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procédures de recouvrement des impots d'Etats en République du Bilan : bilan et perspectives

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par Ulrich Rychmir B ADOUNSIBA
ENAM UAC-Bénin - Diplome d'administrateur des impots 2009
  

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Les recettes fiscales, dans la plus part des pays en voie de développement, représentent la base des ressources publiques. Les ressources fiscales constituent alors un instrument privilégié au service de l'Etat pour faire face à se engagements en tant que garant du bien être social. Les recettes budgétaires proviennent soit d'une fiscalité directe, soit des prélèvements sur les biens et services encore appelés impôts indirects, soit enfin de taxes sur les importations.

Suite à la grave crise financière et économique des années 80, la République du Bénin a assisté à une chute drastique de ces recettes fiscales. Au cours de cette période les prélèvements opérés sur l'économie béninoise sont passés de 59,2711 milliards à 21,23001 milliards. Cette situation a placé l'Etat Béninois dans l'incapacité de faire face aux dépenses de fonctionnement et d'investissement. Les autorités politico administratives d'alors ont réagi en adoptant le PAS (Programme d'Ajustement Structurels) comme moyen de sortie de crise.

Ainsi en application du PAS, signé avec le FMI et la Banque Mondiale, le gouvernement du Bénin a fait voter à l'Assemblée Nationale la Décision-loi 89-007/ANR/CP du 13 Avril 1989, approuvée par la Loi N° 89-008 du 12 Mai 1989, chargeant la Direction des Impôts du recouvrement des impôts, droits et taxes, qui était autrefois de la compétence de la Direction du Trésor et de la Comptabilité Publique.

Ce transfert de la fonction de recouvrement des impôts et taxes a ouvert la voie de la réforme de la procédure de recouvrement visant à son amélioration et à son efficacité.

La mise en oeuvre de cette réforme a nécessité l'installation effective d'un réseau comptable à la DGID pour atteindre les objectifs fixés.

L'exercice de la fonction de recouvrement des impôts par la DGID, depuis plus de quinze ans a eu d'énormes impacts sur l'évolution des recettes en République du Bénin.

Il nous paraît donc nécessaire d'analyser l'actuel système de recouvrement des impôts afin de savoir :

-si la réforme de 1989 visant à l'amélioration des recettes fiscales a-t-elle satisfait aux attentes ?

- si l'administration fiscale est-t-elle dotée de moyens matériels, financiers et humains suffisants pour l'accomplissement de sa mission.

Cette analyse doit surtout permettre d'étudier l'impact de la réforme sur l'évolution des recettes fiscales, d'attirer l'attention sur les insuffisances constatées et de formuler des mesures correctives pour renforcer les acquis de la réforme.

Tels sont les fondements du choix de notre thème qui s'intitule :

<< LA REFORME DE LA PROCEDURE DE RECOUVREMENT DES IMPÔTS D'ETAT EN REPUBLIQUE DU BENIN : BILAN ET PERSPECTIVE >>

Pour ce faire, notre étude présentera :

- dans un chapitre préliminaire, le contenu et l'application de la réforme, après un bref rappel historique de son fondement ;

- dans un chapitre premier, l'analyse du système de recouvrement avant et après la réforme ;

- et enfin dans un chapitre deuxième, les approches de solutions et recommandations susceptibles de rendre optimal, l'actuel système de recouvrement.

CHAPITRE PRELIMINAIRE

Ce présent chapitre préliminaire nous permettra de présenter la réforme du recouvrement des impôts intervenue en 1989 ainsi que les structures de la DGID en charge de ce recouvrement. Ensuite il sera procéder à l'inventaire des problèmes débouchant ainsi sur le choix de la problématique.

SECTION 1 : Restitution des observations de stage et ciblage de la problématique

PARAGRAPHE 1 : Etat des lieux de base

I- Historique et présentation de la réforme

A- Historique de la réforme

Depuis l'année 1960 où notre pays a accédé à la souveraineté nationale jusqu'à l'année 1989 où est entré en application, au BENIN, le premier Programme d'Ajustement Structurel, la loi a organisé le recouvrement des impôts sur la base de l'intervention à la chaîne de deux directions centrales du Ministères des finances à savoir :

n la Direction des Impôts (DI) devenue Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID) qui assumait la fonction d'assiette, c'est-à-dire d'émission des rôles, tout en recevant à titre accessoire, les versements spontanés que les contribuables faisaient par chèques, à ses bureaux ;

n la Direction du Trésor et de la Comptabilité publique (DTCP) devenue Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) qui exerçait la fonction de recouvrement des impôts mis aux rôles.

Mais, suite au diagnostic des procédures de recouvrement des impôts, le Fonds monétaire international et la Banque Mondiale ont recommandé que la fonction du recouvrement soit transférée à la Direction des Impôts, jugée techniquement plus apte à l'assumer.

Aussi, en application du Programme d'Ajustement Structurel qu'il a signé avec ces institutions financières internationales et dans lequel figure en bonne place l'engagement qu'il a pris de transférer à la Direction des impôts la fonction de recouvrement des impôts, le Gouvernement du BENIN a soumis, à cet effet, un projet de loi à l'Assemblée Nationale qui a voté successivement les deux textes suivants :

---- la Décision-Loi n° 89-007/ANR/CP du 13 Avril 1989 chargeant la Direction des Impôts et portant création des Recettes des Impôts ;

---- la Loi n°89-008 du 12 Mai 1989 portant amendement et approbation de la Décision-Loi n° 89-007/ANR/CP du 13 Avril 1989.

Dans ce contexte nouveau où le législateur et le pouvoir exécutif ont décidé que la Direction des Impôts exercera désormais simultanément la fonction d'assiette et celle du recouvrement des impôts, cette Direction Centrale du Ministère des Finances s'est organisée de sorte que soit observé en son sein le respect du principe de la séparation des fonctions d'ordonnateur et de comptable, la première fonction étant assumée ses services d'assiette, et la seconde étant exercée, de façon tout à fait autonome, par ses recettes.

