les juridictions administratives et le temps;cas du Cameroun et du Gabon

CHAPITRE II : LA STRUCTURE MATERIELLE DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES DANS LE TEMPS

La protection juridictionnelle des particuliers ne peut s'opérer aussi que dans le respect d'un certain nombre de règles et formalités^92(*). En général, la procédure s'entend comme l'ensemble des formalités qui doivent êtres scrupuleusement suivies par les justiciables afin de soumettre valablement leurs prétentions au juge. En réformant l'institution, les législateurs camerounais et gabonais n'ont pas éludé cet aspect. C'est ainsi qu'au Gabon, l'ancienne loi du 22 Juin 1959 régissant cette matière, va précéder celle de 1984 tandis qu'au Cameroun la loi de 1975 ainsi que l'ordonnance n°72 /6 précitée alors existantes ont été remplacées par celles de 2006/022 et/016. Ce qui traduit tout le dynamisme de la politique processuelle de ces pays.

En se fondant sur une classification traditionnelle en matière procédurale notamment, l'aspect formel d'une part, c'est-à-dire basé sur les formes ou les procédures suivant lesquelles les actes doivent être accomplis (section I) et l'aspect matériel d'autre part, basé sur l'analyse du contenu, de l'objet des actes, des prétentions des administrés^93(*) (section II), on pourra aisément étudier les innovations apportées par ces législateurs.

SECTION I : LES INNOVATIONS D'ORDRE FORMEL

Dans ce registre, l'étude nécessite que l'on distingue l'innovation commune à savoir en matière de recours précontentieux (paragraphe I), de celles que l'on peut qualifier de spécifiques à ces deux pays (paragraphe II).

PARAGRAPHE I : L'INNOVATION COMMUNE : EN MATIERE DE RECOURS PRECONTENTIEUX

En matière de procédure administrative contentieuse, la saisine du juge est soumise à l'exigence d'un recours gracieux préalable , d'une décision préalable ou d'un recours administratif gracieux, hiérarchique selon la terminologie employée par les différents législateurs^94(*) ; même si selon certains auteurs les deux conceptions ne renvoient pas aux mêmes réalités^95(*). D'ailleurs, une confusion est souvent faite à tort ou à raison entre cette exigence et celle de la justification de la décision attaquée. Quoiqu'il en soit, les deux tiennent le contentieux en état^96(*). Pour cette formalité, l'unicité de la formule gabonaise (A) s'oppose à une dualité de l'innovation au Cameroun (B).

A- La formule gabonaise

Le temps qui va de la loi n°28/59 du 22 Juin 1959 relative au contentieux à la loi de 1984 portant Code des Tribunaux Administratifs fut marqué par des décisions impressionnantes par leur volume et surtout par la fidélité du juge aux considérations qui font de la règle du recours précontentieux une condition de recevabilité du recours introductif d'instance^97(*), notamment en matière d'annulation et du contentieux fiscal. L'article 5 de la loi précitée l'exigeait déjà dans le premier cas^98(*). Le juge a eu à le confirmer même en matière fiscale dans plusieurs espèces^99(*) et la question est de savoir pourquoi ce domaine est-il resté soumis à la règle ? Sans doute la raison serait la délicatesse du litige qui exige une « préliminaire conciliation »^100(*). Dans tous les cas, le législateur gabonais de 1984 a fait de cette règle une exigence quasi-exceptionnelle en étendant son exclusion dans les autres contentieux notamment, en matière de responsabilité (1) et d'urgence (2).

1- L'extension de l'exclusion de la règle au contentieux de la responsabilité

Avant la loi n°17/84 du 17 Septembre 1984 portant code des tribunaux, l'on ne pouvait pas parler d'une remise en cause de la règle du recours précontentieux. Ni le décret du 24 Septembre 1959 relatif au fonctionnement du tribunal encore moins les modifications apportées par la loi du 08 Juin 1960 n'avaient touché au principe.

Toutefois, l'article 6 de la loi de 1959 prévoyait une seule exception que la doctrine soutenait déjà notamment dans le contentieux des travaux publics^101(*).

