Le contrôle des armes légères et de petit calibre en afrique de l'ouest

§III : L'EFFICIENCE DU SYSTEME

De l'efficacité à l'effectivité, il est important de distinguer l'efficience. Similairement au critère d'efficacité, celui d'efficience est diversement employé. Il est généralement entendu au sens économique et se trouve au coeur des analyses du courant « Law and Economics » ; lequel courant applique les méthodes de la science économique à l'étude du droit afin de mesurer les conséquences économiques des stratégies juridiques (Ost et Kerchove 2002, 331). L'efficience à la différence de l'effectivité et de l'efficacité mesure le coût engagé pour atteindre, par la règle choisie, le but visé (Uusitalo 1989, 194-201). Ainsi, une règle efficiente est une règle qui permet d'atteindre l'objet fixé à moindre coût. En politique publique, l'efficience se mesure en se référant aux objectifs généraux. Lesquels objectifs généraux se traduisent dans des programmes opérationnels et en actions qui disposent de ressources, mesurées par des moyens affectés. L'efficience mesure le rapport entre : les moyens affectés et les réalisations (Hadjab 2008, 18).

Dans le même sens, Olivier Charnoz et Jean Michel Severino définissent l'efficience comme « le rapport entre les résultats et les coûts du projet » (Charnoz et Severino 2007, 96). Ces différents arguments peuvent être représentés comme selon le schéma suivant:

Source : Farid HADJAB, « L'évaluation des politiques publiques : Définitions, préparations, conditions, exemples ».

http://www.auvergnepro.fr/IMG/pdf_Intervention_FHadjab_06oct08.pdf

Ainsi, peut-on affirmer que le système CEDEAO est efficient ou non en appliquant ce principe ? Généralement, un manque d'efficience peut avoir sa source dans un excès de moyens (projets surdimensionnés ou, à l'inverse, dans la pénurie de certaines ressources qui limite l'emploi d'autres ressources. Il peut résulter d'un manque de clarté dans les responsabilités respectives des partenaires, ou d'une mauvaise articulation des activités, redondantes ou opposées. L'efficience transparaît dans le respect des délais, des coûts et du cahier des charges fixés (Charnoz et Severino 2007, 96).

Dans sa mise en oeuvre, ECOSAP a bénéficié de soutiens en ressources financières. Les budgets de 2006-2008 sont respectivement 7.160.000$ US et 8.326.000$ US (Sallé et Poulton 2008, 51-52).Par conséquent, il convient de souligner que les soutiens financiers au PCASED et à l'ECOSAP ont été et sont encore les fondements de la création des ComNat dans les treize Etats. Les quelques activités effectuées sur le terrain sont également le résultat des ressources qui leur ont été allouées. Par conséquent, la création des institutions est en soit un élément d'efficience car c'est grâce aux financements que ces institutions ont été créées. Les ressources financières ont également favorisé le recrutement de personnel, l'achat de véhicules pour les ComNat en 2007, l'achat de matériels de bureau (Mai Moctar Kassouma 2008). Toutes les actions évoquées dans les critères d'efficacité et d'effectivité sont autant des actifs. ECOSAP ne venant pas du néant, il s'agira fortifier et de combler les lacunes du PCASED. C'est ce qu'explique Joseph-Byll Cataria, le représentant résident du PNUD à Bamako à l'ouverture du lancement du projet ECOSAP le 6 juin 2006. Il note que : « Heureusement, nous ne partons pas de zéro dans cette entreprise. Le nouveau ECOSAP est le résultat des consultations étroites et de partenariat rapproché entre le secrétariat exécutif de la CEDEAO, le PNUD et les partenaires au développement. Il est également bâtit sur les résultats de PCASED y compris les leçons apprises, particulièrement en ce qui concerne les facteurs qui ont milité contre une mise en oeuvre effective sur le terrain. Le programme ECOSAP fournira un large éventail d'appui technique et financier pour renforcer la capacité des Commissions Nationales au sein des états membres de la CEDEAO. Au niveau régional, le programme renforcera la capacité conceptuelle et de coordination de la toute nouvelle Unité Armes Légères au sein du secrétariat de la CEDEAO. Cet appui viendra en complément des efforts actuellement consentis par le Secrétariat Exécutif de la CEDEAO en vue de bâtir sa propre capacité à concevoir et à exécuter, de manière efficiente et durable, ses propres initiatives de paix et de sécurité » (Cataria 2006). Mais, il est capital de voir comment l'emploi des ressources a permis d'avoir des résultats. Michel Sallé et Robin-Edward Poulton ont évalué grosso modo le l'organisation et le fonctionnement des ComNat qui sont les relais internes d'ECOSAP qui convient exactement ici :

PAYS /COUNTRIES

Legal Status

Institutional Capacities

Operational Capacities

Management and Coordination

Overall Assessement

Office Space

Personal and Compo sition

National Workshop and Public dialogue

Stocpile Management Works shop

National Small Arms Fiel Servey

Discussion In focus Groups

Review of SALW Impacts

Socio-Economic Study of SALW Impacts

Pratical Disarmament

Supply of Equipment

Training

Relations with others Institutions, Frequency on Meetings

Benin

A

A

A

B

B

A

B

C

C

C

A

B

B

B+

Burkina Faso

A

A

B

A

C

C

C

C

C

C

A

B

B

C+

Cap Vert

C

B

B

A

B

A

D

B

B

C

B

B

C

C+

Côte D'Ivoire

C

D

D

C

C

C

C

C

C

C

B

B

B

D

Gambie

B

C

C

A

B

C

C

C

C

C

B

B

B

C

Ghana

B

B

B

C

C

C

C

C

C

C

B

B

B

C

Guinée

A

B

B

A

A

C

B

C

C

B

B

B

A

B-

Guinée Bissau

A

A

B

A

B

A

B

C

C

C

B

B

B

B

Liberia

B

B

B

A

B

C

C

C

C

B

B

A

B-

Mali

A

A

B

A

B

A

B

C

C

C

B

B

A

B+

Niger

A

B

C

A

A

B

B

B

B

C

B

B

A

B++

Nigeria

C

D

C

C

C

C

C

B

B

C

B

B

B

D+

Sénégal

A

B

B

A

C

C

C

C

C

C

B

B

A

B

Sierra Leone

C

C

C

A

C

C

C

C

C

C

B

B

B

C+

Togo

A

A

A

A

B

A

C

B

C

C

B

B

A

B+

Source : Michel, Sallé et Robin-Edward, Poulton. 2008. « Mid-term Evaluation of ECOSAP : ECOWAS Small Arms Project.