Mais comment étaient recouvrés les impôts et quels étaient les fondements de la réforme ?

1) le système de recouvrement des impôts avant la réforme

°Avant la réforme de 1989, les travaux d'assiette étaient caractérisés par la mise au rôle systématique de tous les impôts. Lorsque les services compétents de la DI, reçoivent les déclarations, suivant la nature d'impôt, ils procèdent à la détermination du montant de l'impôt à charge du contribuable ; une fois ce montant calculé, il était enrôlé et chaque article du rôle recopié à plusieurs reprises. Après vérification l'arrêté d'homologation était préparé. Le rôle devient alors exécutoire et c'est en vertu de ce titre que les services du trésor effectueront et poursuivront le recouvrement des impôts et taxes concernés.

Exceptionnellement, en matière de contributions indirectes, c'est le contribuable qui déclare, liquide, informe et procède au versement des droits dus. Dans ce cas l'administration émet des rôles de régularisation lorsque le contribuable ne payait pas automatiquement sa cotisation dans les délais prescrits et malgré les relances. Des rôles primitifs sont émis en cas de défaut de déclaration ou de taxation d'office.

°Une fois toutes ces opérations effectuées, la DTCP procède à la perception. Le processus de recouvrement est alors enclenché dès la date de mise en recouvrement et la réception des rôles homologués. Ces rôles sont ensuite ventilés vers le centre de recouvrement et les autres postes comptables. A ce niveau, une vérification est également entreprise avant la prise en charge. Pour le comptable public, la prise en charge est une opération juridique et comptable qui l'oblige à recouvrer toutes les impositions inscrites sur les titres exécutoires dont il est assignataire sous peine de rembourser sur ses fonds propres.

Suivant la législation, le contribuable s'acquitte de sa cotisation aux caisses des comptables du trésor ou auprès de tout agent habilité à cet effet. Mais par dérogation, la Direction des impôts assurait le recouvrement de certains impôts et taxes. C'est le cas des droits d'enregistrements et de timbre. Elle assurait aussi le recouvrement à partir de 1972, des retenues mensuelles effectués par les employeurs. L'ordonnance N° 45/PR-UPAEP du 20 Juillet 1968 a aussi chargé la DI du recouvrement des acomptes provisionnels en matière d'impôt BIC, d'impôt sur le chiffre d'affaire intérieur (ICAI) devenu Taxe sur la valeur ajouté et des taxes indirectes assimilées.

L'impôt est payable en numéraire ou par numéraire. Le contribuable qui ne se conformait pas à son obligation de paiement dans les délais se voyait appliquer une majoration 10%

Une fois la créance fiscale acquise par le comptable public, il procède à l'inscription du versement au crédit du compte du contribuable. C'est cette opération qui mettait fin à l'ancienne procédure traditionnelle de recouvrement des impôts et taxes.

Cette ancienne procédure avait certes des avantages mais aussi beaucoup d'inconvénients qui nécessitaient surtout sa réforme.

2) Les fondements de la réforme

Le principe de la séparation des fonctions d'ordonnateur et de comptable était rigoureusement respecté dans la mesure où la phase administrative était assurée par les ordonnateurs qu'étaient les agents de la DI et la phase comptable par les comptables de la DTCP. Les deux fonctions étaient incontestablement séparées.

Compte tenu de la dualité de compétences des administrations intervenant dans l'assiette et le recouvrement des impôts, le contribuable devait dans un premier temps déposer sa déclaration à la Direction des Impôts, attendre l'avertissement et dans un second temps, aller payer sa dette fiscale au Trésor. Vu l'écart de temps entre le dépôt de la déclaration et la réception de l'avertissement, certains contribuables animés d'esprit de fraude et d'incivisme, se soustraient facilement au paiement de l'impôt.

La lenteur administrative, la mauvaise appréhension de la base imposable, consécutive à la réticence des contribuables à souscrire leur déclaration entraîne la fraude et l'évasion fiscale. La procédure de taxation d'office était alors régulièrement mise en oeuvre. En fait, il y avait très peu d'effort de recoupement des renseignements devant permettre d'établir des bases réalistes. Cette situation entravait la réalisation des prévisions.

D'autre part, compte tenu du quasi inexistence de liaisons entre la DI et la DTCP, le contrôle du respect des obligations des contribuables faisait défaut. De ce fait, les restes à recouvrer venaient augmenter la part des côtes irrécouvrables déjà importantes.

L'accumulation des arriérés fiscaux et des restes à recouvrer est un important facteur dans l'amenuisement des ressources de l'Etat et favorise l'incivisme fiscal. Une grande réforme du système s'imposait donc avec pour principal objectif, l'allègement des procédures de recouvrement à travers l'accélération des travaux préalables à la mise en recouvrement, l'allègement des travaux de calcul des restes à recouvrer, l'amélioration de la relance des contribuables défaillants et surtout la simplification des formalités relatives au paiement.

B- Présentation du contenu de la réforme

Cette présentation se fera à travers le fonctionnement des recettes des impôts et les documents comptables tenus au niveau des ces institutions.

1) Fonctionnement des Recettes des Impôts

Une Recette des Impôts comprends trois divisions à savoir :

--- Une division Caisse

--- Une division Recouvrement

--- Une division Comptabilité

a) La division Caisse

Dirigée par un caissier placé sous l'autorité directe du receveur, la caisse effectue des recouvrements en espèces et par chèques, ainsi que des opérations de transferts de recettes.

Elle comporte deux sections à savoir : la section « Espèces » et la section « chèques  et transferts »

La Section Espèces

Le contribuable se présente directement à la Recette des Impôts où les deux exemplaires du bordereau de versement et sa déclaration fiscale mensuelle font l'objet d'une vérification sommaire, en ce qui concerne leur validité.

