SECTION II : L'ÉVALUATION SOUS
L'ANGLE TRIPARTITE DE
L'EFFICACITÉ,
L'EFFECTIVITÉ ET DE L'EFFICIENCE
La tension entre une norme et/ou une politique publique et le
fait du comportement de leurs destinataires, tel qu'il apparaît dans la
réalité pose le problème de l'efficacité, de
l'effectivité et de l'efficience de cette norme et/ou de cette
politique publique. D'où l'intérêt d'une évaluation.
Le système CEDEAO n'est pas en dehors de ce hiatus entre les cadres
normatifs et stratégiques. Il s'avère de faire une
évaluation du système de contrôle des ALPC sous l'angle
tripartite « effectivité, efficacité et
efficience ». Mais, il faut d'emblée des précisions
conceptuelles. Les termes « effectivité, efficacité
et efficience » sont compris aussi bien sous l'angle juridique
que sous l'angle développementaliste. Vue la diversité des
objectifs et des programmes, la présente étude porte sur l'ECOSAP
et les Commissions nationales. Ainsi, l'efficacité
(§I), l'effectivité (§II) et
l'efficience (§III) du système seront
analysées. Ce qui va permettre de toucher du doigt les critères
d'impacts et d'utilité.
§I : L'EFFICACITE DU SYSTÈME
La notion d'efficacité n'est pas unanimement
définie. Tant en sciences administratives, juridiques et politiques que
dans les domaines d'études du développement, un certain flou
demeure. Les réflexions sont abondantes : Kelsen 1962 ;
Knoepfel 1995; Auer, Malinverni et Hottelier 2000; Ost et Van de Kerchove
2002 ; Charnoz et Severino 2007. Mais, une certaine convergence semble
lier ces différentes disciplines. Dans un langage courant,
l'efficacité, selon le dictionnaire le « Petit
Robert », fait référence à la
capacité de produire le maximum de résultats avec le minimum
d'efforts ou de dépenses. Usuellement, c'est le fait de produire l'effet
attendu. Sans se livrer à des développements théoriques
assez longs, il est ici retenu la nomenclature de la doctrine
helvétique, d'ailleurs dominante, qui définit l'efficacité
non seulement distinctement de l'effectivité et de l'efficience mais
aussi en opérant une approche pas fortement opposée entre
l'efficacité de la norme et de la politique publique. Pour ces auteurs,
l'efficacité, au sens étroit, est la capacité d'une
mesure d'atteindre les objectifs visés par la loi ou la politique
publique. Elle se mesure par rapport aux résultats «
outcomes », c'est-à-dire à l'ensemble des effets
qui sont causalement imputables à une politique publique
déterminée (Flückiger 2001, 94). Une politique ou une norme
sont efficaces si les résultats correspondent à
leurs objectifs. A contrario, elle est inefficace, même si elle
offre de nombreuses prestations, même si elle provoque de nombreux
impacts, lorsqu'elle qu'elle se traduit, contre toute attente, par de
piètres résultats (Flückiger 2001, 95).
Selon Hans Kelsen, une norme est efficace de part sa simple existence.
Mais, la norme est ici définie sur un plan purement juridique. C'est une
règle de droit. Et, en tant que telle, les auteurs comme Suarez, Austin
ou Kelsen assimilent purement et simplement l'efficacité de la
règle à son existence. Ainsi, une règle valide est une
règle qui existe, celle qui s'attache à son devoir d'être
juridique (Kelsen 1962, 13). Aussi, l'existence de la règle entraine
t-elle son obéissance. On aboutit à : Règle
valide=règle qui existe=règle devant être obéie. Il
se crée un cordon juridique entre validité et
obligatoriété. En tout état de cause, l'efficacité
laisse entrevoir des impacts.
Depuis la mise en oeuvre des plans de lutte contre la
prolifération des ALPC, des actions ont été menées
par les services publics et les ComNat avec des résultats visibles dans
certains pays. Au Bénin, au Burkina Faso et au Cap Vert, les
résultats sont peu connus. De toute évidence, ils paraissent
maigres et sont en déca des attentes. Au Bénin, par exemple, les
Réseaux d'Information Régionaux Intégrés (IRIN) des
Nations Unies ont signalé qu'en 2000, le pays a intercepté un
transport de 1000 cartouches de munitions entre le Burkina Faso et le Nigeria
et arrêté le chef d'un réseau impliqué dans le
trafic d'armes de petit calibre (Florquin et Berman 2006, 225). Cette prise est
très infime quand on sait que le Bénin est une aire prisée
des transites des ALPC et qu'il existe une forte concentration de producteurs
locaux d'armes légères dans le nord du Bénin notamment
à Parakou (Bouko 2006). La criminalité due à la
circulation anarchique des ALPC avait poussé le Nigéria a
fermé sa frontière avec le Bénin de façon
unilatérale.
