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Le nouveau système d'avancement au mérite face à  la politisation de l'administration publique béninois


par Aubin Sessou Adroh
Université d'Abomey-Calavie - Ecole Nationale d'Administration 2002
  

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PREMIERE PARTIE :

LES FONDEMENTS DU NOUVEAU SYSTEME

D'AVANCEMENT AU MERITE.

Cette première partie sera consacrée à la présentation générale du nouveau système d'avancement au mérite. Il s'agira d'abord de retracer les grandes lignes du processus de réforme qui a abouti à sa recommandation. Ensuite, partant d'un exposé général du système à travers ses caractéristiques et ses principes de base, nous aboutirons aux modalités pratiques de sa mise en application.

Chapitre I :

DE LA REFORME ADMINISTRATIVE A LA RECOMMANDATION

D'UN NOUVEAU MECANISME D'AVANCEMENT.

Dans le présent chapitre, nous présenterons d'abord les constats des états généraux de la fonction publique et de la modernisation administrative. Ensuite, nous présenterons le nouveau système d'avancement au mérite à travers sa philosophie.

SECTION I : LES CONSTATS DES ETATS GENERAUX :

La tenue à Cotonou du 12 au 16 décembre 1994 des états généraux de la fonction publique et de la modernisation administrative s'inscrivait dans la droite ligne des recommandations de la Conférence Nationale des forces vives de la nation de février 1990.

Ces assises qui apparaissaient comme un procès de la fonction publique béninoise ont posé un diagnostic sévère du fonctionnement de l'administration publique béninoise. Elles ont abouti à des recommandations assez pertinentes.

Cette section sera consacrée au dysfonctionnement constaté dans l'administration publique béninoise dans le cadre des états généraux mais aussi à la question de la politisation de l'administration publique béninoise puis aux recommandations des états généraux.

PARAGRAPHE I- LE DYSFONCTIONNEMENT CONSTATE DANS

L'ADMINISTRATION PUBLIQUE BENINOISE

1- L'administration béninoise vue par les états généraux :

a- Les conclusions des états généraux : 3(*)

Les travaux des états généraux ont abouti aux conclusions suivantes :

- les objectifs et missions de l'Etat ne sont pas définis avec toute le clarté requise. Ainsi, d'une part, les priorités entre les diverses actions publiques exercées ou envisageables ne sont pas définies ; d'autre part, la répartition des fonctions étatiques ne s'effectue pas avec toute la rationalité attendue ;

- le dispositif législatif et réglementaire est incomplet, dépassé souvent mal appliqué. La mise en place des fondements de l'Etat de droit est juste amorcée. Il s'ensuit que la « bonne gouvernance » caractérisée essentiellement par la responsabilité politique légale et administrative des gouvernants, est quasi inexistante du fait de la prédominance de l'état patrimonial ;

- la culture administrative est fondée sur le « patronage » (système des protections politiques) et non sur le mérite ; de ce fait, elle n'est nullement orientée vers l'amélioration continue des performances et de la qualité des prestations des services ;

- faute d'une définition ou d'une répartition satisfaisante des missions de l'Etat, l'organisation de l'administration publique présente de nombreuses lacunes qui sont autant des sources de gaspillage que de contre-performance ;

- le cadre éthique public est fortement dégradé et les principes qui doivent guider l'action publique sont perdus de vue ou négligés. Ainsi, la pratique de pot-de-vin, la corruption, le trafic d'influence, l'abus de pouvoir, et le détournement de deniers publics rongent notre administration, ce qui induit une détestable image du secteur public ainsi qu'un grand fossé entre les citoyens et leur administration.

Il ressort de ces conclusions un échec quasi total de l'administration béninoise dans l'accomplissement de ses missions. Cet échec est sous-tendu par une fragilité et une instabilité des bases du fonctionnement de l'administration publique béninoise. Du coup, l'urgence de réconcilier le citoyen béninois avec son administration s'est imposée. Il a été aussi jugé nécessaire d'asseoir et de consolider  le principe de la continuité du service public  et d'orienter l'administration publique vers une administration de développement afin de permettre au budget national de contenir le coût de la fonction publique béninoise.

Pour y parvenir, les états généraux ont formulé une série de recommandations qui, jusqu'à nos jours ont tout gardé de leur originalité. Pour l'essentiel, elles peuvent être résumées à la mise en place d'un nouveau mécanisme d'avancement des agents permanents de l'Etat, essentiellement basé sur le mérite.

