissance des aspects politiques et culturels du pays et donc des besoins de la population, la « cacophonie » des organisations d'entraides mal coordonnées, la présence d'organisations qui ne servent que leurs propres intérêts, l'étalement sur des années de situations prétendues « provisoires », et finalement le manque de résultats concrets après des années de reconstruction.

10.2.1 LA RECONSTRUCTION PERÇUE COMME UN ÉCHEC

Cette partie décrit, de manière synthétique, les principales difficultés d'ordre général qui sont venues entraver la reconstruction, et qui ont causé lenteurs, gaspillage de financements et méfiance de la population locale. Les problèmes qui concernent la reconstruction « physique » à proprement parler, c'est-à-dire la réhabilitation et la reconstruction des équipements et logements, seront développés dans la partie suivante.

COORDINATION DE L'AIDE INTERNATIONALE

Le documentaire Assistance Mortelle de Raoul Peck, ancien ministre de la Culture d'Haïti, dénonce des problèmes de coordination entre les acteurs de la reconstruction, responsables de pertes de temps et d'argent. Jean Max Bellerive, ancien premier ministre haïtien illustre ces problèmes par l'exemple du canal de l'Orphelin. D'après lui, ce seul canal était l'objet de quatre projets différents, distribués sur différents segments du canal. Chaque équipe de travail, payée par chacune des quatre ONG en charge, devait extraire les détritus sur un tronçon du canal obstrué, mais laissait les détritus au bord du canal, qui y étaient ramenés par la pluie quelques jours plus tard. Les différentes ONG payaient donc, à l'aide des financements des donateurs, des équipes pour évacuer les mêmes détritus du même canal plusieurs fois. En parallèle, un autre canal obstrué ne bénéficie pas de financements.

Le témoignage de Vincent Grammont, agent humanitaire vivant en Haïti depuis 2005 à Delmas, un quartier des faubourgs de Port-au-Prince, donne un exemple de perte de temps par manque de coordination et d'entente entre ONG : « Dans un autre bidonville où je travaille, "Bristou et Bobin", nous avons effectué avec la communauté un recensement des personnes sinistrées. Nous avons marqué toutes les tentes, pour savoir qui est où, et qui a besoin de quoi. Et bien une ONG est arrivée après nous, et elle a refait ce même recensement dans son intégralité. Elle n'a pas voulu de nos chiffres et elle a re-marqué toutes les tentes une à une. Je trouve cette attitude méprisante pour les gens de la communauté locale. Sans compter que c'est une perte de temps ridicule. »267(*)

Il ajoute un autre exemple qui illustre le manque d'efficacité par empiètement de projets : « dans ce même quartier, plusieurs projets liés à l'approvisionnement en eau sont menés en même temps par plusieurs organisations, mais sans concertation. Il y a une petite ONG qui vient et qui installe une citerne. Quand je dis à ses membres que ce n'est pas la peine de le faire ici parce qu'une autre ONG intervient déjà, qui a reçu de l'argent de l'Union européenne, ils me disent que "ça ne peut pas faire de mal". C'est vrai, mais est-ce qu'ils ne devraient pas plutôt aller sur des sites de regroupement où personne n'est encore intervenu ? »268(*)

Le manque de coordination entre la multitude d'acteurs présents en Haïti a parfois mené à ce type d'absurdités, de contre-productivités.

On explique ce manque de coordination par l'absence d'une réelle autorité de coordination, et ainsi par l'absence de plan de stratégie clair. François Grünewald explique : « la faiblesse du leadership humanitaire a eu un impact dramatique : pas de stratégie claire, faible capacité de plaidoyer auprès du gouvernement, positionnement insuffisant face à des déploiements militaires très puissants. La coordination humanitaire des Nations unies à New York n'a compris que tard l'importance de cet enjeu. Il a ainsi fallu quatre semaines pour qu'un adjoint à la Coordinatrice Humanitaire n'arrive à Port-au-Prince, alors que cette dernière donnait sa démission. La nomination du Coordinateur Humanitaire (ou HC) (qui combine en plus les fonctions de Représentant spécial adjoint du Secrétaire général (DSRSG) et de Coordinateur Résident) s'est faite 3 mois après. Face à l'immensité des tâches, tous s'accordent à dire qu'il y aurait dû avoir un adjoint. Mais Haïti a souffert du flou de la politique sur la question des adjoints des HC. La coordination humanitaire est restée assez faible face aux grands défis de la phase de reconstruction, de la saison des cyclones et des élections. »269(*)

Figure 64 : La structure de coordination en avril 2010270(*)

En l'absence de leadership fort, la MINUSTAH et l'armée américaine, sur lesquelles reposait une forte pression politique et médiatique pour l'obtention de résultats, ont établi leur propre système, avec des niveaux stratégique, tactique et opérationnel : le Coordination Support Committee (CSC), incluant le Gouvernement d'Haïti, les forces armées étrangères, la MINUSTAH, l'ambassade des USA et le OCHA, seul représentant de la communauté humanitaire.

