La souveraineté de l'Etat au début du vingtième siècle,l'exemple du Congo-Brazzaville

SECTION II : LA CONFRONTATION AVEC LE DROIT NOUVEAU

Le Congo-Brazzaville a un système juridique copié sur le modèle français. Il arrive sur la scène internationale avec la même vue du monde que son ancienne métropole à l'exception d'une contestation du droit constitué par des normes qui lui sont étrangères. En effet, l'apport des autres Etats pousse le Congo-Brazzaville à mener sa politique avec ceux dont sa situation est identique pour relever les défis du développement. Il se passe dans ce cadre amical beaucoup de négociations exposant les Etats à des situations de contrainte ou d'erreur dolosive, seule la participation à des organisations internationales peut pallier (§1). Mais la situation actuelle des membres de l'ONU tendent à accorder une attention particulière à la protection de la vie. Tous ces faits amputent à cette entité étatique sa puissance de décision (§2) causant des conséquences substantielles à la vie de l'Etat.

§1 : L'APPORT DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES

La prolifération des organisations internationales témoigne l'existence d'une transformation réelle de la conception de la souveraineté dans une sphère où l'égalité entre Etats est semblable à celle des hommes en dignité. En effet, l'ONU a servi de cadre pour que celles-là prolifèrent. Son Assemblée générale est une tribune d'accusation des spoliateurs occidentaux. L'ONU institue des institutions spécialisées pour répondre à ces nouvelles revendications puisque les peuples au nom desquels fut adoptée sa charte sont en situation de précarité, de misères, frappées par des fléaux de diverses natures. Il y a beaucoup d'organisations internationales à divers degrés et vocations dont seule l'ONU est universelle avec ses satellites constitués par des organes subsidiaires et des programmes. De nombreux programmes onusiens se sont institutionnalisés : tel est le cas du PNUD et du PAM.

A ces organisations s'ajoutent des personnes morales de droit national opérant dans le domaine international. Ces organisations ne sont pas constituées par des Etats sinon par des individus. Elles constituent une solution afin de remédier aux différentes lacunes des organisations sus-indiquées dont la base de toute action est le consentement des Etats. La large place donnée à la souveraineté de l'Etat freine leur fonctionnement parce qu'elles sont guidées par une idéologie de non-intervention dans les affaires intérieures de l'Etat. Cela explique le fait que l'ingérence démocratique de ces organisations de première catégorie, OIG, est assise sur des accords préalables entre l'Etat territorial et l'organisation^82(*).

Les organisations dites ONG sont en majorité au service des populations vulnérables notamment à cause de la famine, les conflits armés ou de la répression des dictatures de leur Etat territorial. Mais le statut international de ces organisations est jusqu'alors ambigu en dehors de celui du CICR. Ce dernier a le caractère de personne morale internationale reconnu par tous les Etats membres de l'ONU. Il est, par son action, le gardien des conventions humanitaires^83(*). Mais cette situation nous pousse à nous interroger pourquoi le gardien de ces conventions ne peut attraire en justice l'Etat qui ne les respecterait pas ? Est -ce que la neutralité suffit pour justifier l'inertie du CICR en la matière du moment que l'Etat helvétique, Etat territorial de celui-ci, a abandonné sa neutralité sur la scène internationale en devenant membre^84(*) de l'ONU ? Le CICR finira-t-il à endurcir une telle position dans un monde en perpétuelle mutation ? Ces questions ne seront pas abordées car elles n'ont aucun lien avec notre objectif.

La multitude d'OIG auxquelles la République du Congo participe aliènent sa souveraineté. Ce concept de souveraineté prend en quelque sorte une autre connotation. Ce n'est plus l'Etat qui est le centre de décisions. Les besoins de solidarité entre individus se situent dans une aire géographique qui échappe à l'Etat. L'organisation opérant selon ses but et objectif^85(*) sur cette aire est le lieu par excellence pour décider le sort des Etats y incluant les conséquences de ces mesures sur leurs nationaux. Elle organise les rapports aussi bien verticalement qu'horizontalement. Mais ces organisations arrivent aussi à assurer une véritable tutelle et un contrôle sur l'action étatique dans leurs relations réciproques.