L'agent chargé de cette vérification se borne à chercher si les bordereaux de versement et la déclaration fiscale ne sont pas entachés d'erreurs matérielles.

En cas d'absence d'erreur, le teneur de quittancier établit séance tenante la quittance, et porte sur les deux exemplaires du bordereau les références de la quittance, le cachet et le nom du receveur ou du caissier. Le primata de la quittance est remis au contribuable.

En fin de journée, et par cahier de transmission, un exemplaire du bordereau de versement et la déclaration sont transmis au services d'assiette en vue d'une vérification approfondie pouvant conduire à l'émission d'un avis imposition individuel ou d'un ` ` registre de mise au rôle''.

Le deuxième exemplaire du bordereau de versement est adressé à la division Recouvrement de la recette pour annotation de la fiche compte du contribuable, tandis que les états de sommes à verser au Trésor établis en fin de journée sont envoyés à la division Comptabilité pour la passation des écritures au livre journal.

Le caissier assure également le placement des valeurs inactives et met à jour quotidiennement le calepin de caisse lors de l'arrêt de sa caisse.

Pour les impôts faisant l'objet d'une déclaration annuelle, les contribuables doivent continuer à déposer leur déclaration au niveau des services d'assiette, tout en se rendant au guichet de la Recette des Impôts pour effectuer les paiements.

La Section Chèques et Transferts

Elle comprend deux sous sections à savoir : la sous section chèque et la sous section transfert.

Dans la sous section chèque la différence par rapport à la section espèce réside dans le mode de paiement. Les bordereaux de versement et les déclarations sont accompagnés de chèques émis à l'ordre du Directeur Général des Impôts.

La sous section transfert

En raison du principe de l'unité de caisse, tout contribuable peut s'acquitter de sa dette fiscale à n'importe quelle recette des impôts.

Ainsi le propriétaire d'un immeuble sis à Bassila par exemple, porteur d'un avis d'imposition relatif à la contribution foncière des propriétés bâties et résident à Cotonou, peut valablement se libérer de cet impôt à l'une des recettes de Cotonou. Dans ce cas le Receveur de la Recette de Cotonou, mandataire, transfère la recette à son collègue de Bassila (assignataire) qui détient le rôle, après inscription au registre des transferts envoyés.

A la Recette des impôts de Cotonou, après délivrance de la quittance au contribuable, la sous section transfert établit les documents de transfert (avis de recouvrement, bordereau de transfert des recettes) qu'elle adresse par bordereau d'envoi hors comptabilité à la Recette des Impôts de Bassila, assignataire de l'impôt.

Copies des documents de transfert sont adressées à la division ` `Comptabilité'' pour passation des écritures au livre journal.

Quand à la Recette des Impôts de Bassila (assignataire) à la réception des documents, la sous section ` ` transfert'' procède au contrôle et à l'inscription de ces derniers dans le registre des transferts reçus.

Dans cette Recette assignataire le transfert est traité en deux phases :

--- Tirage de quittance d'ordre au nom du receveur mandataire.

--- Etablissement des états de sommes à verser au Trésor et leur envoi à la division ` ` Comptabilité'' pour passation au livre journal.

b) La division ` ` Recouvrement''

Contrairement à l'ancienne procédure, la nouvelle présente l'avantage de simplifier et d'accélérer le recouvrement des impôts.

En effet, les travaux de confection, de reproduction, d'homologation et de transfert des rôles sont sensiblement simplifiés.

La division ` ` recouvrement'' au sein des recettes des impôts comporte deux sections à savoir : la section des prises en charge et des émargements et la section des poursuites et contentieux.

La section des prises en charge et des émargements

Les agents de cette section annotent, sur la base des bordereaux de versement ou des registre de mis au rôle, les fiches comptes des contribuables.

Pour les impôts payés spontanément tels l'IPTS, l'I/BIC, la TVA, ils relancent immédiatement, après expiration du délai de déclaration et de paiement mensuel ou trimestriel, tous les contribuables retardataires ou défaillants. Le recouvrement est alors poursuivi sur la base de la lettre de relance ou de l'avis d'imposition individuel en provenance du service d'assiette.

Copies des lettres de relance adressées aux contribuables sont acheminées aux services d'assiette.

Les dernières souches d'avis d'imposition contenues dans le registre de mise au rôle sont émargées au fur et à mesure des paiements effectués, et les restes à recouvrer sont établis. Les agents de cette section doivent vérifier les titres de recettes avant de les prendre en charge. Les services d'assiette étant désormais chargés de déterminer le montant global l'impôt du par le contribuable, il revient aux agents de la section ` `prise en charge et émargement'' :

- d'inscrire sur les avis d'imposition les acomptes versés ;

- de déterminer les restes dus ;

- de mettre le primata des avis d'imposition dans des enveloppes en vues de leur transmission, au contribuable concerné par la section ` ` poursuite et contentieux'' ;

-d'envoyer le duplicata des avis d'imposition au service d'assiette ;

-de classer les registres de mises au rôle.

Les titres de perception entachés d'erreurs matérielles non décelées par le service des rôles sont retournés au service émetteur.

Pour les valeurs inactives, la section saisit dans un registre spécifique le montant de ces valeurs reçues au titre d'un exercice.

La section ` ` Poursuites et Contentieuses''

Les lettres de relance établies par la section ` ` Prises en charge et émargements'' et les avis d'imposition en provenance des services d'assiette sont distribués par les agents de la section ` ` poursuites et Contentieuses'', appelés porteurs de contraintes.

En raison de l'insuffisance de moyens humains et matériels dont disposent les Recettes des Impôts, les agents des services d'assiette, lors des recensements peuvent aider les agents de poursuite dans la distribution des avis d'imposition.