« Les acteurs humanitaires ont eu de grandes difficultés à s'imposer dans cette structurede prise de décision dans laquelle leur participation était limitée à la seule présence duOCHA. »271(*)

Le CIRH, formé trois mois après le désastre, présente une équipe technique incomplète trois après sa création. De plus, son autorité effective est limitée, car il ne dispose pas des fonds apportés par les donateurs : « Cet outil original cherche encore ses marques, son âme et son style. Fonctionnant sur la base de réunions d'enregistrement des projets, réunissant des haïtiens, des représentants des bailleurs de fonds envoyés par les capitales et des membres de la société civile nationale et internationale, il a en fait peu de moyens car les ressources pour la reconstruction sont théoriquement déposées dans un fond fiduciaire géré par la banque Mondiale. »272(*)

Sur le terrain, les acteurs s'affranchissent des lourdeurs administratives, opérant ainsi de leur initiative, de manière spontanée et sans cohérence, sans s'inscrire dans une stratégie globale. En effet, dans le système des clusters des Nations Unies, les relations entre les différents acteurs sont standardisées : le financement et les directives vont du sommet vers la base, tandis que les rapports sur les « réalisations » et les « expériences acquises » circulent de la base au sommet. Chaque prise d'initiative nécessite un changement concomitant des accords entre acteurs et bailleurs. Ce mécanisme entraîne des paralysies et un manque de flexibilité : il n'est ni évolutif, ni efficace dans l'urgence. En outre, lors d'un dysfonctionnement ou d'un échec, la responsabilité se dissout dans la masse : personne ne peut être accusé à titre personnel, et l'ensemble des acteurs se sent responsable.

Raoul Peck parle également dans son documentaire de « manque de mémoire institutionnelle »273(*) : la plupart des acteurs de l'aide internationale sont en mission sur de courtes durées (au regard de l'ensemble de la reconstruction), et se succèdent sans continuité des connaissances et de l'expérience.

IMPLICATION DE LA SOCIÉTÉ CIVILE

Même si des efforts ont été faits dans cette direction, l'implication des haïtiens dans leur propre reconstruction a tardé à venir. Plusieurs témoignages relatent d'un sentiment d'exclusion partagé.

D'après Marie-Carmelle Laurenceau de l'Institut Karl Levêque, « Les organisations internationales ont envoyé des «experts» qui ne connaissent pas Haïti alors que, avec nos petits moyens, nous avions réussi à aider les paysans à porter assistance aux déplacés, à accueillir leurs enfants dans nos écoles communautaires. Au lieu d'encourager cette solidarité entre Haïtiens, ils ont préféré plaquer une structure artificielle coûteuse».274(*)

Philippe Mathieu, directeur de l'Oxfam Québec, ajoute : « Beaucoup de rapport d'évaluation, disons des 6 premiers mois, étaient clairs : on aurait dû laisser plus de place aux acteurs locaux, tenir compte de leur culture, tenir compte des efforts qu'ils étaient en train de faire, de cette solidarité haïtienne... »275(*)

La mise à l'écart de la population locale et des entreprises locales nuit à la reconstruction de multiples façons. Tout d'abord, elle installe un climat de méfiance entre acteurs locaux et acteurs internationaux.

De plus, elle peut nuire au relèvement économique du pays : lorsque des entreprises locales qui peuvent apporter leur participation sont court-circuitées, les fonds utilisés retournent dans l'économie du pays qui les court-circuite. Selon Jean-Max Bellerive, environ « 60% de l'argent donné par un pays retourne dans ce pays ».

