Exploitation et développement durable de l'écosystème forestier. analyse critique du code forestier de la République Démocratique du Congo

Section 3 : Des états des lieux de gestion et d'exploitation

3.1 : De l'état de gestion des forêts congolaises

La gestion du secteur forestier congolais reste calamiteuse, en dépit d'incessants appels à une bonne gouvernance des forêts.

En effet, au cours des dix dernières années, le secteur forestier mondial s'est tourné de manière croissante vers des formes plus sophistiquées de planification de la gestion. Dans le bassin du Congo, les codes forestiers des six pays exigent maintenant l'élaboration et l'application de plans d'aménagement forestier. Ce processus sur la bonne gouvernance forestière amorcée dans plusieurs pays dont le Cameroun, le Congo Brazzaville, le Gabon, etc. traîne les pieds en RDC. Pourtant, le pays regorge d'importantes réserves forestières.

A ce jour, le gouvernement congolais manque, de manière criante, d'outils pour procéder au contrôle et au monitoring des activités du secteur forestier. Présentement, les modèles de gestion de ces forêts ne prennent pas en compte l'héritage culturel ni la réalité socioéconomique de ses usagers.

L'on constate un manque de contrôle de billets abandonnés en forêts et des volumes déclarés à l'export, le non application de la taxe d'abattage au niveau de la province, le non respect de l'exploitation dans les limites de la concession et du permis de coupe de bois.

Des systèmes de redistribution des taxes prélevées sur les concessions forestières et les superficies ont été conçus en vue de l'usage explicite des populations locales. Les exploitants forestiers s'arrangent, soit pour les payer réellement alors à Kinshasa, soit négocient avec les agents des différentes régies à Kinshasa pour minorer les droits constatés. Ainsi, les zones d'exploitations ne bénéficient d'aucune rétrocession.

La progression d'un certain nombre d'entreprises vers la certification constitue une avancée notoire en direction d'une exploitation durable des forêts du bassin du Congo.

Malgré l'existence des lois réglant son utilisation et sa protection, ce réseau d'aires protégées est soumis à plusieurs types de problèmes reliés à la gestion de ces territoires: absence de plans directeurs, insuffisance du personnel et du matériel de surveillance, et démotivation du personnel entraînant le braconnage et la déforestation. Certaines aires protégées seraient irrémédiablement compromises en raison de la situation politique qui a prévalu dans le pays.

On constate d'autre part des problèmes de conservation dus aux conflits d'usage entre les personnels des aires protégées et les populations riveraines, à l'exploitation frauduleuse généralisée des matières précieuses (or et diamant) ainsi qu'à l'action dévastatrice humaine (cas des réfugiés dans les Parcs nationaux des Virunga et de Kahuzi-Biega).

L'exploitation et la gestion forestière en RDC sont encore loin de répondre aux principes de gestion durable des forêts et doivent désormais se focaliser sur la recherche et le financement des alternatives à l'exploitation industrielle.

3.2. De la situation d'exploitation forestière

3.2.1. De l'exploitation industrielle

Les forêts équatoriales denses humides, de terres fermes ou inondables couvrent à peu près 1.085.000 km² et sont victimes à la fois d'une dégradation et d'une conversion. Globalement, leur taux de déforestation est de 0,5%/an, ce qui est relativement faible à l'échelle mondiale. Cette déforestation est toutefois concentrée dans le Mayombe, dans les régions centrées sur Mbandaka, Gemena, Lisala-Bumba, Kisangani, Isiro, Kindu et Lodja, ainsi que le long de certains axes routiers du nord-est de la Cuvette centrale. Elle est donc surtout intense sur les limites nord, est et sud-est du massif forestier. Elle est due principalement au défrichement pour le bois de feu et la conversion en terres agricoles.

L'exploitation forestière industrielle est localisée le long des grands cours d'eau de la Cuvette centrale qui permettent l'évacuation du bois vers Kinshasa. Son impact sur les formations forestières est difficilement quantifiable, mais relativement moins important que dans beaucoup d'autres régions d'Afrique centrale du fait que depuis une dizaine d'année les activités sont fortement ralenties et que dans certaines concessions elles n'ont jamais débuté, du moins officiellement. Les coupes effectuées n'atteindraient pas 1 arbre/ha. D'après la Gestion Forestière, les 100.000 ha annuellement en exploitation (une centaine de permis de coupe de 1.000 ha) ne produiraient en effet que 3 m de bois/ha.^23(*)

Du fait de son éloignement et du coût très élevé du transport, cette exploitation ne vise toutefois qu'un très petit nombre d'espèces à haute valeur commerciale (principalement le wengé Millettia laurentii ; l'iroko Milicia excelsa ; les « acajous » Entandrophragma sp. et Khaya sp. ; Afrormosia). Elle s'apparente ainsi à un écrémage qui dégrade les formations forestières.

