WOW !! MUCH LOVE ! SO WORLD PEACE !
Fond bitcoin pour l'amélioration du site: 1memzGeKS7CB3ECNkzSn2qHwxU6NZoJ8o
  Dogecoin (tips/pourboires): DCLoo9Dd4qECqpMLurdgGnaoqbftj16Nvp


Home | Publier un mémoire | Une page au hasard

 > 

La gestion par objectifs en matière budgétaire: L'expérience tunisienne


par Siwar Cherif
Faculté des Sciences Juridiques Politiques et Sociales de Tunis  - Mastère de recherche en droit public  2012
  

précédent sommaire suivant

Chapitre deuxième /- La rénovation de la nomenclature budgétaire

Deuxième Partie. La consécration d'une pratique budgétaire centrée sur la performance

Chapitre premier/- L'amélioration de l'information financière

Chapitre deuxième/- L'évaluation des politiques publiques mises en oeuvre

8

Introduction

Il est difficile actuellement, d'aborder la gestion budgétaire par objectifs (GBO ci-après) sans évoquer le thème de la bonne gouvernance financière.

La bonne gouvernance se trouve au coeur de la GBO qui cherche à accroître la transparence des dispositifs financiers et à diffuser une culture de performance au sein de l'administration publique. Autrement dit, la GBO se présente comme une condition inhérente de la nouvelle gouvernance.

La notion de gouvernance devient, comme le note le professeur Jacques CHEVALIER « une grille d'analyse pertinente pour décrire les mutations qui vont affecter les appareils d'Etat »1. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle, nous pouvons admettre que la réforme budgétaire est une réforme de l'Etat.

Il importe avant de donner un référentiel d'analyse, d'exposer la définition des mots qui en représentent le sujet ;

On entend par gestion, l'« Ensemble de pratiques et de connaissances théoriques ou techniques relatives à la conduite des organisations, notamment des entreprises »2.

Selon le témoignage du professeur Ridha JENNAYAH la gestion budgétaire désigne « à la fois la gestion des autorisations budgétaires mais aussi, le contrôle de cette gestion. Cet élargissement du concept de gestion budgétaire (...) s'explique par le critère désormais, instrumentaliste du droit foncier : dans la mesure où, les institutions budgétaires apparaissent de plus en plus, au service de la planification générale, il est évident que le contrôle de la gestion des autorisations budgétaires, c'est-à-dire à la fois la vérification de la régularité des opérations financières mais, aussi l'appréciation de leur efficacité, doit être considérée comme un élément du système de gestion »3.

La GBO est, une nouvelle approche de gestion fondée sur des résultats mesurables répondant aux objectifs et aux cibles définis préalablement en fonction des services à fournir, l'essence de cette approche est le recentrage et l'allègement des réglementations qui fixent des obligations de moyens au profit d'outils de pilotage qui définissent des obligations de résultats.4

1 Chevalier (J), « La gouvernance, un nouveau paradigme étatique ? », RFAP, vol. 1, no 105-106, 2003, P.211.

2 www.larousse.fr.

3 Jennyah (R), Budget et plan, recherches des instruments budgétaires d'exécution du plan : une approche du droit économique. Thèse de droit public, Faculté du droit et des sciences politiques et économiques de Tunis, Tunisie, 1982. P.304.

4 Abate (B), « La réforme budgétaire et les attentes de la nouvelle gestion publique », RFFP, N°77, Mars 2002, p61.

9

La gestion par objectif (GPO) est un processus qui sert à mieux gérer les deniers publics par la rationalisation des choix publics, mais pour garantir une bonne gestion des finances publiques, une information financière et budgétaire fiable et exhaustive doit être accessible et en temps opportun.

La GPO se base donc, sur deux éléments fondamentaux de la bonne gouvernance à savoir : la transparence et la performance de la gestion financière.

Par ailleurs, mise à part la volonté politique qui cherche à s'aligner aux standards internationaux en matière de finances publiques, la réforme budgétaire se présente souvent, comme une nécessité et une solution pour une politique budgétaire souvent caractérisée par la montée du déficit public, l'absence de maîtrise des dépenses publiques et l'inadaptation des cadres juridiques aux exigences d'efficacité et de performance de l'action publique, etc.