Nous pouvons nous référer à l'action du FMI dont la définition de l'accord de confirmation^86(*) montre implicitement sa supériorité sur l'Etat. L'octroi des crédits nécessite de ce fait une assistance financière, un rééchelonnement de la dette et l'engagement des bénéficiaires quant au paiement, mesures de redressement et d'assainissement jugées nécessaires. Ainsi, le Congo-Brazzaville pour accéder à l'initiative PPTE fut l'objet de contrôles périodiques non seulement économique mais aussi administratif par des missions du FMI qui sont arrivées jusqu'à vérifier les écritures comptables de la SNPC.

En outre, le FMI et le gouvernement du Congo-Brazzaville ont signé un accord portant sur le programme de référence^87(*). Cet accord doit permettre à l'Etat de revenir après la suspension depuis octobre dernier de sa coopération, due à une absence d'entente sur les recommandations du FMI sur l'orientation des crédits budgétaires d'investissement, au programme appuyé par la FRPC. En effet, entre le 30 avril et le 9 mai 2007, une mission du FMI à Brazzaville a vérifié si les promesses tenues par le gouvernement ont été respectées. Une telle tutelle économique a eu pour conséquence par exemple la réduction du budget de l'Etat par rapport à l'année précédente : 1921 milliards 851 millions de francs CFA en 2006 contre 1376 milliards 907 millions de francs CFA (environ 2.099.100.390, 12 euros) en 2007. Ce budget en exercice depuis le premier janvier est réparti de la manière suivante : le fonctionnement dispose des crédits de 816.022.000.000 de francs CFA, l'investissement en a pour 400.000.000.000 de francs CFA et l'épargne budgétaire se fixe à la somme de 160.885.000.000 de francs CFA contre 613.254.000.000 de francs CFA du budget de l'Etat réajusté 2006.

En instituant une OIG, les Etats lui donnent une compétence fonctionnelle^88(*) à raison des missions qu'ils lui assignent. De cette fonction, l'OIG se voit investie d'une fonction délibérative découlant de sa capacité à édicter des normes^89(*), une fonction donc normative ; l'Etat transfère même sa diplomatie à ce sujet dérivé. Il gère toutes les questions relevant de ses compétences. Cela lui permet d'éviter les contraintes ou les erreurs auxquelles il peut être confronté dans une action unilatérale.

Dans cet ordre d'idées, le traité de Brazzaville de 2005^90(*) attribue à une organisation la sauvegarde de faunes et de flores de la forêt équatoriale, une forêt occupant une partie des territoires du Congo-Brazzaville, de la République démocratique du Congo et du Gabon. Déjà au Congo-Brazzaville, elle couvre toute l'étendue du territoire septentrional. Cette organisation coopère avec d'autres OIG ou Etats afin d'atteindre ses objectifs et buts. Elle mène une diplomatie qualifiée d' « institutionnelle^91(*)».

D'une manière générale, certaines OIG peuvent infliger des sanctions aux Etats. Celles-ci concernent d'un côté les sanctions corporatives qui atteignent l'Etat membre par exemple recommandation faite à l'Etat de verser une certaine somme au budget de l'OIG sous peine d'une suspension du droit de vote. Il y a d'un autre côté, les sanctions disciplinaires qui privent souvent l'Etat les avantages résultant de la qualité de membre. C'est le cas de l'ONU, dans un contexte purement différent, qui a même des sanctions disciplinaires désignées par l'expression des « mesures coercitives impliquant l'emploi de la force^92(*) » et des « mesures coercitives n'impliquant pas l'emploi de la force^93(*) » en cas par exemple de non respect par un membre de l'obligation de non recours à une contrainte armée dans ses relations diplomatiques.