Les agents de cette section participent activement à la mise en oeuvre, contre les contribuables récalcitrants, de toutes les voies de droit à savoir :

- la mise en demeure valant sommation sans frais (mesure préalable aux poursuites) ;

- le commandement ;

- l'avis à tiers détenteur ;

- la saisie et la vente des objets saisis.

c) La division ` `Comptabilité''

Elle effectue une vérification sur pièces des opérations de la division ` `caisse'' et procède à leur enregistrement au livre journal. Elle confectionne les états journaliers de recouvrement, les relevés décadaires des encaissements, les relevés de la décade, les bordereaux mensuels de développement des recettes du budget national, etc.....

Elle est composée de deux sections, à savoir : la section ` ` enregistrement'' et la section ` ` situation''.

La section ` `enregistrement''

Après vérification des pièces de recettes, de dépenses et d'ordre, les agents de cette section procèdent à la passation des écritures au livre journal. Ils soumettent ensuite leur comptabilité au receveur qui les envoie à la Direction du Trésor, service de la comptabilité publique, division de l'apurement.

La Section ` `situation''

Elle est chargée de la production des états journaliers, des relevés décadaires, des bordereaux mensuels de développement des recettes du budget national, des rapports trimestriels de gestion, ainsi que des relevés décadaires des recettes du budget national reversées au trésor.

En somme, la nouvelle procédure de recouvrement décharge les services d'assiette de la réception et de la transmission des chèques ainsi que l'établissement des rôles de régularisation et des états décadaires et mensuels de recouvrement. Elle leur permet de se consacrer mieux que par le passé au contrôle des déclarations et à l'émission, dans des délais raisonnables, des rôles.

L'accélération des travaux d'assiette et de recouvrement, leur allègement, l'amélioration de la relance des contribuables retardataires et défaillants, la simplification des formalités relatives au paiement des impôts sont de nature à supprimer, du coup, l'énorme décalage qui existait entre émission et recouvrement, et qui freinait et rendait parfois impossible le recouvrement de certains impôts, droits et taxes.

2) Les différents documents comptables tenus au niveau des recettes des

Impôts

Les documents comptables sont constitués d'une variété d'actes et de dispositions légales ou réglementaires justifiant la légalité des opérations comptables de recettes ou de dépenses.

Comme documents comptables, nous pouvons citer : les lois de finances, les titres de perception, les actes d'opposition et tous autres actes de forme réglementée, justifiant le montant de l'opération exécutée en comptabilité.

Sont également appelés documents comptables les registres et livres relatifs à l'enregistrement chiffré des opérations de recette ou de dépenses.

Nous présenterons, les divers documents comptables tenus au niveau de chaque division à savoir : Caisse, Recouvrement et Comptabilité.

a) Documents comptables ouvert à la division ` `Caisse''

Cette division tient tout en dix (10) documents comptables à savoir :

· Journaux à souches ou quittanciers

Tout versement en numéraire ou par chèque donne lieu à la délivrance d'un reçu appelé quittance.

Les journaux à souche peuvent être spécialisés. On distingue :

- le journal à souche destiné aux encaissements en numéraire ;

- le journal à souche réservé aux encaissements des chèques ;

- le journal à souche pair pour les journées paires et le quittancier impair pour les journées impaires.

Les quittanciers doivent être arrêtés en fin de journée, mais sans le report du solde de la veille.

· le calepin de caisse

C'est un carnet destiné à décrire, en fin de chaque journée, la situation de la caisse en billets de banque, jetons, timbres fiscaux et valeurs de caisse. Il retrace le montant en moins ou en plus par rapport aux écritures.

· le répertoire des chèques bancaires

Les chèques bancaires ou postaux reçus en règlement des impôts, droits et taxes sont mentionnés dans ce répertoire.

· les états de sommes à verser au trésor

Il est établi un état de sommes à verser au trésor, pour chaque nature de recette, appuyé, le cas échéant, du relevé des parties versantes.

Chaque état de sommes à verser porte comme éléments essentiels : les références de la ligne d'écriture, le nom et prénoms de la partie versante, la nature de la créance et l'article de rôle au besoin ainsi que la mention ` `recette budgétaire'' ou ` ` hors budget''

L'état des sommes à verser au trésor est établi en trois (03) exemplaires. Le primata est adressé à la division Apurement du service de la comptabilité de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité (DGTCP), le duplicata envoyé à la division ` `Recouvrement'' de la Recette de Impôts, et le triplicata est conservé au niveau de la division ` caisse'.

· Procès-verbal de transfert de fonds

Cette pièce de dépense permet de faire le billetage du numéraire à transférer à la Direction du trésor et de la comptabilité publique. Il est rempli en trois exemplaires :

- la première copie accompagne la comptabilité décadaire adressée à la Direction du trésor et de la comptabilité publique ;

- la seconde est remise à la partie prenante des fonds ;

- la troisième est gardée à la division `caisse' de la recette des impôts.

· Bordereau récapitulatif des chèques bancaires ou postaux

On y inscrit les mentions des chèques à transférer aux services du Trésor. Une copie de ce bordereau est laissée à la partie qui reçoit les chèques (Trésor) ; une copie accompagne la comptabilité décadaire adressée à la DGTCP et la troisième copie reste à la Recette.

· Avis de recouvrement

Il retrace les encaissements faits par un comptable mandataire. Il est rempli journellement en trois exemplaires répartis comme suit :

- une copie au comptable assignataire

- une copie à la division apurement du service de la comptabilité de la DGTCP.

- une copie à la sous-section `Transfert de la Recette'

· Les Bordereaux de transfert de recettes

Ils accompagnent toujours les avis de recouvrement envoyés au comptable assignataire et à la DGTCP.

· Le registre des transferts reçus ou envoyés

l'objet de ce registre, qui peut être spécialisé pour les transferts reçus, d'une part, et les transferts envoyés, d'autre part, est de suivre les prises en charge de transferts reçus et de donner suite aux réclamations éventuelles relatives aux transferts effectués.