Seulement, on est porté à se poser des questions quant à la crédibilité d'une telle entreprise dans l'administration béninoise où la politisation semble régner à outrance.

b- Quelques illustrations du dysfonctionnement constaté par les états

généraux :

Ici, nous nous baserons essentiellement sur les travaux de la Société d'Audit, de Finance, d'Expertise comptable et d'Informatique de gestion (SAFECO), présentés en octobre 1994. (Rapport du bilan diagnostic des administrations, PNUD, MFPTRA, octobre 1994)

En effet, dans le cadre de la préparation des états généraux de décembre 1994, il a été confié à la SAFECO, entre autres, l'audit de dix (10) ministères.

Pour notre analyse, nous avons choisi au hasard trois (3) parmi ces dix (10) ministères à savoir : le ministère de la culture et des communications (MCC), le ministère de l'environnement, de l'habitat et de l'urbanisme (MEHU) et le ministère des finances (MF).

Pour chaque ministère, nous présenterons trois volets de l'étude à savoir :

- les missions du ministère ;

- la gestion des ressources humaines ;

- la capacité de contrôle et de suivi.

b-1 Ministère de la Culture et des Communications  (MCC):

b-1-1 Les missions du ministère :

Les résultats de l'audit du ministère de la culture et des communications ont révélé que nonobstant l'existence de texte créant et définissant les attributions du ministère (Décret 91-271 du 17/12/91), ses objectifs n'étaient pas clairement définis. Cette situation générait des conflits d'attribution et des contradictions entre les diverses instances du ministère.

De plus, le personnel n'était pas toujours informé des objectifs du ministère.

b-1-2 La gestion des ressources humaines :

A ce niveau, il a été constaté que le ministère de la culture et des communications ne disposait pas d'un fichier du personnel. Le personnel n'était pas affecté en fonction de son expérience et de sa formation. Le ministère n'avait pas une politique de formation et de recyclage de son personnel.

A tout cela s'ajoutait l'inexistence de règles de promotion des agents. Il convient enfin de souligner la mauvaise répartition du personnel du ministère.

b-1-3 La capacité de contrôle et de suivi :

Ici, beaucoup de dysfonctionnements ont été constatés dans la gestion du ministère. Toutes les données interrogées dans cette rubrique ont donné un résultat négatif.

Il s'agit de l'inexistence d'un programme d'action annuel et de procédures spécifiques de suivi de l'application des décisions du ministère et du gouvernement. Le ministère ne disposait pas de structure active de contrôles internes.

b-2 Ministère de l'Environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme (MEHU) :

b-2-1 Les missions du ministère :

Ici, les résultats des audits ont été satisfaisants. Les objectifs généraux du ministère étaient définis conformément au Décret créant et définissant les attributions du ministère (Décret 94-267 du 12/08/94). Les attributions des composantes du ministère étaient également définies par décrets et arrêtés (Décret 94-267 + Arrêtés relatifs au Décret 92-17 du 28/01/92). Les missions du ministère étaient connues des agents et mises en oeuvre normalement.

b-2-2 La gestion des ressources humaines :

Jusqu'en septembre 1994, le ministère de l'environnement, de l'habitat et de l'urbanisme n'avait pas un fichier du personnel et il n'y avait pas de règles de promotion du personnel. Il n'existait pas non plus une politique d'affectation du personnel hors de Cotonou.

b-2-3 La Capacité de contrôle et du suivi :

A ce niveau, on pouvait noter l'existence et le suivi d'un programme d'action annuel pour le ministère.

Cependant, il n'existait pas de procédures spécifiques de suivi de l'application des décisions du ministère et du gouvernement. Il a été également constaté l'inexistence de structure active de contrôles internes et de structure active de contrôles externes.

b-3 Ministère des Finances :

b-3-1 Les missions du ministère :

Au ministère des finances, les objectifs généraux existaient conformément au texte créant et définissant les attributions du ministère et de ses composantes (Décret 93-44 du 11/03/93). Cependant, les missions du ministère n'étaient pas connues et n'étaient donc pas appliquées. De plus, l'application des réglementations était difficile, faute de moyens.

b-3-2 La gestion des ressources humaines :

Ici, il a été noté que le ministère des finances ne disposait pas, jusqu'en 1994, d'un fichier du personnel. L'affectation du personnel ne tenait pas compte de l'expérience et de la formation à tous les niveaux. Il a été aussi noté que le ministère ne disposait pas d'une politique de formation et de recyclage de son personnel. De plus, il n'existait pas une politique d'affectation du personnel hors de Cotonou et les effectifs du ministère n'étaient pas connus, faute d'élaboration d'un fichier du personnel.

b-3-3 La capacité de contrôle et de suivi :

Ici, il a été  constaté que le ministère n'avait pas un programme d'action annuel. Il n'existait pas non plus une structure active de contrôles externes.