Aujourd'hui, cet Etat n'a aucun pouvoir de décision en matière commerciale. L'entrée en vigueur du traité de l'OHADA^94(*) a rendu le Congo-Brazzaville impuissant pour édicter toute norme concernant le commerce. L'OHADA, en matière commerciale, suspend la souveraineté de tous les Etats africains membres à majorité issus soit de l'AEF, soit de l'AOF. Les Etats se contentent de transposer les actes de l'OHADA dans leur ordre respectif. Elle a même une juridiction permanente pour connaître en cassation tout différend concernant les Etats parties et les entreprises qui investissent dans ces Etats^95(*). Ses normes sont d'applicabilité immédiate ; tous les Etats sont contraints de s'y conformer.

Elle relève de la vétusté des lois dans la zone franc CFA où la majorité d'instruments datent de 1907 et 1925. Bien que ce soit une loi de 1992 qui encadre le commerce dans la République du Congo, l'écart est énorme entre la réalité des activités commerciales et la loi. La loi ne fait qu'actualiser les sanctions et les prix des actes prévus dans les lois coloniales relatives au commerce ; elle ne dit rien à propos du statut de commerçant. D'ailleurs, il y a plus d'actes de commerce dans le secteur informel, secteur que l'Etat devait mieux encadrer pour générer des revenus supplémentaires ainsi qu'assurer la sécurité juridique des personnes concernées par ce secteur.

Or la culture des normes exogènes contribue à l'affaiblissement d'une prise de décision rationnelle dont l'objet serait l'encadrement des enjeux interindividuels. Ainsi, l'Etat devait venir en aval des besoins nés dans les relations des citoyens^96(*).

Par ailleurs, le panafricanisme des partis africains d'obédience gaulliste ou de la SFIO fut considéré comme la voie royale par laquelle la souveraineté serait recouvrée. Le premier président congolais entreprit des négociations avec ses homologues issus de l'AEF pour enrichir une telle solidarité voulue par la métropole d'une part et il soutint l'idée d'une organisation africaine au sein de laquelle chacun participerait dans toute liberté au dépit de celle qui consisterait à une limitation de la liberté, d'autre part : une fédération au sens du terme.

Ce mouvement au lieu de répondre à son objectif a fini par aliéner l'autorité des Etats due à une divergence d'intérêts ainsi qu'à la bureaucratisation des institutions issues du mouvement, voire une tutelle vis-à-vis d'autres organisations soit extrarégionales comme l'UE, soit l'ONU à l'instar du PNUD qui, par exemple, assure l'administration et la gestion financière des ressources de l'OHADA. Ainsi, il y a une tutelle^97(*) des OIG régionales qui a des conséquences sur les Etats parties.

Tous les Etats issus de l'éclatement de l'empire français restent au lendemain des indépendances partagés sur ce point. Par conséquent, les uns deviennent souverains tout en participant à la communauté tandis que les autres n'y participent plus jusqu' à ce que la communauté disparaisse en pratique en 1963 lors du changement de la dénomination du secrétariat de la communauté par ministère de la coopération dû aux exigences de la conjoncture car l'OUA venait déjà de voir jour.

L'OUA devait aider les Etats à se faire entendre dans une société internationale qu'ils venaient d'intégrer. Ils étaient conscients du caractère fictif de leur souveraineté. Il ne faudrait plus dépendre de la métropole sinon former un groupe pour s'entraider^98(*). Cette aide, malheureusement, provient toujours de la métropole, un travail effectué en vain car le résultat n'est pas au rendez-vous. Ainsi, De Gaulle exprima le fait que laisser les territoires africains se gouverner ne signifie pas que nous devons les abandonner, (...) mais nous devons les aider.^99(*) Cette aide aujourd'hui est la source principale de la dépendance des Etats comme le Congo-Brazzaville.