L'exploitation se fait toutefois sans plan d'aménagement - sauf dans quelques concessions qui commencent à envisager ce procédé de planification de la production^24(*) - et donc sans prise en compte des réalités environnementales de nature écologique ou socio-économique. Par endroits, l'exploitation touche des forêts inondées ; l'extraction du bois entraîne alors de sérieux dégâts environnementaux.

La mise en oeuvre d'une exploitation forestière durable se heurte au manque de personnel qualifié au niveau :

a. des activités de terrain (réalisation des inventaires, abattage, évacuation des grumes),

b. de la planification et de la gestion des opérations,

c. des enquêtes socio-économiques préalables à l'attribution des concessions et

d. du contrôle technique et financier de l'exploitation.

La mise en oeuvre du Code Forestier demandera des centaines de techniciens dans diverses disciplines. Or ceux-ci n'existent pas ou plus : depuis 15 ans plus aucun technicien n'a été formé et les anciens partent progressivement à la retraite.

La mise en oeuvre d'une exploitation durable se heurte d'autre part aussi au manque de connaissances concernant les écosystèmes forestiers de la RDC. Ni la distribution des essences (notamment celles à haute valeur commerciale), ni leur dynamique, ni leurs besoins écologiques ne sont suffisamment connus pour pouvoir être pris en compte. Dans ces conditions, il est impossible de planifier à long terme une exploitation de manière à la fois durable et profitable. Dans cette optique, l'exploitation hautement sélective de quelques essences valables pourrait provoquer une dégradation irréversible des forêts.

Le principal impact écologique de l'exploitation forestière réside cependant dans le fait qu'elle ouvre les massifs forestiers à d'autres activités : la chasse commerciale pour la viande, la chasse pour l'ivoire et l'exploitation de minéraux, généralement artisanale et illicite.

Dans un environnement de corruption endémique, les sociétés forestières opèrent inévitablement en dehors de l'Etat de droit. L'exploitation forestière se poursuit en toute impunité, au mépris des conséquences sociales et environnementales. Certaines sociétés forestières considèrent avec mépris l'article du Code Forestier stipulant que chacune d'entre elles doit établir un plan d'aménagement pour toute concession détenue. Au vu du manque de capacité du pays à faire appliquer la loi, ceci n'a rien d'étonnant.

Les officiels locaux en charge de l'administration forestière sont mal et irrégulièrement payés. Souvent, ils ignorent la législation et la politique forestière en vigueur. Ils ne disposent d'aucun moyen de transport, ni même d'équipement de base leur permettant de faire leur travail. Qui plus est, les compétences techniques de base en matière d'aménagement, de cartographie et d'inventaires forestiers leur manquent souvent. Même lorsque les fonctionnaires locaux font preuve de volonté pour appliquer la loi, des interférences politiques en haut lieu peuvent bloquer l'établissement de l'Etat de droit. Cette situation illustre comment, au vu du chaos qui règne dans une administration des forêts en grande partie sous-équipée, le manque de capacité peut mener à la corruption, aidée et encouragée par l'industrie forestière.

En RDC, l'industrie forestière continue à alimenter les réseaux de corruption, qui représentent des obstacles à un vrai développement. Dans les faits, en soutenant un modèle de développement basé sur l'industrie extractive, les bailleurs de fonds nationaux et les organisations telles que la Banque Mondiale sapent leur propre théorie en matière de bonne gouvernance et de réduction de la pauvreté.

La production de bois a cependant fortement varié en fonction de la situation sociopolitique et la production de grumes n'a jamais excédé 500.000 m alors que le gouvernement estime que la production annuelle pourrait durablement atteindre 10 millions m. Entre les limites des concessions dessinées sur les cartes et celles contrôlées par GPS existent des différences énormes qui peuvent porter sur des centaines de milliers d'hectares.

Les populations locales se plaignent et continuent à se plaindre du fait que les sociétés forestières abattent des arbres prisés par la communauté. En effet, pour les communautés forestières, ses arbres représentent une ressource importante, puisque ses arbres leur procure aliments (chenilles), médicaments et matériaux de construction. Les sociétés forestières Sicobois, Siforco, ITB , Soderfor et Trans-M en sont des exemples.