Enfin, tout produit importé en Haïti par un acteur international, depuis un pays dont la monnaie est plus forte, représente un coût considérablement supérieur à celui du même produit acheté à une entreprise haïtienne, en raison de son coût d'origine et du coût d'acheminement. René Préval, ancien président d'Haïti, donne un exemple éloquent dans le documentaire de Raoul Peck : « Toute la nourriture qu'on donne dans les camps, toute l'eau qu'on donne dans les camps, provient de l'étranger : alors je dis aux blancs d'arrêter ça. Il vaut mieux donner de l'argent aux gens : les marchés sont pleins de provisions. Une bouteille d'eau, vous la mettez dans un avion : elle coûte cinquante fois plus cher qu'une bouteille fabriquée ici. Or, ceux qui produisent de l'eau ici ont des problèmes : ils ne peuvent pas vendre. »276(*)

INGÉRENCE OU FAIBLESSE GOUVERNEMENTALE

Les autorités haïtiennes sont également mises à l'écart des processus de décisions, et court-circuitées dans le système de financements. Selon le rapport de l'Envoyé spécial des Nations unies en Haïti, seuls 8,5% des promesses de dons de l'aide internationale faites lors de la conférence de New York en mars 2010 étaient destinées à l'appui budgétaire, i.e. à être versées directement au gouvernement haïtien.

Les premières réunions, organisées dans l'urgence, se mènent principalement en anglais, excluant ainsi les membres représentants les autorités locales. Avec la création de la CIRH, la question de leur implication est considérée. Pourtant, le sentiment d'exclusion ne disparaît pas tout à fait.S.P. Filippini, représentante du pouvoir exécutif Haïtien au CIRH déclare lors d'une réunion : « Les douze membres de la partie haïtienne ici présents, se sentent complètements débranchés de l'avis de la CIRH. En dépit de notre fonction, nous n'avons à ce jour, reçu aucun rapport de suivi des activités de la CIRH. Le contact s'établit seulement à la veille des conseils d'administration. Le conseiller n'a le temps ni de lire, ni d'analyser, ni de comprendre et encore moins de réagir intelligemment aux projets qui lui sont soumis, à la dernière minute, malgré toutes les doléances formulées et les promesses qui lui sont faites à ce sujet. [...] En réalité, les membres Haïtiens du conseil ne remplissent qu'un rôle de figurant. »277(*)

La quasi-totalité des financements transite par des organisations de l'aide internationale avant de bénéficier à la population locale, principalement sous forme de biens et de services. D'après Jean-Max Bellerive, ancien premier ministre haïtien, « on préfère donner à l'UNICEF, on préfère donner à l'OMS, on préfère donner à MSF, mais pas au ministère de la santé publique... » Les organisations de l'aide internationale se substituent aux autorités locales, ou pire, entrent en litige avec celles-ci. C'est ainsi que la situation dégénère, par exemple, concernant le projet de construction d'un hôpital « sous couvert d'une demande globale du gouvernement haïtien ». Jean-Max Bellerive explique : « Nous avons dû nous battre pendant 3 ou 4 mois avec une agence qui avait l'argent et qui essayait de construire un hôpital à 300 mètres d'un hôpital qui était déjà reconstruit par la santé publique, alors que peut-être 6 km plus loin, il n'y avait aucune structure de santé. »278(*) Le dialogue est devenu tellement altéré que le gouvernement haïtien se voit dans l'obligation d'envoyer des bulldozers sur le site pour empêcher la construction de l'hôpital jugé inutile. L'ancien premier ministre met en garde : « Je suis dans un pays où 80 % de l'aide, ou plutôt du financement du pays, est financé par la communauté internationale. Je suis dans un pays où 70% du secteur privé, de la société civile qui agit est lié, ou appartient à la communauté internationale. Donc la ligne entre ingérence, appui et support est très fine »279(*).

Les principales causes de la réticence de la communauté internationale à confier d'importants financements au gouvernement haïtien sont : sa faiblesse, son instabilité, et les soupçons relatifs à sa possible corruption.