Le pouvoir central est assis sur des notions traditionnelles de chefferie. Les chefs de clans ont une autorité non contestable mais que le droit positif refuse de reconnaître. Or la pratique révèle que les gouvernants entreprennent des rapports étroits avec cette catégorie d'individus dans la société. Les notables ou sages des départements sont des chefs coutumiers dont l'autorité n'est pas contestée parmi les siens, individus originaires de ces départements. Cette perspective fait apparaître une tendance de leur part à être instruits sur le plan international pour qu'ils en parlent dans leur département. Les populations sont plus soumises à leur autorité qu'à celle du pouvoir central qui est l'apanage d'un individu et non celui du peuple.

Le gouvernant n'a une autorité que pour servir les intérêts particuliers car  le peuple qui est représenté par ses députés trouve dans ces gardiens de sa liberté et de ses droits des hommes s'intéressant vivement à leur propre position et à celle des membres de leur famille (...). Toutes les institutions, l'armée, la marine, la gendarmerie, la police et la fonction publique, dépendent des ministres^100(*) qui s'approprient le gouvernement. Ce constat fait depuis deux siècles est encore d'actualité dans beaucoup de « pays sous équipés ». Les gouvernants répercutent sur les organisations internationales le même mépris que celui dont ils sont victimes sur le plan national. Les autres gouvernements sont aussi qualifiés de même dès lors qu'ils entretiennent une coopération avec le gouvernement méprisé. Ainsi, le peuple ne voit aucune justice dans ces organisations.

Toutes les organisations internationales auxquelles le Congo-Brazzaville participe sont considérées par la population comme des Léviathans censés approfondir les difficultés de la vie quotidienne. Quel profit trouve-t-elle par exemple pour l'OMS ? Cette organisation embellit l'image externe de la République^101(*). Les gouvernants ont tendance à attribuer la source de l'inefficacité administrative aux résolutions de ces organisations comme la CEMAC, les institutions de Brettons Wood, l'UA...

Or, c'est la non-effectivité de la puissance étatique qui constitue la source de cette faiblesse ainsi que le mépris des populations. Cette dernière ne voit aucun avantage à ces organisations. Toutes les contributions annuelles de l'Etat constituent un moyen de dilapidation des deniers publics. Ce sont des organisations considérées comme injustes dont le fonctionnement fondé sur la non-ingérence dans les affaires intérieures entraîne une tendance consistant soit à défendre un régime oppresseur, soit à défendre les intérêts des Etats du Nord placés dans le Sud. Tel est le cas de l'intervention de la MONUC ou la position de ces institutions dans la gestion de la crise ivoirienne. Ces organisations reflètent la politique de certains Etats membres de l'ONU bénéficiant d'un statut favorable à l'affirmation de leur hégémonie au sein du groupe des autres Etats membres.

Les principaux obligations et droits des organisations internationales qui se résument à deux niveaux sont des preuves supplémentaires de la diminution progressive de l'autorité de l'Etat sur la scène internationale : d'une part le jus tractus et d'autre part le jus legationis.

a)- Le jus tractus : Les organisations internationales ont le droit de conclure des accords internationaux. Elles se substituent aux Etats membres et complètent leur action. Dans la poursuite de leurs objectif et but, ces organisations concurrencent l'Etat. Tous les accords passés par elles ont des répercutions sur l'Etat membre. Mais il faut distinguer une nuance à ce niveau avec le cas où l'on parlerait d'une substitution à l'action de l'Etat^102(*) soit permanente comme c'est le cas pour les mesures relatives aux ressources propres de l'Union européenne, soit provisoire tel est le cas de l'administration provisoire des territoires par l'ONU : Namibie entre 1967 et 1990 et le Kosovo depuis 1999.

b)- Le jus legationis : Elles ont le droit d'entretenir des relations avec les Etats membres par l'existence d'une représentation diplomatique réciproque^103(*). Les Etats sont en face d'une nouvelle entité qui coopère avec eux dans le respect du droit positif. Ils sont tous égaux à condition que le sujet dérivé ait compétence en vertu de sa spécificité ou bien c'est même le sujet dérivé qui semble prendre la supériorité sur l `Etat comme en témoigne l'ONU en matière de maintien de la paix, la seule entité compétente pour décider des mesures impliquant l'emploi de la force ainsi que la qualification d'un acte d'agression armée.