A ce stade, un retour sur l'histoire de l'émergence de la nouvelle gestion publique doit être évoqué.

En effet, c'est au lendemain de la seconde guerre mondiale, que s'est développée aux Etats Unis et en Europe, une nouvelle approche de la gestion publique basée sur trois piliers ; efficacité, efficience et résultats, avec un souci d'améliorer la qualité du service public rendu avec un moindre coût selon une logique managériale et une rationalisation de l'action publique.

Dans ce sens, l'administration publique était appelée à améliorer ses performances et à mieux utiliser les moyens mis à sa disposition. Antérieurement, l'administration américaine avait utilisé des techniques rationnelles. Ces techniques furent reprises sous le nom de planning, programming budgeting system par le ministre de la défense, M. Robert Mac-Namara en 1961.

En 1965, le président Johnson étendit l'expérience à tous les départements civils. Ses successeurs ont perfectionné le système qui prit le nom de management by objectifs (MBO) sous Nixon et de zéro base budgeting (ZBB) sous Carter.

La France paraissent dès 1970 a institué la méthode Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB ci après) pour effectuer des choix rationnels concernant soit une partie de ses activités soit la totalité de son budget (budget de programme).

La méthode RCB s'est imposée en France, suite aux pressions de plus en plus, fortes résultant de l'ampleur des besoins et de la limitation des ressources qui ont conduit à se vouer à l'exigence de rentabilité dont, l'ancien budget inadapté. Cependant, la détermination des objectifs est une question très délicate car, les résultats sont qualitatifs et ont des répercussions multiples, ce qui les rend difficiles à évaluer.

10

Même si cette méthode incite à la rigueur, à la précision et la bonne évaluation des décisions, elle permet une meilleure gestion du budget de l'Etat par une meilleure allocation des ressources de l'Etat. On passe ainsi, d'une autorisation de dépenser à une obligation de réaliser des objectifs assignés et donc à une obligation de résultats. Et ce n'est qu'avec la réforme budgétaire apportée par la loi organique relative aux lois de finances du 1er aout 2001 en France que la GBO prend plus de sens.

La nouvelle gestion publique a trouvé également, son écho dans les pays maghrébins ; prenons ainsi l'exemple, du Maroc qui a lancé dès 2001, une réforme progressive de son cadre budgétaire.

Ladite réforme, s'insère dans un contexte favorable pour consolider la bonne gouvernance et maintenir la stabilité du cadre macro-économique par la maîtrise du déficit budgétaire et de l'inflation afin de, promouvoir la croissance économique et financière.

Renforcer l'efficacité de l'action publique et accroître la performance en orientant le budget vers les résultats telles sont les finalités de la reforme lancée en Maroc.

A cet effet, le gouvernement marocain a institué la programmation pluriannuelle des dépenses c'est ainsi que, la circulaire du premier ministre en date du 8 février 2007 a invité l'ensemble des départements ministériels à procéder à l'élaboration de Cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) se rapportent à leur secteurs d'activité et ce, pour les besoins de préparation des projets de la loi de finances pour l'année 2008 ainsi, 14 départements ministériels ont élaboré leur CDMT sectoriels5.

En outre, nous marquons également, le renforcement de la transparence budgétaire à travers l'enrichissement des documents budgétaires accompagnant la loi de finances, la réduction du retard dans la préparation des lois de règlements du budget de 7 à 2 ans, et la publication du `budget citoyen' qui sert comme son nom l'indique à présenter une information budgétaire assez simple et compréhensible destinée aux citoyens (vulgarisation de l'information budgétaire).

Le Maroc a réalisé des avancées marquantes au niveau de la réforme budgétaire. Néanmoins, la diffusion limitée de la culture de performance présente un point de fragilité et donc, le chantier de réforme reste inachevé à ce stade.

En Tunisie, La mise en place de la gestion budgétaire par objectifs remonte en réalité à 1996 avec le décret N°96-1236 autorisant les ministres à « instituer des unités de gestion pour réaliser des projets déterminés».