Grâce à sa résistance, sa flottabilité et son imputrescibilité, le sapeli est considéré comme le meilleur bois pour les pirogues. L'essence en question, l'essia (Petersianthus macrocarpus), est utilisée par les sociétés forestières de la région pour la construction de ponts le long des pistes d'exploitation. Or, cette essence abrite des chenilles qui offrent une source essentielle de protéines pour les communautés locales. C'est également un bois idéal pour le support central des toits.

3.2.2. De l'exploitation informelle du bois

A côté de l'exploitation industrielle, il existe, par endroits en RDC, une exploitation artisanale à petite échelle basée sur l'utilisation de scies portables, de tronçonneuses et de scies de long. Cette exploitation est présente dans la périphérie des grandes agglomérations - là où il y a encore du bois - et dans l'est du pays. Les quantités exportées sont difficiles à estimer, mais elles sont suffisamment importantes pour qu'elles aient provoqué une chute dramatique des prix du bois sur le marché ougandais en 2000.

Le bois produit 85% de l'énergie consommée en RDC, en très grande partie sous forme de charbon de bois. La production se concentre autour des centres urbains et crée progressivement un halo de déforestation quasi-totale.

3.2.3. De la collecte de produits forestiers non ligneux

De nombreux produits végétaux de la forêt ou des savanes (fruits, racines, feuilles, miel, chenilles, escargots) sont exploités, mais ni les quantités récoltées ni l'impact de cette collecte ne sont connus. La collecte des chenilles constitue en outre une importante source de revenus. Cette collecte peut procurer un revenu annuel par hectare supérieur à celui des cultures.

Pourtant, la disponibilité même de ces produits est compromise par l'exploitation forestière industrielle. En effet, celle-ci non seulement dégrade les forêts, mais rend également plus difficile l'accès des populations à celles-ci. En parallèle, l'industrie forestière donne très peu de compensation en contrepartie de ces contraintes, à part des promesses de projets de développement local qui sont au mieux réalisés partiellement, mais souvent pas du tout.

Pour mieux permettre aux PFNL de contribuer à la réduction de la pauvreté et à l'amélioration de la subsistance dans notre pays, il est urgent que les décideurs politiques réduisent ou éliminent les taxes informelles, car elles mettent en cause le bien être du commerce des PFNL et nous préconisons éventuellement la domestication des principaux PFNL.

3.2.5. Du régime fiscal

Le gouvernement de la RDC a déjà fait preuve de laxisme en matière d'imposition de la taxe de superficie. Parmi les contrats en attente de conversion signés avant le moratoire, seule une quarantaine n'apparaît pas sur une liste dressée en 2005 par le Ministère des Finances et regroupant tous les permis en défaut de paiement des taxes pour 2003 et 2004.^25(*)Et en violation du Code Forestier quand il dispose : « l'état de cessation de paiement constitue de plein droit une cause de déchéance et entraîne la résiliation du contrat de concession ».^26(*)

Six ans après la promulgation du Code Forestier, certaines de ses réformes essentielles n'ont pas toujours été réalisées. Parmi les mesures mises en oeuvre, le nouveau régime fiscal applicable au secteur forestier n'a pas encore rapporté d'argent aux projets sociaux locaux et les mesures conçues pour que les communautés bénéficient de l'exploitation forestière. Depuis, un nouveau système de taxation a été promulgué, mais les autorités à divers échelons n'ont pas aboli les anciennes taxes.

En 2004, la taxe de superficie a apparemment été payée pour seulement 40 des titres signés avant le moratoire ; l'année 2004 est la seule pour laquelle des données officielles, quoi qu'imprécises, ont été publiées. L'ensemble des 156 titres soumis à la révision de la légalité chevauchent des régions habitées par des communautés qui dépendent la forêt.

Les revenus fiscaux des taxes de superficie, qui devraient revenir aux communautés locales, « restent plus imaginaires que réels », privant ces dernières des investissements publics dans des infrastructures de base.

3.2.6. Du non déclaration des productions et des exportations

Les sociétés forestières déclarent un volume de production de bois inférieur à ce qu'elles coupent en réalité. Les fonctionnaires se trouvent cependant dans l'impossibilité de le prouver, car les sociétés leur refusent l'accès aux documents pertinents lors des inspections. Une des conséquences du manque de capacité de l'administration des forêts et de la corruption en RDC est que la contrebande de bois est monnaie courante.