La loi de 1984 vient quant à elle étendre l'exception au contentieux de la responsabilité. L'article 50 reprenant et renforçant les textes précités, dispose : « sauf en matière de travaux publics et de responsabilité de l'administration , la requête doit en outre être accompagnée de la décision attaquée ou dans le cas prévu à l'article 42 ci-dessus de la pièce justifiant du dépôt du recours administratif préalable. » Ainsi le champ d'application de la règle a été considérablement réduit, car, celle-ci trouve toute sa signification dans le plein contentieux et celui de la responsabilité en est le domaine de prédilection. Les contentieux de la responsabilité et des travaux publics, souligne le Professeur PAMBOU TCHIVOUNDA, ne constituent pas les seules variantes du plein contentieux ; en font également partie celui des scrutins et on se demande bien que va devenir cette formalité^102(*) ?

Rappelons qu'en ce qui concerne les élections, la loi n°07/96 du 12 Mars 1996 portant dispositions communes à toutes les élections politiques modifiée par la loi n°10/98 du 10 Juillet 1998 a confirmé l'exclusion en ces termes : « Toutefois le recours du contentieux électoral n'est pas soumis au recours administratif préalable »^103(*).

Le juge a eu à se prononcer à ce sujet dans l'espèce AGAF-CENTER c/Etat gabonais, objet de l'arrêt rendu par la Chambre Administrative le 18 Juin 1993 en ces termes : «Considérant que dans les conclusions en date d'audience du 21 Mai 1993 Monsieur le commissaire à la loi, analysant le recours de AGAF-CENTER comme relevant du plein contentieux, dès lors qu'il vise à mettre en cause la responsabilité de l'Etat ...concluant à sa responsabilité dans la mesure où, estime-t-il, les prescriptions des articles 42 et suivants sont en l'espèce inopérantes...le recours formé est recevable »^104(*).

L'idée de l'exigence quasi- exceptionnelle de cette règle paraît certaine encore avec la dévolution par le Constituant au juge constitutionnel du contrôle de la constitutionnalité des actes administratifs, au regard des articles 84, 85, 86 de la constitution du 26 Mars 1991^105(*). Dans ces circonstances, peut-on imaginer la soumission de la saisine de la Cour Constitutionnelle à la règle du recours gracieux préalable ? Quoiqu'il en soit, cette formalité tend à disparaître même en matière d'urgence.

2- L'exclusion de la règle en matière d'urgence

En matière de référé administratif, la loi a expressément exclu la règle, (a) mais n'a pas donné de précision en ce qui concerne le sursis à exécution (b).

a- Une exclusion expresse du recours précontentieux en cas de référé

L'on conçoit difficilement l'exigence d'un recours administratif préalable en cette matière, car, l'urgence commandant le référé, le juge doit agir vite^106(*). En effet, le législateur a exclu cette règle en précisant que sauf pour les litiges qui intéressent l'ordre public, la sécurité, la tranquillité, le président ou le juge délégué sur requête recevable même en l'absence de toute requête préalable ordonne toutes mesures utiles en cas d'urgence^107(*). Mais en ce qui concerne le sursis il est resté muet.

b- L'absence de précision quant au sursis à exécution

Dans la procédure administrative contentieuse, la justice serait irrémédiablement compromise s'il n'était pas prévu des mesures d'urgence visant à retarder l'exécution d'un acte attaqué dont l'exécution aurait des conséquences difficilement réparables. A ce niveau, le Code n'apporte aucune précision quant à l'exigence du recours précontentieux^108(*). A notre avis, l'on ne saurait conclure à son exclusion, il y a plutôt lieu d'envisager deux hypothèses.

D'abord si la demande de sursis est exercée dans le cadre du contentieux de la légalité, et même fiscal, notamment en ce qui concerne la détermination de l'assiette de l'impôt, la demande d'octroi du sursis sera soumise à cette formalité, étant donné que ces recours afin d'être recevables, requièrent cette formalité.

Ensuite, si par contre la requête aux fins de sursis à exécution tombe dans le cadre d'un litige relatif aux travaux publics, à la responsabilité ou encore à l'élection, l'on ne saurait exiger cette formalité puisque la loi les en dispense. L'innovation cependant au Cameroun en matière de recours précontentieux a été plutôt double.