Au Burkina Faso, la recrudescence des attaques à main
armée au moyen des ALPC sur les principaux axes routiers est
fréquente. Pour y faire face, la ComNat a organisé au niveau
national des ateliers et des sorties de sensibilisation à la relecture
des textes législatifs relatifs aux armes. Au plan sous régional,
le Burkina Faso a participé à des réunions et des
ateliers ; le pays a aussi abrité un atelier du Programme de
Contrôle des Armes Légères de la CEDEAO et organisé
conjointement avec le Mali une opération sur le terrain. Mais les
résultats ont été très maigres comme le reconnait
le Colonel Paul Yameogo (Yameogo 2007, 1). Des antennes régionales de la
ComNat n'ont cependant pu être installées en raison du manque de
ressources financières. Ni les services de sécurité et de
défense ni la ComNat ne fournit de résultats sur les ALPC
récupérées pendant les opérations sur le terrain.
Ici aussi, c'est un secret de Polichinelle de dire que les résultats
sont insignifiants quand on sait que depuis la période
révolutionnaire énormément d'armes pullulent dans le pays
sans oublier les fuites d'armes en raison des coups d'Etat
répétés, des conflits armés comme en Côte
d'Ivoire et les fabricants locaux. Au Cap Vert, aucun chiffre n'est fournit
quant à la saisie d'ALPC alors que le pays reste une plaque tournante
des trafics et de contrebande de stupéfiants tels que le cannabis, la
cocaïne, l'héroïne en provenance d'Amérique Latine vers
l'Afrique de l'Ouest et l'Europe (UNODC 2009).
La situation est toute autre dans les Etats qui ont connu un
conflit armé comme les pays de l'Union du Fleuve Mano. En
Guinée, suite aux attaques des mouvements des dissidents
guinéens/Rassemblement des Forces Démocratiques de Guinée
(RFDG) et du Front Révolutionnaire Uni (RUF) de la Sierra Leone, en 2000
et 2001, le défunt président Guinéen Lansana Conté
a fait appel à des jeunes pour renforcer l'armée
guinéenne. Ainsi, entre 7.000 et 30.000 jeunes volontaires ont
été recrutés dans les régions
(Guéckédou, Kissidougou, Faranah, Dabola, Mamou, Kindia,
Forecariah, N'Zérékoré) menacées par les incursions
rebelles et enrôlés dans l'armée nationale. Cependant, les
efforts de récupérations des armes aux mains de ces volontaires
sont restés maigres. Dans la localité de Guéckédou
sur une estimation de 2380 volontaires dont 70% reconnait avoir
été armé et pris part aux combat, le Ministère de
la Sécuité souligne avoir saisi 222 armes en 2001-2003. La
Brigade criminelle guinéenne a saisi 52 fusils de chasse artisanaux
entre 2001 et 2003 (Florquin et Berman 2006, 279). Avec l'appui des USA, les
autorités guinéennes ont détruit 21.906 armes de petit
calibre et armes légères obsolètes de même que
89.889 cartouches de munitions entre le 26 septembre le 11 novembre 2003. Parmi
celles-ci, on trouvait des AK-47, des armes antichars portables et 278 missiles
sol-air Strella-2 (Florquine et Berman 2006, 280).
D'énormes défis restent à surmonter par
rapport aux jeunes enrôlés de façon ; surtout avec le
coup d'Etat de décembre 2008, on est en droit de penser que les armes
vont disparaître dans la nature et que peu d'opération de
désarmement seront effectif sans compter qu'en cette période de
régime militaire, les armes se retrouveront dans la rue à cause
des vols et de certains détournements. En tout état de cause, le
pays représente une zone à risque pour la circulation
incontrôlée des ALPC. A cela s'ajoute les flots de
réfugiés dans le pays. Selon les chiffres du second rapport du
Bureau de la Coordination des Affaires Humanitaires des Nations Unies en 2003,
la Guinée a accueilli plus d'un million de réfugiés au
cours des dix dernières années en provenance des conflits
armés de la Guinée- Bissau, du Liberia, de la Sierra Leone et de
la Côte d'Ivoire. Lesquels camps sont militarisés. Selon Hilary
O'Connor, repris par Florquin et Berman, en septembre 2004, il y avait plus de
280.000 réfugiés en Guinée dont 60% vivaient en dehors des
camps, 140.000 étaient des Libériens, 30.000 venaient de Sierra
Leone, 7.000 de Côte d'Ivoire et plus de 100.000 étaient des
Guinéens rentrés du Liberia et de la Côte d'Ivoire qui
fuyaient les combats dans ces pays (Florquin et Berman 2006, 282).