La contexture doit permettre de ressortir les références du transfert, le montant et le comptable mandataire (registre des transferts reçus) ou assignataire (régistres des transferts envoyés).

· Les documents justificatifs des retenues à la source effectuées par la Direction des Impôts

La Direction Générale de Impôts et de Domaines retenant à la source, à l'instar d'autres Directions techniques, ses avantages (pénalités et majorations), les pièces de recettes et de dépenses suivantes justifient la comptabilisation des dits avantages.

- Les états des pénalités et majorations retenues à la source par la DGID

À l'instar des états de sommes à verser au Trésor qui justifient les recettes du budget national ou local, les états des pénalités et des majorations retenues à la source par la Directions des Impôts retracent la part du produit des pénalités d'assiette et des majorations pour paiement tardif, réglementairement attribuée à la Direction des Impôts, soit 50% du produit des pénalités et 50% du produit des majorations.

- Les états récapitulatifs des chèques adressés au Directeur des Impôts

Les chèques reçus en règlement de la part du produit des pénalités et majorations revenant à la Direction des Impôts doivent être transmis par état récapitulatif, décadairement, au Directeur des Impôts.

- Les Bordereaux d'envoi des récépissés des mandats-cartes

Chaque fois que le plafond d'encaisse de 5000F est atteint, l'intégralité de la part des pénalités et majorations de la Direction des Impôts perçue en numéraire doit être reversée dans les quarante-huit heures aux guichets des recettes de l'OPT, en vue de l'approvisionnement du compte de la Direction des impôts ouvert au centre des chèques postaux.

Les récépissés de mandats-cartes sont adressés au Directeur des Impôts par bordereau d'envoi. Le double du bordereau d'envoi sert de pièces de dépenses.

b) Les documents Comptables ouverts à la Division ` Recouvrement'

- le Registre des prises en charge des titres de perception

L'objet de ce registre est de décrire, par budget et compte, titres de perception émis et dont le comptable est personnellement et pécuniairement responsable du recouvrement.

- le Registre des contraintes extérieures reçues ou envoyées

Chaque poste comptable peut ouvrir un registre pour chacune des deux catégories de contraintes extérieures ; ce registre permet de suivre le recouvrement des cotes contenues dans les contraintes extérieures reçues et d'apprécier les diligences des comptables mandataires en ce qui concerne les contraintes extérieures envoyées.

- le Registre des oppositions et avis à tiers détenteurs reçus ou envoyés

L'opportunité d'ouvrir ces registres est déterminée par les mêmes préoccupations que celles des contraintes extérieures.

- le Registre de prises en charges des valeurs inactives

Ce registre est destiné à enregistrer, sur la base des procès verbaux de réception des valeurs inactives, le montant des valeurs reçues au titre d'un exercice.

Tout comme les rentrées, les sorties de valeurs inactives doivent également être justifiées par un PV de remise ou une décharge

- les Fiches comptes des contribuables

Elles retracent dans la partie des débits, les impôts dus par les contribuables et dans la partie des crédits les versements effectués et les dégrèvements ou remises obtenues. Elles présentent un solde débiteur, créditeur ou nul.

- les Etats des restes à recouvrer

Ces états établis périodiquement permettent au chef du poste comptable de connaître après émargement des titres de perception, le montant des cotes qui restent à recouvrer, par nature d'impôt.

- la Mise en demeure ou sommation sans frais

Cet acte tient lieu de rappel et doit, le cas échéant, être notifié au contribuable douze jours avant le premier acte de poursuite.

La mise en demeure n'est soumise à aucune forme particulière.

- l'Avis à tiers détenteur et les fiches d'opposition

Ces actes permettent d'obliger certains tiers, dépositaires publics à effectuer des paiements au moyen des fonds qu'ils détiennent pour le compte du contribuable.

- le Commandement

C'est un acte par lequel le débiteur est sommé de payer sa dette à peine d'être contrainte par voie de saisie exécution. C'est le premier acte de poursuite, au sens strict du terme.

- le Procès- Verbal de saisie

Lorsque après trois francs, le contribuable n'a pas obtempéré à la sommation de payer la dette objet du commandement, le comptable peut procéder à la saisie de biens meubles du redevable.

- le Procès- verbal de vente

La vente des objets saisis ne peut intervenir que huit jours francs après la saisie. Elle est constatée par un procès verbal.

c) Les documents comptables tenus au niveau de la division `Comptabilité'

- le Relevé de la décade

On y inscrit les montants consolidés par jour et par nature de recette. Il est établi en deux copies réparties comme suit : une copie à la Direction du Trésor et de la Comptabilité Publique et une copie à la division `Comptabilité' de la Recette des Impôts.

- le Relevé décadaire des encaissements

Il est réparti exactement comme le relevé de la décade. On y retrace les encaissements de la décade par mode de paiement.

- le Bordereau mensuel de développement des recettes du budget national

Il décrit les recouvrements mensuels effectués par le comptable, dans la forme de présentation du budget national de fonctionnement.

Son objet est d'ordre statistique ; il doit être régulièrement acheminé au service des Rôles et du Recouvrement.

- les états mensuels des pénalités et majorations retenues à la source par la Direction des Impôts

Ces états récapitulent par mois les pénalités et majorations retenues. Ils sont établis en deux exemplaire répartis comme suit :

- un exemplaire est adressé à la Direction du Trésor et de la Comptabilité Publique ;

- une copie reste à la Recette des Impôts

- le Livre journal

Le livre journal est utilisé pour la description chronologique des opérations, tant en recette qu'en dépense. Chaque ligne d'écriture est appuyée des pièces justificatives de l'opération exécutée.

Les livres journaux sont spécialisés. Ainsi, on distingue : les livres journaux de caisse et le livre journal d'ordre.