Toutefois, il existait des procédures spécifiques de suivi de l'application des décisions du ministère et du gouvernement (réunions hebdomadaires du Comité de Direction). Le ministère disposait également d'une structure active de contrôles externes.

b-4 Synthèse :

L'étude du fonctionnement du ministère de la culture et des communications, du ministère de l'environnement, de l'habitat et de l'urbanisme et du ministère des finances tel qu'il était présenté en octobre 1994, fait ressortir que les objectifs généraux et les missions n'étaient pas connus (sauf au MEHU) et n'étaient donc pas mis en oeuvre.

Au niveau de la gestion des ressources humaines, on pouvait constater l'inexistence d'un fichier du personnel.

Enfin, au niveau de la capacité de contrôle et du suivi, le constat général était l'inexistence d'un programme d'action annuel dans les ministères.

Ces constats ont confirmé et imposé la nécessité d'une solution d'urgence. D'où l'imminence des états généraux de la fonction publique et de la modernisation administrative.

2- Les limites de la loi 86-013 :

Eu égard au dysfonctionnement constaté au niveau de l'administration publique béninoise, la nécessité d'un diagnostic s'est fait sentir. Mais cette nécessité trouve aussi son fondement dans les carences constatées au niveau de la Loi 86-013 du 26 février 1986 portant statut général des APE.

En réalité, la fonction publique béninoise est aujourd'hui malade du Statut des APE. Elle souffre d'un mal entretenu par le statut des APE lui-même. En effet, ce  cadre juridique traçant la ligne directrice du fonctionnement de la fonction publique béninoise repose sur des principes très peu orientés vers l'instauration d'une fonction publique de développement et d'une administration performante. Samson DOSSOUMON pense de son côté que : « Le système de carrière doublé de l'automaticité des avancements, lesquels se traduisent par une augmentation de traitement ne tiennent pas compte des possibilités d'un pays en développement et plus particulièrement en restructuration économique ». 4(*)

En effet, le statut des APE comporte deux types d'avancement à savoir l'avancement d'échelon et l'avancement de grade à travers lesquels il a surtout révélé ses insuffisances quant à leur mise en application.

L'avancement d'échelon qui est constaté tous les deux ans automatiquement ne tient aucunement compte du mérite de l'agent. De ce fait, il ne permet pas de motiver les agents travailleurs et les traite au même titre que les paresseux. Cette situation pèse lourdement sur la masse salariale car, chaque année,

des agents avancent et ont par conséquent droit à une augmentation de leur solde indiciaire.

L'avancement de grade ou promotion quant à elle entretient des insuffisances sur trois plans :

- d'abord, les critères de notation ne sont pas adéquats et tiennent très peu compte du rendement de l'Agent Permanent de l'Etat. Cette base très fragile de la notation favorise la corruption, le règlement de compte et la complaisance promus par le secret de la note ;

- ensuite, le mécanisme de la péréquation qui subordonne le nombre d'agents à promouvoir au nombre de postes vacants dans le grade constitue un facteur de découragement de l'agent performant mais promeut dans certaines circonstances des agents juste moyens. Car, si dans un grade donné il n'y a pas de postes vacants, la compétence de l'agent n'est pas récompensée. Paradoxalement, dans un autre grade où des vacances de poste sont constatées, le "mérite" de l'agent est simplement mesuré par rapport au seuil de ces vacances. D'où des promotions non méritées ;

- enfin, les agents promus et qui ont normalement vocation à occuper un emploi supérieur n'occupent pas toujours cet emploi. De même, l'article 8 du statut général des APE dispose que les promotions ne doivent être accordées que dans la limite des disponibilités budgétaires.

Cette situation de contre-performance entretenue par le statut général des APE est la source des nombreux dysfonctionnements constatés dans la fonction publique béninoise et diagnostiqués par les travaux préparatoires des états généraux de la fonction publique et de la modernisation administrative.