En Guinée Bissau, le stock des armes est assez
élevé. Selon les experts, environ 20.000 ALPC (fusils d'assaut
AK-47, et des fusils de chasse) issues des stocks de la guerre
d'indépendance en 1974 seraient toujours en circulation. La guerre
civile a été marquée par la distribution d'armes aux
différentes factions (20.000 combattants) et aux civils (10.000 selon
les estimations). Toutefois, en 2005, ce sont 7.182 ex-combattants qui ont
participé au programme de Démobilisation, de Réinsertion
et de Réintégration organisé par l'Organisation
Internationale pour la Migration (OIM). Sur ce nombre, 2406 ont terminé
le programme tandis que 2031 combattants supplémentaires devraient
être en principe réintégrés au plus tard juin 2005
(Florquin et Berman 2006, 291). Quant à la ComNat, elle a
réalisé quelques programmes de collecte d'armes. Mais, dans toute
cette situation, le véritable hic est qu'aucun programme de
désarmement n'a été effectué dans ce pays en
dépit de ce flux dangereux des armes. Le pire c'est que le pays est
fortement militarisé et, que les conflits sanglants persistent aussi
bien entre les leaders politiques eux-mêmes qu'entre les leaders
militaires et encore entre les hommes politiques et l'armée en
témoignent les assassinats à répétition. Rien
n'est sûr qu'après les élections présidentielles, le
pays connaîtra une réelle accalmie qui puisse favoriser la mise en
oeuvre d'un vrai programme de désarmement. Le Libéria, avec une
période d'au moins dix ans de guerre civile, est un territoire
inondé d'armes. A la suite de la prise du pouvoir par le Front
Patriotique National du Libéria (FPNL) de Charles Taylor qui a mis fin
au règne de Samuel Doé après huit ans de guerre civile,
plusieurs factions dissidentes ont affrontées le FPNL. Ce dernier a
aussi crée des milices armées. Plusieurs belligérants se
sont opposés : Libériens Unis pour la Réconciliation
et la Démocratie (LURD), Mouvement pour la Démocratie au
Libéria (MODEL), Milices et Paramilitaires de l'ex-gouvernement du
Libéria (GdL). Ce qui est certain, c'est que les deux camps (Loyalistes
et Rebelles) qui se sont affrontés ont employé des armes qui ne
sont pas encore hors d'état de nuire en dépit des quelques
programmes de désarmement. Ainsi, le 26 juillet 1999 à Monrovia,
le Bureau des Nations Unies pour les Services de Projet (UNOPS), basé
à Bamako, a organisé la destruction d'environ 25.000 armes et de
près de deux millions de munitions. Appelée « Flamme de
l'espoir», la cérémonie a été
supervisée par le Centre régional de l'ONU pour la paix et le
désarmement en Afrique situé à Lomé, le Bureau des
Nations Unies au Liberia (UNOL) et le PCASED. Les armes appartenaient à
diverses factions en guerre dans le pays jusqu'en 1997 et ont été
remises volontairement par les combattants ou saisies par l'ECOMOG, la force
armée de maintien de la paix de la CEDEAO, ou par l'UNOMIL (Mission
d'observation de l'ONU au Liberia). Elles ont été
découpées à la scie électrique puis jetées
dans un four (Wéry, Nkundabagenzi et Berghezan 2001,
36). Un second programme DDRR s'est déroulé entre avril et
octobre 2005. Selon l'ONU, ce sont « 102.193 ex-combattants ont
été désarmés et un total de 27.804 armes et
7.129.198 cartouches 54 a été recueilli. Parmi celles-ci, on
comptait 20.458 fusils et mitraillettes, 690 mitrailleuses, 641 pistolets,
1.829 RPG et 178 mortiers » (Florquin et Berman 2006, 303).
Mais, les inquiétudes ne sont pas dissipées. Le armes lourdes
n'étaient pas restituées et étaient, au contraire,
introduites illégalement dans d'autres pays voisins du Liberia,
notamment en Côte d'Ivoire où la rémunération
offerte dans les programmes de réintégration devait
dépasser trois fois ce qui était proposé au Liberia 900
USD contre 300 USD (Florquin et Berman 2006, 304). En dehors de ces
préoccupations, il reste que malgré la satisfaction qu'on peut
tirer de ces opérations, des armes n'ont pas été rendues.