Tout livre journal est arrêté quotidiennement avec incorporation du solde antérieur aux résultats de la journée. Le processus de l'arrêté quotidien du livre journal est le suivant :

Solde antérieur

+ Total des recettes de la journée

- Total des dépenses

= Solde à nouveau

L'arrêté journalier du livre journal permet de s'assurer :

- de la concordance des écritures et des pièces justificatives ;

- de la concordance entre le solde des écritures et l'encaisse.

Ces contrôles journaliers sont renforcés par un contrôle décadaire. Le processus de l'arrêté décadaire du livre journal est le suivant :

Solde des écritures au dernier jour de la décade précédente

+ Total des recettes de la décade

- Total des dépenses de la décade

= Solde des écritures enfin de décade

Il convient de préciser que la comptabilisation des transferts de recettes au livre journal se fait à deux niveaux :

Chez le receveur assignataire

Une fois les documents de transfert reçus et pris en charge, le comptable assignataire décrit au livre journal :

- une ligne de recette, imputable à un compte de la nomenclature, justifié par un état de sommes à verser au Trésor public

- une ligne de dépenses, du montant du bordereau de transfert, intitulée : ` Prise en charge du bordereau de transfert de recette n°......'

Chez le receveur mandataire

Le chef du poste mandataire, en matière de transfert de recette, passe les écritures suivantes :

- une ligne recette du montant du bordereau de transfert qui constitue la pièce justificative ;

- une ligne de dépense justifiée par le procès verbal de transfert de fonds ou le bordereau récapitulatif des chèques.

En définitive, la réforme permet d'observer au sein de la Direction des Impôts, une séparation entre les services d'assiette et les recettes chargées du recouvrement. Ce pendant les deux services entretient des relations leur permettant d'échanger des renseignements sur la situation des contribuables et de faciliter ainsi les actions en recouvrement.

- Liaison service d'assiette et Recette des Impôts

Cette liaison est assurée à l'aide d'un document qui permet au chef service d'assiette d'adresser au receveur, copies des lettres de relance pour dépôt de déclaration et pour paiement spontané.

Les avis d'imposition individuels établis par les services d'assiette sont adressés au Receveur pour mise en recouvrement.

- Liaison Recette des Impôts et service d'assiette

Les déclarations fiscales mensuelles ainsi qu'une copie des bordereaux de versement reçus par la division `caisse' de la Recette des Impôts sont acheminées au service d'assiette en vue d'une vérification approfondie pouvant conduire à imposition.

Copies des lettres de relance pour paiement sont adressées au service d'assiette. Après homologation, une copie des avis d'imposition enliassés est envoyée par le Receveur au service d'assiette.

II- L'exercice de la fonction de recouvrement des impôts : la mise en oeuvre de la réforme

Il est marqué d'une part, par la création d'un réseau comptable au sein de la Direction des Impôts. Ce qui a profondément modifié son organigramme d'une part et a favorisé la simplification des procédures d'assiette et de recouvrement en d'accélérer l'action en recouvrement d'autre part. Des réformes nouvelles ont été opérées afin d'accomplir de façon diligente la mission qui lui a été assignée.

A- Organisation et organigramme du réseau comptable

1) Organisation

Actuellement la DI devenue DGID dispose d'un réseau comptable (RNI-RPI-RDI-RAI) composé de deux (02) ordres de Recettes des Impôts :

- les recettes à compétence nationale

- les recettes à compétence locale

a) Les recettes à compétence nationale

Il existe deux catégories : la RPI/DGE ; la Recette des Domaines ; la RPAI

- La Recette Principale des Impôts/ DGE

Elle est chargée du recouvrement des impôts dus par les grandes entreprises, de l'instruction de leur contentieux, de la gestion des crédits d'impôts notamment ceux liés aux exonérations et de l'établissement des côtes irrécouvrables. Fiscalement est qualifié de grandes entreprises tout contribuable appartenant à la catégorie des entreprises dont le Chiffre d'affaire est :

-supérieur à 80 millions pour les opérations d'achats et de ventes ;

-supérieur à 25 millions pour les prestations de services.

La RPI/DGE est composé des divisions Caisse, Recouvrement, Comptabilité et Recette d'ordre.

- La Recette des Domaines

Elle est chargée :

-du recouvrement des droits d'enregistrement, de timbres, de conservation foncière des produits des domaines et taxes annexes ;

- de l'encaissement des provisions foncières, de l'enregistrement des cautionnement, des consignations et amendes judiciaires ;

- de la tenue des comptes de conservations foncières, de l'enregistrement et des travaux liés à la gestion du domaine privé de l'Etat ;

- du paiement de certaines dépenses publiques ;

- de la tenue de la comptabilité en matière de timbre fiscaux.

- La Recette Principale des Arriérés d'Impôts

En application de l'art N°61 du décret N°99/514 du 22 Novembre 1999 portant attributions, organisation et fonctionnement du ministère des finances et de l'économie, la RPAI est chargée du recouvrement des arriérés d'impôts d'Etat dus par les grandes entreprises, et les rappels d'impôts émis par la Brigade de Vérification Générale suite aux redressements fiscaux ainsi que la gestion de la procédure contractuelle de redressement. Signalons qu'avec les dernières réformes, la RPAI a été supprimée en mars 2004.

b) Les Recettes à compétence locale

Il s'agit des recettes divisionnaires des impôts (RDI) et des Recettes Auxiliaires des impôts (RAI).

- la RDI

Elle assure le recouvrement des impôts au niveau des départements et communes et l'instruction du contentieux y afférent. Elle comprend également les trois divisions ci-dessus énumérées. Elle peut avoir sous sa tutelle une ou plusieurs RAI et est dirigé par un Receveur Divisionnaire des Impôts.

- la RAI

Elle a les mêmes attributions que la RDI et est dirigé par un receveur auxiliaire des impôts. Toute fois au plan administratif, le RAI est placé sous l'autorité du RDI à qui il rend compte périodiquement de ses activités.