Ce dispositif a été utilisé pour la création de différents équipements (construction d'un barrage, d'un hôpital..), également en 2003 et notamment, avec le décret du 24 novembre

5 Brahim Arjdal SYMPOSIUM INTERNATIONAL « L'évolution du rôle des parlements dans le processus budgétaire: Les expériences des pays UPCI et les États membres de l'UE » Session trois - Table ronde II 23-25 Septembre 2010 Anemon Hôtel, Afyonkarahisar Maroc.Page7.

11

2003 qui a instauré au sein du ministère des finances une unité chargée de préparer la GBO6 .

En 2004, le législateur a consacré dans la Loi Organique du Budget (LOB) les bases de la nouvelle méthode de gestion. En vertu de l'article 11 (nouveau) de la LOB 2004 qui prévoit que « La loi de finances peut autoriser l'affectation des crédits selon des programmes et des missions ».Cependant, cela ne signifie pas que l'ancienne politique budgétaire tunisienne a été menée sans objectifs.

L'article 1 de la LOB depuis 1967 est un exemple édifiant à cet égard, ledit article dispose que : « La loi des finances prévoit et autorise l'ensemble des charges et des ressources de l'Etat dans le cadre des objectifs des plans de développement ».

En 2008, un nouveau décret (Décret du 30 décembre août 2008) est venu renforcer le processus de réforme avec la création des unités GBO dites sectorielles7 limitée au début aux cinq ministères8. Toutefois, la liste des ministères concernés a été étendue9.

En outre, un comité interministériel pour la coordination et la conduite du projet de réforme de la GBO a été crée, il s'agit d'une instance présidée par le Premier Ministre, en charge de suivre et promouvoir la réforme dans la durée, et de prendre les décisions de mise en oeuvre.

6 Décret N°2003-2424 du 24 novembre 2003, portant création d'une unité de gestion par objectifs pour la réalisation du projet de réforme de la gestion du budget de l'Etat et fixant son organisation et les modalités de son fonctionnement, (JORT N°97/2003, p. 3527).

7 Décret n° 2008-4112 du 30 décembre 2008, portant création d'une unité de gestion par objectifs pour la réalisation du projet de réforme de la gestion du budget de l'Etat et fixant son organisation et les modalités de son fonctionnement (JORT N°4 du 13 janvier 2009 page 153).

8 Ministères de la 1 er vague : Le Ministère de l'Agriculture, le Ministère de la Santé Publique. le Ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, le Ministère de l'Éducation nationale et le Ministère de la Formation professionnelle et l'Emploi.

9 Ministères de la 2éme vague : Ministère des finances. Ministère de l'industrie. Ministère de

l'équipement.Ministère du transport.

Ministères de la 3éme vague :

Ministère du domaine de l'état et des affaires foncières.

Ministère des affaires de la femme.

Ministère du tourisme.

Ministère de la culture et de la conservation du patrimoine.

Ministère de la planification et de la coopération internationale.

Ministère du développement régional.

Ministère de l'environnement.

Ministère de la jeunesse et des sports.

Ministère des affaires sociales.

Ministère du commerce

Ministère des technologies de l'information et de la communication

.

12

Cette instance permet également, de mobiliser les ministres, les cadres centraux et déconcentrés des ministères sur la consolidation de la dynamique de changement au sein de leurs administrations, l'octroi des moyens et appuis techniques, la formation des acteurs etc.

A la lumière de ce qui procède, nous remarquons que la Tunisie a mis en place plusieurs dispositifs institutionnels et opérationnels pour structurer la réforme de sa gestion publique. Néanmoins, cette réforme a été critiquée en raison de sa lenteur ;

« La Tunisie a adopté une approche évolutive de la réforme avec le soutien de la Banque mondiale et de l'Union européenne afin de, développer une réforme financière et administrative spécifique à la Tunisie. Ainsi, les idées analysées et débattues par les fonctionnaires tunisiens, le sont à la lumière des expériences internationales. Les modifications convenues sont ensuite introduites de manière progressive et expérimentale, minimisant les risques et autorisant les réajustements »10.