Le non déclaration des exportations en vue d'éviter les taxes représente un problème de gouvernance évident. Les niveaux d'exportation réels du bois sont plus élevés que les chiffres officiels. Il semble très peu probable que la taxe d'exportation soit payée lorsque le bois exporté n'est pas repris dans les chiffres officiels.

3.2.7. De la révision de la légalité des titres forestiers

La révision de la légalité des titres forestiers existants représente une occasion unique de faire prévaloir la bonne gouvernance et l'Etat de droit. Pour cela, il faut annuler les contrats détenus par des sociétés ayant pris le contrôle de la forêt de façon illégitime, dont les activités favorisent la corruption ou qui violent les lois sociales et environnementales.

En effet, les critères sur la base desquels la légitimité des titres est évaluée sont faibles. La révision de la légalité s'appuie sur un nombre très restreint de critères dont les importants sont la validité légale du titre, le paiement intégral des termes échus de la redevance de superficie forestière à partir de l'année 2003 et le respect des limites de la concession telles qu'elles résultent de la convention et de la carte topographique annexée.

L'évaluation ne tient ainsi pas compte de la façon dont les titres ont été attribués à l'origine (par exemple, s'ils ont été octroyés en temps de guerre, à l'aide de pots-de-vin ou d'autres pratiques de corruption). Seul est pris en compte le respect par les sociétés des termes du contrat conclu avec le ministère de l'Environnement. Or, les titres signés par celui-ci après mai 2002 ne devraient pas passer la révision de la légalité, puisqu'ils violent tant le moratoire que le Code forestier.

Le processus de révision de la légalité tel qu'il existe actuellement revient donc à un zonage de facto, sans apporter de preuves tangibles qu'une zone donnée convient à l'exploitation forestière industrielle et sans identifier les menaces sociales et environnementales induites.

D'après la SPIAF et le service chargé de la Gestion Forestière au MECNEF, près de 18,5 millions d'ha sont actuellement attribués sous forme de concessions légales, mais sans consultation des populations et sans appel d'offre publique contrairement à ce qui est prévu dans le nouveau Code. Il n'existe pas de cartes mise à jour de ces concessions. De plus, le ministère en charge des forêts aurait récemment voulu suspendre l'obligation, prévue par le nouveau Code, de produire un plan de gestion. Mais cette mesure n'a pas été publiée suite aux protestations des exploitants.

3.2.8. De la rétrocession

Le code forestier stipule que 40 % de la taxe de superficie doivent être redistribués aux autorités locales pour la réalisation d'infrastructure de base d'intérêt communautaire. Pourtant, pas un seul franc des taxes de superficie récoltées entre 2003 et 2006 n'a été redistribué. En fait, au niveau provincial ou territorial, aucun système de comptabilisation ou de distribution n'a été mis sur pied par le gouvernement pour redistribuer les taxes. De plus, nombre de sociétés omettent de payer leurs taxes : une liste du ministère des finances de la RDC datant de 2005 révèle que 45% des taxes de superficie relatives l'année précédente n'avaient pas été payés par les sociétés forestières. Le défaut de paiement des taxes suite à l'exportation illégale de bois est également un problème grave - certaines estimations évaluent les exportations réelles de bois à sept fois les chiffres officiels.

3.2.9. Des cahiers de charges

Le code forestier formalise une procédure existante, dans le cadre de laquelle une société forestière négocie directement avec les communautés les services à offrir en échange de l'autorisation d'exploiter leur territoire.

Habituellement, la société négocie d'abord l'accès à la forêt avec les ayants droits en échange de quelques menus cadeaux ou de la fourniture de services à la communauté. Avant que l'exploitation ne démarre, la société négocie ensuite le cahier des charges proprement dit.

Les cahiers des charges sont à peine plus que des permis de piller. Plutôt que de contribuer véritablement à la réduction de la pauvreté, cette approche rend les communautés forestières dépendantes de l'industrie, tout en privant ces dernières de leurs ressources forestières.

Les sociétés forestières omettent régulièrement de respecter les engagements pris dans les cahiers des charges. Les infrastructures construites pour les sociétés elles -mêmes, comme les routes et les logements sont laissées à l'abandon une fois l'exploitation terminée. Ce faisant, les populations forestières ne bénéficient que de peu voire pas de compensation matérielle durable en contrepartie du pillage de leur territoire traditionnel.