L'ex-dictateur Jean-Claude Duvalier, alors qu'il était au pouvoir, entre 1971 et 1986, aurait détourné 100 millions de dollars des fonds publics haïtiens, sous couvert d'oeuvres sociales, avant de les transférer sur des comptes à l'étranger, aux États-Unis et en Suisse.280(*)

Selon Joël Boutroue, ex-coordonnateur et résident humanitaire de l'ONU, conseiller du Premier Ministre, Haïti est toujours « victime des préjugés » de corruption. François Grünewald, quant à lui, condamne : « La faiblesse des institutions haïtiennes a trop souvent servi d'alibi pour les court-circuiter ». Au-delà de la confiance concernant les financements, il interroge le respect et la légitimité des ONG : « Combien d'ONG ont fait la démarche d'enregistrement à l'unité en charge des ONG au ministère du Plan ou dans les services municipaux des régions où elles travaillent ? Combien y envoient leurs rapports d'activité ? Face à cette intrusion des « blancs » qui, dans les grandes lignes, ne respectaient pas certaines règles de base, la méfiance s'est progressivement installée et le sentiment « anti-ONG » classique a commencé à prendre des proportions inquiétantes. »281(*)

Pourtant, le « prétexte » de la faiblesse gouvernementale haïtienne semble parfois fondé. L'instabilité politique et la corruption sont historiques en Haïti. De plus, la structure du gouvernement, déjà vulnérable, a été fragilisée par la survenue du séisme. Enfin, certains agents humanitaires accusent un désinvestissement du gouvernement de Préval, en place lors du séisme, qui se trouvait alors en fin de mandat.

Les élections de novembre 2010 se déroulent dans de très mauvaises conditions : accusations de fraudes et manipulation. L'aide internationale, qui finance les trois quart du budget de ces élections est accusée d'avantager certains candidats. Michel Martelly est finalement élu avec 67% des suffrages, mais avec un taux d'abstention record de trois électeurs sur quatre. Albane Veuve, architecte intervenue en Haïti pour la FAU, témoigne : « il a mis six mois à avoir un gouvernement et un premier ministre. Du coup, deux ans après le séisme l'état peut commencer à se préoccuper un peu des choses. »282(*) Selon Barbara Stocking d'Oxfam Grande-Bretagne, « La crise électorale de 2011, puis la crise politique qui a retardé la nomination du Premier ministre [...] ont constitué autant d'obstacles à la reconstruction »283(*).

CONFLITS D'INTÉRÊTS

Certains acteurs haïtiens considèrent que les raisons de la mise à l'écart de la population locale dans la reconstruction est, dans certains cas, volontaire. Ils dénoncent la concurrence des organisations de l'aide internationale avec les entreprises locales par intérêts financiers.

Selon l'ingénieur Joséus Nader, responsable travaux publics de toute la ville de Port-au-Prince, « l'étranger vient chercher son propre intérêt »284(*). Raoul Peck ajoute : « la question essentielle sur la répartition de l'aide n'est jamais posée » et « les organismes internationaux ont cessé depuis longtemps, d'être des intermédiaires impartiaux. Ils se battent tout aussi férocement que les autres pour l'argent des donateurs. Malgré le conflit d'intérêt évident, ils interviennent en tant qu'entrepreneur, à leur profit, évinçant les acteurs locaux. »285(*)

FINANCEMENTS

La répartition des financements entre les différents acteurs est cause de litiges, mais pas seulement : la distribution des financements entre les différents clusters (thématiques) et entre les différentes missions est également problématique. L'exemple le plus représentatif est certainement celui du budget alloué au ramassage des débris. En effet, les décombres constituent un obstacle de taille à toute opération de reconstruction : il s'agit donc d'une priorité. Selon Raoul Peck : « Très vite, il devient clair que la priorité la plus urgente est, non pas la santé, l'éducation, ou l'agriculture, mais le ramassage des débris. »286(*) Le déblaiement des 24 millions de m3de décombres laissés par le séisme est estimé à environ un milliard de USD. Pourtant, les financements accordés à cette tâche ne dépassent pas les 80 millions de USD.Laura Graham, directrice de cabinet de Bill Clinton, explique que, pour les bailleurs de fonds, les décombres sont « peu séduisants », puisque « les résultats ne sont pas assez visibles »287(*).

On constate donc que l'enjeu médiatique, la détermination des bailleurs de fonds à obtenir des résultats chiffrés, « visuels », influencent la répartition des financements parfois plus que les besoins réels de la reconstruction.

Enfin, certaines promesses de dons n'ont pas été honorées dans les délais. Quelques semaines après le séisme, les promesses de dons de la communauté internationale sont colossales. Selon le bureau du délégué spécial des Nations unies pour Haïti, un an plus tard, seulement 42 % des sommes promises ont réellement été versées. Les donateurs internationaux s'étaient engagés à verser 2,12 milliards de USD une fois déduits les allégements de la dette de l'État haïtien et le financement des mesures d'urgence. De cette somme, moins de la moitié (soit environ 897 millions de USD) ont réellement été versés à la fin du mois de novembre 2010.