La réforme lancée n'a pas été exclusive. En effet, l'article 11 précité de la LOB 2004 ouvre seulement, la possibilité d'affecter les crédits autorisant les dépenses selon des programmes et missions, ledit article n'exclut pas la classification organique et classique des crédits qui s'intéressent surtout, à la nature et au montant de la dépense donc, basée sur une logique de moyens. Il nous semble clair que, la Tunisie a fait une démarche progressive et lente. Mais, qui convient aux mieux à ses capacités institutionnelles, réglementaires et expérimentales de réforme.

L'implantation de la GBO traduit une volonté de la part des pouvoirs publics de passer d'une gestion de moyens vers une gestion axée sur les résultats et la performance notamment, de l'administration publique tunisienne.

Dans ce cadre, plusieurs critiques ont été souvent adressés au budget de moyens, puisque, ce dernier n'établit pas un lien clair entre le budget et les politiques publiques, caractérisées souvent, par une programmation budgétaire à horizon annuel et un plan triennal limité aux dépenses d'investissement, ce mode de gestion est lié par une nomenclature budgétaire par nature des dépenses qui ne donne pas une information lisible et exhaustive des destinations des crédits et des objectifs poursuivis.

Par ailleurs, le contrôle à priori des dépenses et même le contrôle à posteriori est un contrôle ayant comme ultime but, de s'assurer de la régularité sans se soucier de l'efficacité et l'efficience des politiques mises en oeuvre.

Les débats actuels tournent autour du point de savoir comment la GBO constitue-elle un levier contre ces incohérences du budget de moyens ?

En effet, la GPO vise un nouveau mode de gestion, ce mode de gestion nécessite un degré de transparence des dispositifs financiers de l'Etat, dans le sens où, il permet la mise en place d'un budget établi par programmes traduisant les politiques publiques avec des indicateurs de performance permettant de mesurer la réalisation des objectifs assignées et d'apprécier l'apport présenté par les responsables des programmes, ces derniers sont tenus de rendre compte non seulement, de l'emploi des ressources, mais aussi des résultats de leurs services.

10 www.gbo.tn.

13

La GPO s'insère dans une perspective pluriannuelle permettant d'assurer le suivi du budget en cours, le budget en préparation et le budget futur. La programmation pluriannuelle assure une lisibilité quant à la politique budgétaire définie à court et à moyen terme.

Dans ce même sens, la nomenclature budgétaire devait être matricielle et programmatique reprenant non seulement, la nature mais surtout, la destination des dépenses par une répartition des crédits par objectifs ainsi, le programme est désormais, l'unité de spécialisations des crédits

Actuellement, la GPO est au centre des débats dans le monde, s'agissant d'un standard international en matière de la gestion des finances publiques d'autant plus que, la GBO présente pour la Tunisie une nécessité politique économique, sociale et démocratique plus qu'un simple modèle international à suivre. Tenant compte de la spécificité de notre pays qui doit prendre en considération deux éléments contradictoires à la fois ; les multiples revendications politiques, sociales et économique soulevées notamment, après la révolution tunisienne et les limites au niveau des ressources naturelles ainsi que, le déficit budgétaire qui demeure toujours en croissance.

L'étude de la GPO a une double importance non seulement pédagogique, mais aussi pratique liée à la conjoncture politique, économique et sociale de la Tunisie ;

L'intérêt théorique d'étude de ce sujet réside à démontrer la conception du cadre budgétaire par objectifs.

Sur un plan pratique, cette étude met l'accent sur l'esquisse de la réforme et impose la question de comment l'améliorer.

De ce qui précède, nous pouvons considérer que la réforme de la gestion budgétaire des Etats est un processus à la fois ambitieux et complexe du fait qu'elle exige un changement à la fois au niveau politique, juridique, institutionnel et aussi culturel.

Suite à cette réflexion, il parait légitime de poser la question suivante :

- Quelles sont les axes sur lesquelles s'appuient les pouvoirs publics pour mettre en oeuvre la GBO?

Pour mettre en oeuvre le projet de la GBO, les pouvoirs publics ont opté pour un processus de budgétisation axée sur les résultats (première partie), afin de consacrer une pratique budgétaire centrée sur la performance (deuxième partie).

Première Partie. L'option pour un processus de budgétisation axée sur les résultats :

La Tunisie a cherché à instituer le projet de GBO, à travers l'amendement de la LOB en 13 mai 2004.