B- La dualité de l'innovation au Cameroun

Le recours gracieux préalable, considéré comme une opportunité pour l'administration de résoudre le différend avant le juge et d'occasionner ainsi un gain de temps est apparu comme un véritable barrage dans la saisine du juge. C'est ainsi que le nombre de requêtes rejetées du fait de l'absence de cette formalité varie en moyenne entre quinze (15) et vingt cinq (25) pour cent par an^109(*). Sans doute c'est la raison pour laquelle le législateur a non seulement étendu les exceptions à cette règle (1), mais aussi apporté une précision à la notion d'autorité adressataire de ce recours (2).

1- L'extension des exceptions à la règle

Jusqu'à une certaine époque, les exceptions à la règle étaient assez restreintes et résultaient de certaines dispositions textuelles et quelques fois de la jurisprudence^110(*). Mais la loi l'a étendue notamment au contentieux des droits. En matière d'élection des conseillers municipaux, l'article 34 alinéa 1 (nouveau) de la n°92/002 du 14 Avril 1992 dispose : « les contestations font l'objet d'une simple requête.»^111(*). Relativement à la dissolution, la suspension ou le refus de légaliser un parti politique ou une association, la requête des administrés est exempte de cette formalité, conformément et respectivement aux articles 17 alinéa 2, 18 alinéa 3 et 8 et 13 alinéa 3 des lois n°90/05 et 90/053 du 19 Décembre 1990 sur les partis politiques ainsi que les associations.

Les ordonnances n°02/O/PCA/CA/CS du 16 Décembre 1992, Union des Populations du Cameroun (UPC-MANIDEM) c/ Etat du Cameroun (MINAT) et n°26/O/PCA/CA/CS du 26 Septembre 1991, Comité d'Action Populaire pour la liberté (CAP-LIBERTE) c/ Etat du Cameroun (MINAT) en sont des exemples d'application de ces dispositions par le juge administratif national.

De même, la loi n°97/012 du 10 Janvier 1997 relative aux conditions d'entrée, de séjour et de sortie des étrangers au Cameroun, dispense de la formalité du recours gracieux le recours de l'étranger contre l'acte de reconduite à la frontière^112(*).

L'on est passé ainsi d'une étroitesse d'antan des exceptions à une extension dans les matières partisanes et associatives. Il y a lieu de s'interroger sur les mobiles de cette extension. En effet, l'environnement est marqué depuis 1990 par la nécessité de sauvegarder les libertés, et le Cameroun se veut depuis lors un Etat caractérisé par la liberté de vote, c'est-à-dire, un Etat dans lequel n'importe quel citoyen, pourvu qu'il en ait la capacité, est libre de se présenter à des élections, élire le candidat de son choix et, éventuellement, contester sur tout ou partie, les élections devant un juge si elles lui paraissent entachées d'irrégularités^113(*). La liberté d'association par exemple, de même que le droit de vote sont apparus depuis lors comme le fondement même du pouvoir politique dans l'Etat moderne, c'est le temps où le droit de suffrage reprend toute sa signification, un temps de restauration de la solution électorale comme mode privilégié de résolution des conflits^114(*). C'est la raison pour laquelle il est devenu impérieux pour le législateur de l'assortir des garanties juridictionnelles et cela en éloignant les difficultés d'ordre procédural^115(*).

Mais cette démarche semble relative au regard du schéma gabonais bien que la loi ait apporté des précisions quant à l'autorité adressataire du recours.

2- La précision apportée à la notion d'autorité adressataire du recours gracieux

L'expression « ministre compétent », jadis employée par le législateur comme autorité adressataire du recours était de nature à dérouter les justiciables et engendra des difficultés d'interprétation pour le juge^116(*).

