La gestion par objectifs en matière budgétaire: L'expérience tunisienne

Section 2. Les finalités de l'évaluation de la gestion budgétaire :

L'évaluation de la politique budgétaire ayant pour finalité d'améliorer la compréhension de

celle-ci (§1^er). Elle permet également, de garantir l'exécution et les résultats de la politique déjà évaluée (§2^ème)

Premier Paragraphe /- Garantir la compréhension de la politique publique :

L'évaluation enchaîne un circuit d'information cherche à rendre compte du plan d'action et des effets multiples de la politique publique mise en oeuvre.

L'évaluation permet une meilleure compréhension des buts et défis de la politique publique et de mieux apprécier les conditions favorables à sa mise en oeuvre, ses résultats et ses répercussions et donc, une vision assez précise et exhaustive.

Au niveau du cadre budgétaire, l'évaluation se présente comme un outil de clarification du rapport entre le budget et le plan de développement. Autrement dit, c'est un moyen de renforcer la planification stratégique de l'action publique.

C'est ainsi que, la LOB appelle dans son article 1 à une liaison incontestable entre le plan et le budget de l'Etat. Ainsi, ledit article dispose que : « la loi de finances prévoit et autorise pour chaque année l'ensemble des charges et des ressources dans le cadre des objectifs des plan de développement ».

Dans ce même cadre, le professeur Henri Jacquot a estimé qu' « en bonne logique, le plan qui définit les objectifs économiques et sociaux que l'Etat s'est données pour cinq ans devrait, certainement, s'imposer au budget. A ce niveau, il ne constitue qu'un instrument d'exécution du Plan ; son contenu devrait lui étroitement subordonnée »¹⁴⁹.

En effet, une certaine complémentarité voir une harmonie entre le plan et le budget doit être assurée, d'une part, le plan doit prendre en considération les contraintes budgétaires notamment, par la limitation des engagements financiers à moyen terme engagé par l'Etat, d'autre part, le budget de l'Etat doit satisfaire les perspectives du plan.

Le contrôle ne peut s'enfermer dans une évaluation quantitative des finances publiques, mais doit intégrer une évaluation des mesures des résultats. Une évaluation tournée vers une logique de résultats inspirée de l'esprit de la nouvelle gestion publique.

L'évaluation en matière budgétaire est indispensable afin, d'apprécier les programmes publics par les différents ministères, cela bien entendu avant, au cours et même après l'exécution budgétaire.

Conscient de l'importance de l'évaluation, le législateur tunisien a déjà opté pour cette démarche.

149 Henri (J), « les nouveaux rapports du plan et du budget », in mélanges Paul Marie Gaudemet, édition Economica. Paris 1984. P.125.

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A cet effet, l'article 2 du décret n°2003-2424 du 24 novembre 2003¹⁵⁰ prévoit que : « (...) L'unité de gestion a pour mission d'élaborer une nomenclature fonctionnelle qui tient compte des spécificités du chaque ministère et définir les interventions sur la base d'un groupe d'actions et de programmes qui seront identifiés (...) et d'instaurer un programme de suivi qui permet d'évaluer la réalisation des objectifs à chaque étape ».

Si l'unité joue un rôle important en matière d'évaluation des projets. Néanmoins, ce rôle est limité face à l'intervention d'autres acteurs en la matière. Cela se manifeste au niveau organique notamment, dans le cas de l'aménagement ou la réalisation du projet risque de conduire à des résultats irréversibles, l'unité de gestion ne peut pas en décider la suspension, elle ne peut que transmettre un rapport aux autorités de tutelle, à savoir, la commission assurant le suivi et l'évaluation des missions attribuées à l'unité de gestion, présidée par le ministre chargé du domaine, qui peut seul prendre la décision convenable (soit la poursuite de la réalisation du projet, soit la suspension de projet).

Dans un cadre plus évolué, certaines instances jouent un rôle de tutelle sur les unités, on peut citer, dans ce cadre le Comité de suivi et d'évaluation des missions dévolues à l'unité de gestion par objectifs pour la réalisation du projet de réforme de la gestion du budget de l'État.