Le transfert de la fonction du recouvrement à la Direction des Impôts et des domaines a favorisé une série de réformes. Pour ce qui concerne la gestion des impôts locaux, il a été élaboré la réforme de la TPU et de la TFU. Cette visait à apporter une solution à la fiscalisation des petites entreprises. La note N°1026 bis MF/DC/DGID du 16 décembre 1994 a défini l'organisation et les attributions des centres des impôts (CDI), structures administratives ayant pour mission d'appréhender la catégorie contribuables exerçant à la limite de l'informel.

Dans la recherche d'une plus grande efficacité de la gestion des dossiers et du recouvrement des impôts, les Centres des Impôts des Moyennes Entreprises (CIME) et les Centres des Impôts des Petites Entreprises (CIPE) se sont substitués aux Centre des Impôts (CDI) conformément à la note N° 100/MFE/DC/SGM/DGID/ du 20 Juillet 2000 portant attributions, organisations et fonctionnement des structures départementales, modifiée et complétée par les notes N° 1225/MFE/DC/SGM/DGID/DGR/SP et N° 1226/MFE/DC/SGM/DGID/DGR/SP du 23 Juillet 2005 portant respectivement attributions et organisations du CIME Littoral et du CIME Atlantique. Signalons qu'une direction, la Direction des Centres des Impôts des Moyennes Entreprises (DCIME), a été créée pour coordonner les CIME existants. C'est une expérience qui à terme sera progressivement étendue aux autres départements.

Toutes ces réformes intervenues au sein de la DGID, sans oublier les récentes créations du Centre des Impôts de Dantokpa et des Autres Marchés (CIDAM) et du Centre des Impôts du Port et Autres Frontières (CIPAF), respectivement par les arrêtés N° 1220/MFE/DC/SGM/DGID/DGR/SP et N° 1224/MFE/DC/SGM/DGID/DGR/SP du 23 Septembre 2005, ont contribué à l'agrandissement et à la dynamisation du réseau comptable de la DGID.

2) Schématisation de l'organigramme du réseau comptable de la DGID

· La Recette Nationale des Impôts (RNI), un l'organe centralisateur situé dans l'enceinte de la Direction Générale des Impôts et des Domaines

RNI

RDI et RAI des DDI

RPI/DGE

Recette des Domaines des DDET

Recette des Impôts des CIME

Ensuite, au niveau des Directions Départementales, nous avons les Recettes Divisionnaires et des Recettes Auxiliaires des Impôts

· Direction Départementale des Impôts de l'Atlantique et du Littoral (DDI Atlantique-Littoral)

DDI-A/L

Atlantique

Littoral

RDI/CIPE (Ouidah)

RDI/CIPE (Calavi)

RDI/CIPE (Allada)

RDI/ CIPE3 Champ de foire

RDI/CIPE2 Akpakpa

RDI/CIPE Saint Michel

· RAI (Tori)

· RAI (Houégbo)

· RAI (ZÊ)

· Direction Départementale des Impôts de l'Ouémé et du Plateau (DDI-O/P)

DDI-O/P

Plateau

Ouémé

RDI/CIPE Pobè

RDI/CIPE Sèmè-Podji

RDI/CIPE Porto-Novo 2

RDI/CIPE Porto-Novo 1

· RAI (Dangbo)

· RAI (Avrankou)

· RAI (Akpro-Missérété)

· RAI (Adjarra)

· RAI (Adjohoun)

· RAI (Bonou)

· RAI (Sakété)

· RAI (Ifangnin)

· RAI (Adja-ouérè)

· Direction Départementale des Impôts du Mono-Couffo (DDI-C/M)

DDI-C/M

Mono

Couffo

RDI/CIPE Azovê

RDI/CIPE (Lokossa)

RDI/CIPE (Comè)

· RAI Klouékanmè

· RAI (Dogbo)

Aplahoué

Lalo

Toviklin

Djacotomey

· RAI (Bopa)

· RAI (Grand-Popo)

· RAI (Athiémé)

· RAI (Houéyogbé)

· Direction Départementale des Impôts du Zou-Collines (DDI-Z/C)

DDI-Z/C

Collines

Zou

RDI/CIPE (Savè)

RDI/CIPE (Dassa)

RDI/CIPE (Savalou)

RDI/ CIPE (Covè)

RDI/CIPE (Abomey)

RDI/CIPE (Bohicon)

Bantè

Zakpota

Zogbodomey

Agabgninzoun

Djidja

Zangnando

RAI (Ouèssè)

Glazoué

· Direction Départementale des Impôts de l'Atacora-Donga (DDI-A/D)

DDI-A/D

Donga

Atacora

RDI/CIPE (Tanguiéta)

RDI/CIPE (Djougou)

RDI/CIPE (Natitingou)

Copargo

Ouaké

RAI (Bassila)

Toucountouna

RAI (Kérou)

RAI (Boukoumé)

RAI (Kouandé)

RAI (Ouassa Phunco)

Kobly

RAI (Matéri)

· Direction Départementale des Impôts du Borgou-Alibori (DDI-B/A)

DDI-B/A

Alibori

Borgou

RDI/CIPE (Malanville)

RDI/CIPE (Bembéréké)

RDI/CIPE (Parakou)

RDI/CIPE (Kandi)

RDI/CIPE (Banikoara)

RDI/CIPE (Nikki)

RAI (Kalalé)

RAI (Peréré)

RAI (Gogounou)

RAI (Sègbana)

(Karimama)

Sinandé

N'Dali

RAI (Tchaourou)

Ce réseau comptable de la DGID est animé et contrôlé par un comptable public, le Receveur National des Impôts qui dirige la Recette Nationale des Impôts. Cette direction assure aussi la réédition des comptes devant la chambre des comptes de la Cour Suprême. Mais on rencontre des receveurs divisionnaires et des Receveurs auxiliaires dans des Directions Départementales et dans des Communes.

Toutefois, les Receveurs divisionnaires élargissent leur compétence jusqu'au niveau des Communes qui ne disposent pas des Receveurs auxiliaires.