En effet, l'article 12 de l'ordonnance n°72/06 du 26 Août 1972 organisant la Cour Suprême précisait que le recours devant le juge n'est recevable qu'à condition de justifier du rejet d'un recours gracieux adressé au ministre compétent ou à l'autorité statutairement habilitée à représenter la collectivité publique ou l'établissement public en cause. Au sujet du représentant de l'établissement public, le juge ne manqua pas d'adopter des positions contestables^117(*). De même, il a également eu à se prononcer sur la notion de « ministre compétent »^118(*). Ces difficultés tenant les justiciables loin du prétoire amena la doctrine à suggérer la validation des recours introduits auprès de l'autorité ayant pris la décision contestée^119(*). C'est cette démarche que le législateur a adopté à travers l'article 17 alinéa 1 de la loi n°2006/022 précitée pour qui, désormais :« le recours devant le tribunal administratif n'est recevable qu'après rejet d'un recours gracieux adressé à l'autorité auteur de l'acte attaqué... ». Cette disposition nous amène à dire que la loi a offert la possibilité aux justiciables, de résoudre ainsi aisément le litige et éviter d'en arriver à une procédure juridictionnelle souvent redoutable. Ce recours gracieux peut s'assimiler au recours gracieux administratif ou recours gracieux administratif préalable selon les termes employés par le législateur gabonais. Ainsi par exemple, si le requérant attaque un acte pris par le Recteur de l'Université, il pourra adresser son recours à celui-ci, puisqu' étant l'autorité auteur de l'acte faisant grief^120(*), et dans ce sens, la loi camerounaise rejoint celle du Gabon en dépit des innovations spécifiques.

* ⁹² PEISER (G.), Contentieux administratif, Paris, 13^ème édition, Dalloz, 2004, pp. 111-112.

* ⁹³ Cf. GUILLIEN (R.), et VINCENT (J.), (Sous la direction de), Lexique des termes juridiques, 14^ème édition Dalloz, pp.282.

* ⁹⁴ Cf. Articles 42, 46,50 C.T.A, article 17 alinéa 1 loi n°2006/022.

* ⁹⁵ Cf. ABA'A OYONO (J.C.), Thèse précitée, pp.103 et JACQUOT(H.), « Le contentieux administratif au Cameroun », R.C.D, n°7 Janvier-Juin 1975, pp.113.

* ⁹⁶ Voir PAMBOU TCHIVOUNDA (G.), Op.cit, p.12.

* ⁹⁷ Voir C.A.C.S, 18 Novembre 1977, NGUENA ESSONO ; C.A.C.S, 04 Juillet 1980, MINTSA-MI OWONO ; C.A.C.S, 06 Mars 1981, NGUEMA ONDO.

* ⁹⁸Cette exigence a été confirmée 25 années après par l'article 42 du Code des Tribunaux Administratifs, de même que le Code Général des Impôts.

* ⁹⁹ C.A.C.S 17 Janvier 1964, S.E.B.T, rep n°10 ; C.A.C.S, 21 Décembre 1965, S.A.P.I.C, rep n°153 ; C.A.C.S, 1^er Mars 1966, ETS à Paris, rep n°35...

* ¹⁰⁰ BONNEAU (H.), « La règle de la décision préalable devant les tribunaux administratifs », Recueil Dalloz, 1955, chronique, p.11. En fait, la conception initiale de la règle de la décision préalable retenue par le législateur gabonais de 1959, reprise malgré des nuances en 1984 trouve sa source dans l'arrêt CADOT du Conseil d'Etat français, 13 Décembre 1889 (voir, les grandes décisions de la jurisprudence administrative française n°5, 13^ème édition, 2001, p.36). D'une part, elle permet aux administrés d'offrir la possibilité à l'administration de leur accorder ce qu'ils demandent, d'autre part, permet de lier le contentieux. Voir CHEVALIER (J.), « Réflexions sur l'arrêt CADOT », Recueil Dalloz, n°9, la fonction de juger, 1989, pp.79-91.

* ¹⁰¹ ROCHE (J.), « Les exceptions à la règle de la décision préalable devant le juge administratif », Mel Waline, le juge et le droit public, Paris, L.G.D.J, 1974, pp.733-749.

* ¹⁰² Cf. PAMBOU TCHIVOUNDA (G.), « Note-Sous C.A, 26 Mai 1989, TAYLOR, rep n°13 », Recueil Penant, n°802, p.129.

* ¹⁰³ L'article 98 du code électoral issu de la loi du 09 Novembre 1968 l'excluait déjà.