L'évaluation des politiques budgétaires mises en oeuvre permet de mieux comprendre la politique publique définie tout en mesurant ses effets mais, aussi elle permet de mieux gérer les deniers publics et mieux décider l'action publique avec une redéfinition probable de la politique déjà évaluée sert à améliorer l'exécution et les résultats.

Deuxième Paragraphe/- Améliorer l'exécution et les résultats de la politique déjà évaluée :

L'évaluation cherche à apprécier les résultats de l'action publique dans le but d'assurer une meilleure utilisation des deniers publics.

L'évaluation est une méthode basée sur une étude pertinente et précise permettre de dessiner les contours de l'action publique menée, en traçant les écarts entre objectifs et les résultats réalisés, elle peut également, relever les irrégularités ou bien les équivoques.

Au delà de cette finalité d'apprentissage et de motivation des agents publics et des acteurs politiques, l'évaluation contribue à l'amélioration de la qualité de la gestion budgétaire.

L'évaluation est un instrument de pilotage qui facilite la prise de décisions cohérentes pour la poursuite, l'arrêt, l'adaptation ou la redéfinition de tout ou partie d'une politique afin d'accroître sa valeur. En améliorant au préalable la rentabilité de ses responsables. Autrement dit, « il s'agit, de bien savoir ce que l'on cherche, de se placer dans une attitude de disponibilité permettant de bien comprendre une situation d'assimiler les causes d'un problème, de saisir les pistes porteuses d'une nouvelle décision ».¹⁵¹

150 Décret n°2003-2424 du 24 novembre 2003, portant création d'une unité de gestion par objectifs par la réalisation du projet de réforme de la gestion du budget de l'Etat et fixant son organisation et les modalités de son fonctionnement.

151 Elarafi (H), « Gestion des finances de l'Eta : budget, comptabilité, trésor », édition Rabat : Relais des études juridiques, jurisprudentielles, économiques et sociales. Collection. Finances publiques marocaines. P.577.

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L'évaluation contribue à « Rationaliser la prise de décision publique, à moderniser la gestion de l'administration et des services publics et à rendre efficace la dépense publique. Elle contribue simultanément au développement de la responsabilité et des pratiques de compte rendu interne et externe, ainsi qu'à l'apprentissage organisationnel. Elle participe aux

progrès parallèles de la bonne gestion et du débat démocratique à tous les niveaux de gouvernement ».¹⁵²

La doctrine française a supposé que : « Si l'évaluation est de nature à améliorer la rationalité des décisions budgétaires et l'efficacité des actions financières, ce n'est pas sans précautions, notamment, de méthode, que cette amélioration doit être recherchée ».¹⁵³

La position du législateur tunisien, en vertu de la loi du 25 février 2008¹⁵⁴ prévoit dans son article 44, que « l'évaluation des universités(...) consiste à auditer leur performance (...) sur la base de critères de qualité préétablies, en vue d'arrêter les mesures adéquats pour améliorer la performance à l'établissement et la promouvoir avec efficacité et compétence ».

L'évaluation en matière budgétaire «... s'aperçoit que ses finalités essentielles se rapportent à celles:

- Gestionnaire : qui tend à répartir plus rationnellement, les ressources humaines et financières entre différents actions mais aussi à améliorer la gestion des services chargés de les mettre en oeuvre

- Décisionnelle : qui a pour objectif de préparer des décisions concernant la poursuite, l'arrêt ou la refonte d'une politique

- D'apprentissage et de mobilisation : qui vise à contribuer à la formation et à la mobilisation des agents publics et de leurs partenaires en les aidant à comprendre les processus auxquels ils participent et à s'en approprier les objectifs..»¹⁵⁵

Pour mener à bien la finalité de l'évaluation, il convient à se référer à un ensemble des règles méthodologiques comportant : un plan de recherche, l'élaboration du référentiel et des conclusions ;

> Le plan de recherche :

Le choix d'un ou de plan de recherche dépend de divers éléments dont les suivants : «

- La nature descriptive ou causale de la question posée s'agit-il d'une évaluation de mise en oeuvre ou d'une évaluation de résultat ;

- Le souci de généraliser les conclusions de l'évaluation ;

152 Citée dans le préambule de la « charte de l'évaluation » de la société française de l'Evaluation disponible sur : http://www.performancepublique.budget.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/performance/controlegestion/ Analyse_comparative/analyse_comparative/2charte-sfe_2006.pdf. (Page consultée le 18-05-2013).