Ainsi se présente le Réseau Comptable de la Direction Générale des Impôts et des Domaines.

A- Fonctionnement du réseau comptable de la DGID

L'installation effective du réseau comptable de la DGID et le nouvel organigramme qui s'en est suivi ont permis de mettre en place de nouvelles procédures pour :

- accélérer les travaux préalables à la mise en recouvrement ;

- alléger les travaux de calcul des restes à recouvrer ;

- améliorer la relance des contribuables défaillants ;

- simplifier les formalités de paiements.

Tout ceci a eu pour conséquence de raccourcir le délai entre le fait générateur et de son exigibilité.

Cette simplification des procédures a concerné l'élaboration, la vérification, l'homologation et la transmission des rôles et des avis d'impositions. Pour accélérer la mise en recouvrement des impôts, les mesures ci-après ont été édictées :

Au niveau de l'assiette, le DGID conformément à la loi N° 90-011 du 31 Mars 1990 portant LF/1990, a délégué sa signature aux Directeurs départementaux des Impôts (DDI) pour homologuer les avis d'imposition établis par les services d'assiettes et de contrôle de leur ressort territorial. En effet la formalité d'homologation confie aux titres de perception force de loi, c'est à dire force exécutoire. Les titres de perception relatifs à la TVA émis par les chefs de services de gestions de Cotonou sont immédiatement exécutoires. Ils ne transitent plus par les DDI. La procédure de mise au rôle est pratiquement supprimée pour les impôts à déclaration et paiement mensuels. Elle est conservée avec d'importantes simplifications pour les impôts faisant objet d'une déclaration annuelle y compris ceux qui sont acquittés par voie d'acomptes trimestriels ainsi que les impôts directs locaux.

Leur rédaction est désormais limitée à l'inscription, en une seule fois, des mentions de l'avis d'imposition enliassé dans le registre de mise au rôle.

Après annotation des avis d'imposition, le service d'assiette transmet les registres au service chargé d'homologuer les rôles.

La procédure de vérification et d'homologation est désormais déconcentrée pour accélérer la mise en recouvrement. Dès l'achèvement des travaux et après annotation des documents d'analyses statistiques, les registres munis des trois exemplaires des avis d'imposition devenus exécutoires, sont transmis à la Recette des impôts compétente. Signalons que la réforme au niveau de l'assiette a permis l'aménagement des taux d'imposition et l'élargissement de l'assiette fiscale.

Au service de Recouvrement dès réception des registres de mise au rôle, le receveur des impôts :

-complète les mentions relatives aux acomptes déjà versés et au reste dû sur l'avis d'imposition ;

-détache l'original de l'avis d'imposition et en assure la transmission immédiate au contribuable concerné ;

-détache également la première copie auto carbonée qui est retournée au service d'assiette pour classement au dossier du contribuable ;

-annote la fiche de situation de comptes des contribuables qui constitue un document de travail essentiel à la Recette ;

- procède au classement du registre de mise au rôle et en assure la conservation et l'émargement au et à mesure des versements effectués.

Pour les impôts faisant l'objet d'une déclaration et d'un versement mensuels perçus sans formalité de rôle, ils doivent être acquittés spontanément lors du dépôt de la déclaration. Celle-ci tient lieu de Bordereau de versement. Les travaux de mise au rôle étant désormais supprimés pour ces impôts, en cas de dépôt de déclaration non accompagnée de paiement, la Recette adresse immédiatement au redevable une lettre de relance avant poursuites, lui signalant que la déclaration et le bordereau de versement n'étaient pas accompagnés du paiement du être fait spontanément.

A défaut de réponse dans le délai fixé, le receveur procède sans délai à la mise en oeuvre de l'action en recouvrement avec toute la rigueur requise sur la base de l'avis d'imposition individuel émis par le service de gestion et de contrôle suite à la transmission qui lui est faite de l'exemplaire de la relance.

En cas de défaut de déclaration et de paiement, l'avis d'imposition individuel établi par le SGC ou service d'assiette, après la relance de la déclaration et de la taxation d'office sont mis en recouvrement par voie d'avis d'imposition individuels quelle que soit la nature de l'impôt concerné. Par la suite le paiement spontané a été généralisé tant pour les impôts d'Etat que pour les impôts locaux.

Dès réception et prise en charge de la créance, le receveur envoie l'original du titre de paiement individuel au redevable reliquataire. La deuxième copie est classée au dossier de ce dernier après annotation de la fiche de situation de compte.

Les montants des restes à recouvrer sont alors directement calculés par la Recette des Impôts grâce à l'exploitation des fiches de situation de compte des contribuables.

Cette célérité dans le processus de recouvrement se fait plus performante grâce à l'informatisation progressive du réseau comptable.

Le suivi du recouvrement nécessite que tous les paiements soient enregistrés. Cet enregistrement se fait à la caisse par voie de saisie informatique et est journalier aussi bien pour les paiements d'articles de la Recette des Impôts du lieu de paiement que ceux d'autres Recettes.

Des dégrèvements ou décharges de cotes sont également pris en charge pour être émargés au rôle, sur les fiches comptes et saisis à l'ordinateur comme paiements.

Au niveau de la comptabilité, les montants des états statistiques de recouvrements journaliers doivent rigoureusement correspondre aux encaisses de la journée. En cas de discordance, la liste des paiements du jour et le brouillard de la saisie du jour qui restitue l'image des paiements d'une journée permettent au Receveur des impôts de déceler les sources d'éventuelles anomalies et de les corriger immédiatement et journalière ment.

Le réseau comptable dont l'organisation est assurée par la Recette Nationale des Impôts constitue une pièce maîtresse de la structure organisationnelle de la Direction Générale des Impôts et des Domaines.

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"Des chercheurs qui cherchent on en trouve, des chercheurs qui trouvent, on en cherche !"   Charles de Gaulle