* ⁸² MOREAU DEFARGES P., Droit d'ingérence dans le monde post-2001, Sciences po, 2006, p 49.

* ⁸³ Les conventions de Genève de 1949 par exemple organisent un mécanisme de la puissance protectrice chargée de veiller au respect des dispositions des conventions entre belligérants. Souvent, les Etats désignent le CICR pour jouer ce rôle.

* ⁸⁴ La Suisse est membre de l'ONU depuis 2002.

* ⁸⁵ CIJ, avis consultatif du 28 mai 1949 sur l'affaire des dommages subis au service de l'ONU : l'organisation internationale doit être admise par les Etats constitutifs comme une personne morale dotée des obligations en dehors de celle des Etats qui la composent à raison de ses objectifs et buts, www.icj-cij.org.

* ⁸⁶ Statut du FMI, art. xxx (b).

* ⁸⁷ Cet accord porte sur un programme de réduction de la pauvreté. Tous ces objectifs sur l'ajustement budgétaire des crédits d'investissement doivent produire des effets d'ici à la fin de l'année 2007.

* ⁸⁸ CIJ, avis consultatif sur l'affaire des armes nucléaires, 1996 : Les organisations internationales sont soumises au principe de la spécificité.

* ⁸⁹ SOW A. I., « La fonction délibérative dans les organisations internationales », in RDISDP, mai- août 2002, p 138.

* ⁹⁰ Traité du 25 février 2005 relatif à la conservation et à la gestion durable des écosystèmes forestiers d'Afrique centrale. C'est la COMIFAC qui a la compétence de gestion de cet accord pour atteindre les buts et objectifs poursuivis par les Etats partis.

* ⁹¹ SOW A. I., op.cit, p 140.

* ⁹² Charte de l'ONU, art. 42.

* ⁹³ Op.cit., art. 41.

* ⁹⁴ L'OHADA est en vigueur depuis le 15 septembre 1995 et l'adoption des instruments dérivés concernant l'arbitrage depuis le 11 mars 1999.

* ⁹⁵ V. pour plus d'analyse à propos de cette harmonisation du droit commercial, KONE M., Le nouveau droit commercial des pays de la zone OHADA, LGDJ,2003 ; aussi colloque de Yaoundé du 13 au 14 décembre 1999 sur l'arbitrage commercial en Afrique publié à Bruylant sous le titre L'OHADA et les perspectives de l'arbitrage en Afrique, 2000.

* ⁹⁶ LAGROYE J. op cit, p 100.

* ⁹⁷ Les OIG africaines ont du mal à mener leur action indépendamment de l'apport de l'UE ou l'ONU par exemple le fonds de capitalisation finançant le fonctionnement de l'OHADA est supporté à moitié par des donateurs extérieurs et l'UA pour intervenir au Darfour a été soutenu logistiquement par l'UE.

* ⁹⁸ Dans ce contexte a été institué le groupe de 77 à l'ONU, les pays non-alignés et le groupe ACP...

* ⁹⁹ DELORME N., L'Association des Etats africains et malgache à la CEE, LGDJ, 1972, p 240.

* ¹⁰⁰ KANT E. cité par PORTALIS J., Thèse op.cit., p 25 et s.

* ¹⁰¹ Cette réponse est donnée par les Congolais à propos de la direction régionale OMS qui siège à Brazzaville.

* ¹⁰² RUZIE D., Mémentos de droit international public, Dalloz, 2006, p 161.

* ¹⁰³ Op.cit. , p 162.