153 Lamarque (D), « Evaluation et budget », Revue politique et management public. Volume 17 n°2 juin 1999.P.184.

154 Loi n°2008-19 février 2008, relative à l'enseignement supérieur (JORT N°19 du 4 mars 2008. Page848).

155 Mehrez (W), Op, cit. P.163.

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- La possibilité de multiplier les observations en coupe transversale sur des sujets assez différents les uns des autres ;

- L'existence d'observations de même nature avant et après mise en oeuvre de la politique

- La possibilité de trouver ou des constituer des groupes de comparaison et éventuellement de recourir à l'expérimentation avec tirage au sort ;

- L'existence d'une réflexion théorique permettant l'élaboration de modèles »156

On peut trouver des différents plans de travail, adaptés à la politique publique suivie dans différents secteurs. Toutefois, tous ces plans doivent bien évidement, répondre à la nécessité d'améliorer la prise de décision en temps opportun.

> L'élaboration d'un référentiel :

L'une des questions majeures rencontrées au cours de l'élaboration d'un projet est celle du référentiel :

Il s'agit de préciser les critères sur lesquelles vont être confrontés les résultats observés.

En effet, les objectifs de la politique constituent le référentiel légitime de l'évaluation, tel est d'ailleurs, le point de vue adopté dans la définition de l'évaluation. En pratique, cependant, les choses ne sont pas si simples, et plusieurs problèmes peuvent surgir tel que le manque de transparence des objectifs qui peut être constaté par l'imprécision du contenu de la politique, l'existence d'objectifs non affichés ainsi que, la coexistence d'objectifs antinomiques.¹⁵⁷

> Faire des conclusions :

Sur la base des travaux d'évaluation, l'organe chargé de l'évaluation est tenu de faire une synthèse d'évaluation sous la forme d'un diagnostic accompagné des recommandations Celles-ci peuvent aussi bien consister à reformuler des normes qui se seraient révélées inapplicables qu'à renforcer le contrôle exercé sur les acteurs de terrain, ou améliorer leur formation et leur information, etc.

En Tunisie, une directive gouvernementale appelle les administrations publiques à faire état dans leurs rapports annuels, des suites réservées aux observations et recommandations de la cour des comptes.

Le suivi des évaluations est également assuré par le haut comité du Contrôle Administratif et Financier institué depuis 1992 auprès du président de la république. Ce haut comité a pour mission « d'exploiter les rapports des organes de contrôle général des services de l'Etat et des Etablissements publics, de proposer les mesures pratiques permettant de pallier aux insuffisances, d'améliorer les méthodes de gestion et d'assurer le suivi de leur exécution. Cet organe rend compte annuellement au Président de la République des résultats et de ses travaux. La cour en est tenu informée ».¹⁵⁸

156 Deleau (M), Nioche (J-P), Penz (Ph) et Poinsard (R), Evaluer les politiques publiques, Méthodes, Déontologie, Organisation, édition La documentation Française, Paris.1986. P.101-102.

157 Deleau (M), Nioche (J-P), Penz (Ph) et Poinsard (R), Op, cit. P.98.

158 Kharrat (A), « Cour des comptes et évaluation de la gestion publique », RTF n°11, 2009. P.75-77.

En définitive, le rapport d'évaluation doit apporter aux décideurs des éléments leur permettant de statuer en pleine connaissance sur la valeur. Mais, également sur l'avenir de la politique étudiée.

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