Aussi, les soubresauts conflictuels dans les pays environs pourraient engendrer
des réarmements silencieux et illicites.
Au même titre que le Libéria, la Sierra Leone a
connu un conflit armé avec une pluralité d'acteurs : le RUF
avec environ 20.000 combattants, Civil Defense Force (CDF) avec au moins 37.000
membres, l'Armed Forces Revolutionary Council dont le nombre reste
imprécis et le West Side Boys (WSB). Ces différents groupes ont
subtilisé les armes des forces gouvernementales et des équipes du
maintien de la paix de l'ONU. Le RUF a particulièrement
bénéficié des soutiens en provenance de la Bulgarie, de la
Côte d'ivoire, du Burkina Faso, de la Guinée, de la Lybie, de la
Slovaquie et de l'Ukraine (Leger 2007). A la guerre civile en janvier 2002, on
estime à plus de 47.000 ex-combattants ont été
démobilisée et désarmés. Selon Florquin et Berman
« entre septembre 1998 et janvier 2002, quelque 25.000 armes de
petit calibre, 1.000 armes légères et près d'un million de
cartouches de munitions ont été collectées au cours de la
procédure DDR. Toutefois, le programme, qui visait essentiellement la
récupération d'armes d'assaut, n'a pas pu récupérer
de nombreux fusils de chasse artisanaux de la CDF. Un Programme communautaire
de collecte et de destruction d'armes (CACD), qui s'est concentré sur
des armes exclues du programme DDR, comme les pistolets et les fusils de
chasse, a permis de récupérer quelque 9.660 armes et 17.000
cartouches de munitions entre décembre 2001 et mars 2002. (...). Au 31
décembre 2004, le ramassage d'armes avait été soit
achevé, soit était encore en cours dans 17 chefferies, 1.892
armes au total ayant été ramassées. A ce jour, la plupart
des fusils de chasse et des munitions non explosées (UXO) a
été récupérée. Sur le nombre relativement
restreint de fusils d'assaut collectés (une quarantaine au total,
semble-t-il), la plupart sont des G3 et des AK-4724 » (Florquin
et Berman 2006, 373). D'autres programmes impliquant toutes les chefferies ont
été initié pour éradiquer la circulation des ALPC.
En dehors de ces pays, le Mali, le Niger et le Togo ont saisie
des armes. Au Mali entre décembre 2000 et juin 2003, en la faveur du
programme « Armes pour le Développement » 850 armes,
12.548 cartouches de munitions et 230 grenades ont été
collectées et détruites (Florquin et Berman 2006, 313 ;
Barry 2005). Au Niger, après la cérémonie
« Flamme de la Paix » du 25 septembre 2000
où 1243 armes rendues par les ex-rebelles ont été
détruites, consacrant ainsi le retour de la paix à l'issue des
Accords de paix avec l'ex- résistance armée, le Niger, pour
marquer son adhésion aux objectifs de la Conférence des Nations
Unies de juillet 2001, a organisé cinq (5) mini-flammes de la paix.
C'est ainsi que les armes suivantes ont été détruites dans
les localités ci-après : Diffa, 100 armes le 20 juillet
2001 ; Agadez, 100 armes le 27 juillet 2001 ; Agadez, 100 armes le 09
octobre 2002 ; N'Guigmi (Diffa), 103 armes le 17 mars 2003 ; N'Guigmi
(Diffa), 67 armes le 05 mars 2004 et N'Guigmi (Diffa), 33 armes le 24
Août 2004. Les destructions ci-dessus citées n'ont concerné
que deux (2) Régions sur les huit (8) que compte le pays. Depuis 2004,
il n'y a pas eu de destruction. Cependant, la collecte continue grâce
à l'action des Forces de défense et de sécurité
ainsi qu'aux missions de sensibilisation de la Commission Nationale pour la
Collecte et le Contrôle des Armes illicites (CNCCAI) à l'endroit
des populations pour qu'elles remettent volontairement les armes illicites
qu'elles détiennent (Kassouma 2008, 10-11). Quant aux autorités
togolaises, elles ont saisi 649.563 cartouches de munitions et 22.293 armes
à feu, des fusils de chasses importés et artisanaux pour
l'essentiel, mais aussi 643 fusils d'assaut militaires (Florquin et Berman
2006, 381). A l'instar des autres Etats, la production locale des ALPC est
croissante notamment la partie occidentale et frontalière avec le Ghana
comme Badou, Bassar, Dogomba, Komkomba et Kpalime ainsi que dans le nord
à Pagala et au Sud à Notsé (Florquin et Berman Ibid.). Ces
armes dont on n'a pas encore la maîtrise sont sans doute mises en vente
et pourraient servir dans d'éventuels violences étant
donné que le Togo reste précaire du point de vue politique en
témoigne le putsch manqué en juin 2009.