* ¹⁰⁴ Lire KOMBILA- IBOANGA (F.), « La jurisprudence administrative gabonaise relative à la théorie de l'acte administratif unilatéral à la lumière de l'affaire AGAF-CENTER c/Etat gabonais. C.A 18 Juin 1993 », Juridis Périodique n°32, Octobre-Novembre-Décembre 1997, p.96.

* ¹⁰⁵ Pour plus amples connaissances lire KEUTCHA TCHAPNGA (C.), « Le juge constitutionnel, juge administratif au Bénin et au Gabon ? », R.F.D.C, n°75, 2008, pp.551-583.

* ¹⁰⁶ CHAPUS (R.), Droit du contentieux administratif, 4^ème édition, p.961,  cité par GROS (M.), « Le juge administratif, la procédure et le temps », R.D.P n°6, 1999, pp.1667-1712.

* ¹⁰⁷ Voir C.A.C.S, 25 Mars 1971, Ndinga-Malecky, Rep n°24, G.D.J.A.G n°17, p.159, Obs. PAMBOU TCHIVOUNDA (G.).

* ¹⁰⁸ Cf. PAMBOU TCHIVOUNDA (G.), « Note-Sous C.A 24 Novembre 1989, NZE -BITEGHE, Rep n°4 », Recueil Penant, n°805, 1991, p.136.

* ¹⁰⁹ NJOCKE (H.C.), article précité, p. 53.

* ¹¹⁰ Par exemple, l'article 12 de la loi n°74/18 du 5 Décembre 1974 relative au contrôle des ordonnateurs, gestionnaires et gérants de crédits publics. Voir également les jugements, CA/CS DZIETHAM Pierre, Dame MBOCKA Jeannette, du 27 Mai 1982 et du 28 Décembre 1978 respectivement.

* ¹¹¹ Cf. loi n°2006/010 du 29 Décembre 2006 modifiant et complétant la loi n°92/002 du 14 Août 1992. La nouvelle loi n'a pas abrogé l'exception à la règle comme dans le cas de la loi du 17 Septembre 1992 relative aux conditions d'élection et de suppléance à la Présidence de la République.

* ¹¹² Voir décret n°2008/052 du 30 Janvier 2008 modifiant et complétant le Décret n°2007/255 du 04 Septembre2007 fixant les modalités d'application de la loi n°97/012 du 10 Janvier 1997 relative aux conditions d'entrée et de sortie des étrangers au Cameroun.

* ¹¹³ Lire SIETCHOUA DJUITCHOKO (C.), « Introduction au contentieux des élections législatives camerounaises devant la Cour Suprême statuant comme Conseil Constitutionnel », Juridis Périodique n°50, Avril-Mai-Juin 2002, p.81.

* ¹¹⁴ Cf. NGUEMEGNE (J.P.), « Réflexion sur l'usage et le respect des droits de l'homme au Cameroun : le droit de vote depuis 1990. », vers une société de droit en Afrique Centrale (1990-2000), colloque de Yaoundé 14-16 Novembre 2000, Yaoundé, P.U.C.A.C, 2001, p.152.

* ¹¹⁵ MONGA (C.), « La recomposition du marché politique au Cameroun (1991-1992). De la nécessité d'un aménagement du monitoring électoral », forum démocratique n°1, p.3.

* ¹¹⁶ Cf. NLEP (R.G.), « Note-Sous CA/CS, Jugement n°71/75 du 13 Mars 1976, BENE BELLA LAMBERT c/ Etat du Cameroun », Recueil Penant, Janvier 1983, p.65 et KAMTO (M.), Op.cit, pp. 158-160.

* ¹¹⁷ KEUTCHA TCHAPNGA (C.), « L'autorisation tacite, cinq ans après sa consécration en droit positif camerounais. », R.J.P.I.C, Septembre-Décembre 1997, n°3, pp.320-338.

* ¹¹⁸ Cf. CA/CS, Jugement n°24 du 13 Juillet 1978, ESSOMBA NTONGA Gabriel.

* ¹¹⁹ JACQUOT (H.), « Le contentieux administratif au Cameroun », article précité p.114.

* ¹²⁰ Cf. KEUTCHA TCHAPNGA (C.), « La réforme attendue du contentieux administratif au Cameroun », article précité, p.28.