PARAGRAPHE II : LA POLITISATION DE L'ADMINISTRATION

PUBLIQUE BENINOISE :

1- Les manifestions de la politisation dans l'administration béninoise :

L'un des constats pertinents des états généraux est la politisation de l'administration publique béninoise. Il a été constaté que « la culture administrative est fondée sur le « patronage » (système des protections politiques) et non sur le mérite » et qu'elle n'est pas orientée vers l'amélioration des performances et de la qualité des prestations de service ; c'est dire que la politisation constitue un grand obstacle au bon fonctionnement de l'administration publique béninoise

En effet, la fonction publique béninoise n'est pas toujours à l'abri de l'emprise du politique, au point où sa neutralité politique est aujourd'hui fortement contestée. Cette politisation de la fonction publique béninoise a pris des formes plus ou moins variées au fur et à mesure de l'évolution de notre pays depuis son indépendance. «Si de 1959, année d'adoption du premier statut de la fonction publique, à 1972, la politisation de l'administration sortait des limbes, elle a pris des allures franchement idéologiques sous le régime révolutionnaire (1972 à 1990) avant de se draper dans les habits de la démocratie après la Conférence Nationale des forces vives de février 1990 »5(*).

Dans l'administration publique béninoise, le recrutement et les nominations n'échappent pas toujours aux considérations politiques. C'est le cas par exemple des nominations d'instituteurs, de contrôleurs du travail, de secrétaires des services administratifs, d'enseignants du cours secondaire aux postes de sous-préfet ou de secrétaire général de certains départements. La fidélité au pouvoir en place apparaît alors parfois plus déterminante que le mérite. Dans ces conditions où la loyauté politique et personnelle et la docilité sont plus récompensées que le mérite, une réforme essentiellement basée sur un système objectif aura du mal à être amorcée dans l'administration publique béninoise.

2- Les recommandations des états généraux :

Face aux blocages constatés dans le fonctionnement de l'administration publique béninoise, les états généraux ont formulé des recommandations visant à redorer le blason de l'administration publique béninoise. Ces recommandations visent à dépolitiser l'administration béninoise et à y instaurer une réforme basée essentiellement sur le mérite.

a- La dépolitisation  de l'administration béninoise :

Sur ce plan, les états généraux ont recommandé entre autres que la séparation des fonctions techniques et politiques soit strictement observée afin d'assurer la continuité de l'Etat et protéger l'intégrité, l'efficacité et le caractère républicain de l'administration publique. Cette recommandation apparaît ainsi comme un remède contre la politisation de l'administration béninoise. Si est elle suivie, elle devra alors contribuer à la dépolitisation de notre administration.

b- La réforme administrative :

En vue de réorienter l'administration publique béninoise vers une administration de développement, les états généraux ont proposé une série de voies d'accès dans les termes suivants :

- Les missions et objectifs de l'Etat doivent faire objet d'une parfaite clarification afin que les ressources publiques puissent être utilisées efficacement en fonction des priorités nationales d'une part ; que les missions et fonctions se renforcent mutuellement pour permettre de bénéficier du rendement d'échelon d'autre part ;

- la culture administrative doit être réorientée vers le mérite, le contrôle de gestion ou des résultats ;

- les techniques de management du secteur privé telles que les cercles de qualité et les Systèmes d'Information appliquées à la Gestion (SIG) doivent être utilisées dans les administrations publiques afin d'en améliorer les performances ;

partant des objectifs et des missions clairement définis, on peut et doit déboucher sur une organisation publique rationalisée, stabilisée et surtout, adaptée aux missions qui lui sont confiées ;

- le dispositif législatif et réglementaire national doit être révisé, complété, correctement appliqué et constamment évalué pour obtenir un véritable Etat de droit et la restauration du cadre éthique public ;

- les méthodes de gestion publique doivent être modernisées et adaptées en accordant la priorité à la gestion des ressources humaines, des finances publiques et de l'information ;

- l'administration publique doit se mettre au service des usagers et respecter les lois pour assumer correctement ses fonctions et ainsi contribuer à la restauration de l'image de l'Etat qui, à l'heure actuelle est fortement dégradée.

En terme clair, il s'agit là d'une véritable thérapie contre la léthargie dans laquelle plonge l'administration publique béninoise. Les états généraux ont eu le mérite de révéler les caractéristiques d'une administration béninoise où le gaspillage et la contre-performance sont hébergés. Ils ont en outre démontré que la culture administrative doit être orientée vers le mérite et le contrôle des résultats, c'est-à-dire vers l'amélioration continue des performances et la qualité des prestations de service.

C'est alors que s'est affichée la nécessité de réinventer la fonction publique béninoise en adaptant surtout l'évaluation des APE aux nouvelles orientations des états généraux. D'où l'idée d'un nouveau système d'avancement au mérite.

* 3 MFPTRA, La réforme administrative au Bénin, document cadre, juin 2002, Pp 25 - 26

* 4 Samson DOSSOUMON, Etude et analyse du statut général de la fonction publique béninoise, Bénin, octobre 1994

* 5 Emmanuel ADJOVI, La fonction publique béninoise malade de la politique. Paris, 1994.

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