Au regard de ces résultats, deux points saillants
méritent d'être notés. La quasi-absence de l'ECOSAP et son
ainé le PCASED ainsi que des ComNat dans les actions menées.
C'est de cette invisibilité que découle la seconde idée
qui laisse penser au manque d'efficacité de ces structures.
La caractéristique principale est que ces institutions
sont en seconde zone aussi bien pour les opérations de
désarmement que pour le contrôle des armes. Mais quelles sont les
défaillances ? Avant l'ECOSAP, il avait été
reproché au PCASED plusieurs carences entre autres : l'absence de
capacité organisationnelle et dynamique, les faiblesses
financières. Ces mêmes limites ont été
reprochées aux ComNat.
Quant l'ECOSAP, les critiques similaires ont été
répétées en 2008 par Michel Sallé et Robin-Edward
Poulton. Il s'agit entre autres de l'absence d'organisation dans les
activités, du non respect du temps et du calendrier de travail, le
gaspillage des ressources, le recrutement de personnes non
spécialisées pour la conduite des programmes, la carence de
communication entre ECOSAP et les NatCom ainsi qu'entre ECOSAP et le GAL, la
Commission de la Sécurité CEDEAO. A ces failles s'ajoutent
l'inertie des instances dirigeantes de la CEDEAO dans l'application des
programmes, la mobilisation des ressources financières (Sallé et
Poulton 2008). Quand on sait que plusieurs Etats ne payent pas leurs
cotisations. La santé financière de cette vaste communauté
comme on le constate est mauvaise. Les conséquences de ces mauvaises
rentrées des cotisations, c'est qu'elles pèsent lourdement sur le
fonctionnement des instruments de l'intégration et par conséquent
sur les programmes de lutte contre les ALPC. La plupart des Etats membres
accusent des arriérés importants au titre de leurs contributions
financières aux budgets et fonds des institutions de la
communauté. En ce qui concerne le budget du Secrétariat
exécutif, cinq pays seulement, à savoir le Bénin, le
Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, le Mali et le Nigeria sont à jour
de leurs contributions financières auprès du Secrétariat
exécutif. Les arriérés s'élèvent à la
date du 30 septembre 2000, à la somme de 35,2 millions de dollars
répartis comme suit : Liberia: 20 ans d'arriérés
(11,5 millions $ US) ; la Mauritanie avant son retrait: 16 ans
d'arriérés (6,4 millions $ US) ; la Gambie: 11 ans
d'arriérés (2,9 millions $ US) ; la Sierra-Léone: 11
ans (3,7 millions $ US) ; le Cap Vert: 10 ans d'arriérés
(2,5 millions $ US) ; la Guinée-Bissau: 10 ans
d'arriérés (2,8 millions $ US) ; le Niger: 6 ans
d'arriérés (2,1 millions $ US) ; la Guinée: 5 ans
d'arriérés (2,06 millions $ US) ; le Sénégal:
3 ans d'arriérés (1, 29 millions $ US) et le Ghana: 2 ans
d'arriérés (1,97 $ US) ( Douka 2007). Il est clair que si le
budget CEDEAO était suffisant, elle pourrait contribuer de
manière importante aux programmes de désarmement et renflouer les
budgets des ComNat au sein des Etats. Cela éviterait quelque peu la
dépendance vis-à-vis des financements externes.
Cet état de fait conduit tous les Etats à
tendre la main à l'extérieur mettant du coup en péril tout
le système de contrôle des ALPC. Comme le dit l'adage,
« La charité bien ordonnée commence par
soi-même », les Etats doivent se rappeler qu'avant de
tendre la main aux autres pays notamment occidentaux et aux organisations
internationales, ils se doivent d'honorer le paiement de leurs cotisations car
c'est en faisant cela que les stratégies de lutte contre les ALPC seront
effectives et efficientes.
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