Ce choix de la GPO s'explique par, la volonté de remédier aux insuffisances du système budgétaire actuel caractérisé par le fait qu'il s'agit :

« ...d'un budget de moyens : le budget d'un ministère ou d'un organisme administratif donné n'est pas une prévision reliant chaque action entreprise à un ensemble de coûts économiques,

Mais, simplement un recensement, en termes financiers des divers moyens mise en oeuvre... »11.

En effet, il n'existe aucune définition universellement reconnue de ce qui constitue exactement la budgétisation axée sur les résultats (BAR ci-après). Néanmoins, la BAR peut être définie selon le secrétaire général des nations unies comme « (...) une procédure budgétaire dans laquelle : a) la formulation des programmes s'articule autour d'un ensemble d'objectifs prédéfinis et de résultats escomptés; b) les ressources nécessaires seraient déterminées à partir des résultats escomptés, en fonction des produits requis pour obtenir ceux-ci; c) les résultats obtenus seraient mesurés à l'aide d'indicateurs objectifs ».12

Une autre définition utile, plus concise, a été présentée au cours d'une réunion d'information du Secrétariat des Nations Unies le 19 juillet 1999 : « la BAR consiste à élaborer des budgets-programmes sur la base d'un certain nombre de résultats souhaités qui sont articulés dès le début du processus budgétaire et par référence, auxquels les résultats effectivement obtenus sont mesurés en fin d'exercice »13.

Selon les experts internationaux, un système de gestion performante repose sur l'existence de six facteurs à savoir :

11 Kessler (Ph) et Texier (Fr), le budget de programmes. Edition berger-levrault. Paris, 1973. P.19.

12 Rapport du conseil exécutif de l'Organisation des nations unies pour l'éducation, la science et la culture

« Budgétisation axée sur les résultats : expériences des organisations des nations unies » Paris, 10 août 2000. P.10.

14

13 Ibid.

15

- Des objectifs clairs assignés à l'organisation en cause ;

- Des indicateurs de performance, associés à ces objectifs

- Un système d'information comptable sur les résultats de l'action ;

- Des souplesses de gestion accordées aux responsables de l'action (thème de la fongibilité des

crédits)

- Une procédure d'allocation des moyens budgétaires fondée sur les résultats obtenus, des

contrôles responsables et adaptés.14

La réforme de la gestion publique est une tâche ardue et complexe puisque, la notion de la GPO est structurée autour des différents éléments qui s'imbriquent les uns aux autres, ce qui nécessite la maîtrise de plusieurs techniques financières et administratives.

D'ailleurs, la mise en oeuvre de GBO comporte plusieurs thématiques (la nomenclature budgétaire, les cadres de dépenses à moyen terme global et sectoriel, la modernisation des contrôles, la démarche de performance, la réforme du cadre réglementaire et législatif) complémentaires et plusieurs étapes.

La GBO ne se résume pas en une simple innovation d'un mode de gestion, mais, une réforme profonde et globale exigeant une réadaptation du cadre institutionnel, opérationnel et juridique pour être conforme à l'esprit de la nouvelle gestion publique fondée sur une culture de performance.

Tous ces éléments expliquent la complexité de la GBO sur le plan théorique et pratique. D'ailleurs, la réforme de la gestion publique développée un peu partout dans le monde est une réforme qualifiée souvent, comme une réforme de `longue haleine et en perpétuelle évolution'15.

Dans ce sens, la Tunisie a adopté une approche graduelle pour la mise en place du système de gestion budgétaire par objectifs afin de, mettre en place une réforme répondant aux standards internationaux avec une adaptation spécifique à la Tunisie ; à ses besoins et ses capacités.

La mise en place d'un tel système requiert des préalables au premier rang desquels, on trouve l'introduction de certaines modifications quant à la présentation, préparation et exécution du budget, tout en l'adaptant aux exigences de la GPO. Cela nécessitera par ailleurs, d'instituer une budgétisation par programmes (chapitre premier) axée sur les résultats, et de rénover la nomenclature budgétaire (chapitre deuxième) afin de, garantir la lisibilité des comptes publics ce, dans l'objectif de respecter les exigences du nouveau système de gestion et renforcer la bonne gouvernance budgétaire.

précédent sommaire suivant