« Des représentants de quatre donateurs, interrogés par Oxfam, affirment que les données publiées par les Nations unies sont «incorrectes» ou «non pertinentes», puisque les engagements portent sur plusieurs années et non pas sur 2010 seulement. »Oxfam déclare que ce malentendu « souligne bien les problèmes d'envergure en matière de coordination globale et de transparence des donateurs ». Selon l'organisme, «En l'absence d'informations précises sur les apports de l'aide, leur finalité et l'échéance des versements, il sera extrêmement difficile pour l'État haïtien de planifier et de prendre des décisions clés au sujet de la reconstruction, ou pour les donateurs de coordonner leurs politiques ».288(*)

L'objet de ce rapport n'est pas l'étude de la coordination de l'aide internationale globale en réponse au séisme d'Haïti : c'est pourquoi cette partie synthétique se contente d'énoncer les principaux points de difficulté, en relatant les propos des acteurs concernés, et sans prise de position personnelle. On constate seulement que la reconstruction d'Haïti se déroule dans un contexte particulièrement délicat sous de multiples aspects.

Le document présent concentre son étude de la reconstruction d'Haïti dans la partie suivante sous l'angle de la reconstruction « physique », des moyens déployés en faveur du relogement des haïtiens, et de la réhabilitation et de la construction des équipements.

* 267Source : Vincent Grammont, Dans les bidonvilles de Port-au-Prince, des habitants "spectateurs" et des ONG "en mal de coordination", sur le site de France 24, 05/03/2010, http://observers.france24.com

* 268idem

* 269Source : François Grünewald, Compréhension du contexte, coordination et espace humanitaire : quelques clés pour Haïti, Humanitairesen mouvement, N° spécial Haïti, Lettre d'information n°7, février 2011

* 270 Source : François Grünewald (Groupe URD), Andrea Binder (GPPI) et avec la collaboration d'Yvio Georges, Evaluation en temps réel en Haïti: 3 mois après le tremblement de terre, Rapport final, 14/06/2010.

* 271idem

* 272idem

* 273Source : Raoul Peck (2012), Assistance Mortelle, Arte Video.

* 274Source : Véronique Kiesel, Une si lente reconstruction, 13/01/2012, consulté sur le site archives.lesoir.be

* 275Source : Philippe Mathieu, dans le documentaire de Raoul Peck (2012), Assistance Mortelle, Arte Video.

* 276 Source : René Préval, dans le documentaire de Raoul Peck (2012), Assistance Mortelle, Arte Video.

* 277 Source : S.P. Filippini, dans le documentaire de Raoul Peck (2012), Assistance Mortelle, Arte Video.

* 278 Source : Jean-Max Bellerive, dans le documentaire de Raoul Peck (2012), Assistance Mortelle, Arte Video.

* 279Source : Jean-Max Bellerive, dans le documentaire de Raoul Peck (2012), Assistance Mortelle, Arte Video.

* 280Source : ARTE Journal, Haïti/Elections : chronologie des évènements, 19 janvier 2011

* 281 Source : François Grünewald, Compréhension du contexte, coordination et espace humanitaire : quelques clés pour Haïti, Humanitaires en mouvement, N° spécial Haïti, Lettre d'information n°7, février 2011

* 282Source : Claire Venaille sous la direction de MastroilliA. (2013), En quoi la catastrophe d'Haïti remet en question le métier d'architecte de l'urgence ?, Mémoire de Master d'Architecture pour l'ENSAL, p. 40

* 283 Source : Véronique Kiesel, Une si lente reconstruction, 13/01/2012, consulté sur le site archives.lesoir.be

* 284 Source : Joséus Nader, dans le documentaire de Raoul Peck (2012), Assistance Mortelle, Arte Video.

* 285Source : Raoul Peck (2012), Assistance Mortelle, Arte Video.

* 286 Source : Raoul Peck (2012), Assistance Mortelle, Arte Video.

* 287 Source : Laura Graham, dans le documentaire de Raoul Peck (2012), Assistance Mortelle, Arte Video.

* 288Source : Les promesses tardent à se concrétiser en Haïti,Le Soleil, 06/01/2011, http://www.lapresse.ca

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