Dans le processus de consultation pour parvenir aux accords ou pour étouffer toute contestation, les autorités étatiques agissent souvent pour le compte des sociétés forestières. Les protestations de populations locales contre CFBC, Safbois, Sodefor, Soforma, Sicobois et bien d'autres sociétés forestières ont été réprimées par des intimidations, des violences et des arrestations arbitraires de la part des autorités locales.

En concluant ces contrats et proposant aux communautés locales les avantages les plus maigres possibles, les sociétés forestières souhaitent simplement « acheter » une paix sociale. Une source décrit de tels accords comme « du bois contre la bière et le terrain de football ».

Les cahiers des charges ne peuvent donc certainement pas être considérés comme un véritable vecteur de réduction de la pauvreté, ni même d'apport de services adéquats aux communautés.

Les pratiques de consultation communautaire et les cahiers des charges, prétendument conçus pour améliorer la situation des communautés forestières par l'action directe des sociétés forestière, en font qu'institutionnaliser davantage l'inégalité et la marginalisation sociale.

La construction d'écoles et des centres de santé est une fonction régalienne de l'Etat, qui ne devrait pas dépendre de la bonne volonté d'entreprises commerciales. En général, ces sociétés mènent ces projets à moindre coût, quand elles n'omettent tout simplement pas de les réaliser.

Les investigations montrent qu'en échange de la possibilité d'extraire du bois valant des centaines de milliers de dollars, les sociétés forestières peuvent faire aux communautés des « cadeaux » ne valant pas plus de 100 dollars au total. Une fois que l'exploitation démarre, la fourniture des services négociés par la communauté, comme la construction d'écoles, est souvent dérisoire, voire inexistante.

Les conflits entre villageois et sociétés forestières sont quasi omniprésent, les autorités locales prenant souvent le parti des entreprises.

3.3.10. Des défis de la révision de la légalité des titres.

Alors que peu de nouvelles zones forestières ont été protégées depuis l'instauration du moratoire en 2002, en date d'avril 2006, les membres du gouvernement de transition avaient signé 107 nouveaux contrats avec les sociétés forestières, couvrant plus de 15 millions d'hectares de forêt. Le rapport de GREENPEACE révèle que des sociétés étrangères incluant le groupe Danzer (Siforco), ITB, le groupe NST (CFT, Forabola, Sodefor et Soforma), Olam, Sicobois et Trans-M ont obtenu des contrats après l'instauration du moratoire de mai 2002.^27(*) Il est clair que de nombreux titres ont été octroyés sous couvert de « redéfinition » ou d'échange d'anciens titres. En réalité, ces octrois constituent de nouvelles acquisitions et violent donc le moratoire.

Ces ressources sont considérées comme un moyen rapide d'assurer les rentrées fiscales et devises étrangères en vue de relancer l'économie du pays, actuellement en ruine, et ainsi soi-disant sortir sa population de la pauvreté.

3.3.11. Du développement durable

En termes de développement durable pour les communautés locales, la contribution des sociétés forestières est minime et, les emplois vont probablement disparaître lorsque la forêt aura été exploitée. Dès que ces sociétés forestières abandonneront les régions, elles ne leur seront plus nécessaires d'entretenir la piste donnant aux accès aux sites d'exploitation. Sans entretien, les pistes se détérioreront rapidement. Par ailleurs, les conditions dans lesquelles sont logés les ouvriers de la société sont épouvantables.

3.3.12. Des permis forestiers

Les recherches de Greenpeace font penser que les problèmes de corruption nécessitent un contrôle rigoureux des sociétés forestières notamment CFBC, ITB, Trans-M, le groupe Danzer (Siforco), le groupe NST (Sodefor) et Olam. Ces problèmes incluent : des paiements effectués aux fonctionnaires en charge de la forêt, la sous-traitance (illégale, même s'il se peut que ces sociétés profitent d'échappatoires offertes par le code forestier, la protection politique accordée à certaines sociétés.

* ²³ J.P. VANDE WEGHE et al., Profil environnemental. RDC Rapport final, EURATA, Janvier 2006, p. 47.

* ²⁴ Les sociétés suivantes semblent s'impliquer dans la réalisation de plan d'aménagement : CIFORCO, le groupe SOFORMA (SODEFOR, CTF, SOFORMA) et SAFBOIS (cette société a conclu un accord avec le WWF ;

* ²⁵ A. Zacharie, Op. Cit., p. 26.

* ²⁶ Art. 118 de la loi N°011/2002 du 29/08/2002 portant Code Forestier

* ²⁷ A. Zacharie, pillage des forêts du Congo, p.3