A= Exceptionnel avec quelques limites à parfaire ; B= Bien, mais avec des problèmes non significatifs ; C= Plusieurs problèmes à résoudre ; D= Enormément de difficultés.

A la lecture de cette grille, au moins cinq commentaires ressortent : La situation normative ; les capacités institutionnelles ; les capacités opérationnelles ; le management et la coordination et l'évaluation d'ensemble de l'efficience.

Premièrement, le cadre législatif et réglementaire interne : le Benin, le Burkina Faso, la Guinée, la Guinée Bissau, le Mali, le Niger, le Sénégal et le Togo sont mieux notés. C'est dire qu'en principe leurs normes devraient leur permettre de faire face à la problématique des ALPC. La remarque, c'est que quatre pays parmi ceux-ci (Burkina Faso, Mali, Niger et Sénégal) ont déjà ratifié la Convention. La Gambie, le Ghana et le Libéria sont sous la classe B équivalent à la notation bien avec quelques difficultés. Quant au Cap Vert, la Côte d'Ivoire, le Nigeria et la Sierra Leone, ils sont dans la catégorie. Ce qui suppose l'existence de divers problèmes législatifs et règlementaires comme la disparité des règles internes et leur incompatibilité avec les normes CEDEAO.

Deuxièmement, les  capacités institutionnelles : d'une part, la disponibilité des espaces administratifs, la Côte d'Ivoire et le Nigeria n'ont pas encore de bureaux. Le bureau nigérian a été fermé en juillet 2008. La Côte d'ivoire n'a jamais eu de local indépendant consacré à la lutte contre les ALPC (Sallé et Poulton 2008, 20). Cinq pays ont des locaux. Le reste des Etats ont souvent leurs bureaux inclus dans les locaux de la présidence comme au Niger, à la primature ou au ministère de la défense. De telles situations pourraient limiter la marge de manoeuvre des ComNat. L'indépendance organisationnelle et dynamique est assez contrôlée surtout que le problème des ALPC reste considéré comme une affaire de politique étatique. Les ComNat dans de tels cas peuvent subir des pressions ou être instrumentalisées. Pour ce qui concerne le personnel et sa composition, la Gambie, le Niger, le Nigeria et la Sierra Leone rencontre des difficultés notoires. Généralement, il s'agit de manque de personnes ressources et spécialistes dans le domaine, de l'absence de la diversité comme la présence de civils. Huit autres Etats se sont dotés de ressources humaines, mais des difficultés demeurent. Il s'agit du déficit de formation du personnel, du non respect de la diversité genre, militaire-civil et l'absence des acteurs de la société civile. Ici aussi, la Côte d'Ivoire n'est pas au diapason.

Troisièmement, les capacités opérationnelles : Un point très remarqué tient au faite que malgré les quelques succès de désarmement relevés dans les réflexions de l'efficacité, énormément de difficultés existent. Ainsi, en matière de désarmement sur le terrain tous les Etats CEDEAO ont des problèmes. Les capacités opérationnelles de désarmement sont insuffisantes car tous les pays en dehors de la Guinée sont sous la classe C équivalant au chiffre 2 qui montre la présence de plusieurs difficultés à résoudre. Le cas de la Guinée pourrait reculer négativement avec la prise du pouvoir par l'armée. Les préoccupations de désarmement pourraient être reléguées au second plan. Aussi, dans tous les Etats CEDEAO, le volet formation du personnel sur le terrain ainsi que des acteurs locaux n'est-il pas non plus reluisant. Tous les pays écopent de la classe B équivalent au chiffre 3. Ce qui traduit l'existence de problèmes même si ces derniers ne sont pas un handicap majeur à l'organisation et au fonctionnement des ComNat. Sur l'aspect formation, le problème de la langue de travail reste aigu. La plupart des représentants des pays lusophones et anglophones comme le Cap Vert, le Nigeria, le Ghana, la Sierra Leone ne parlent pas français et les représentants des pays francophones comme le Benin, le Burkina Faso, le Mali, le Niger et Côte d'Ivoire ne parlent pas couramment anglais alors que la majorité de la documentation est en anglais. C'est un des écueils qui devrait être corrigé lors du recrutement du personnel car le bilinguisme est important dans le domaine du contrôle des ALPC dominé par des schémas globaux de réflexions, de prise de décisions et de coopération. En plus, concernant, les ressources matériels, en dehors du Burkina Faso et du Bénin se situant dans la grille A correspondant au chiffre 4 qui équivaut à la disponibilité de telles ressources, tous les autres pays connaissent quelques difficultés. Ils sont référencés dans la classe B=3 traduisant la présence d'obstacles. Lesquels obstacles pourraient être l'équipement de matériels de bureau comme les ordinateurs, les imprimantes, les photocopieuses, la connexion Internet, la disponibilité d'un local adéquat devant abriter le personnel. En ce qui concerne les études de terrain et d'impacts socio-économiques du phénomène des ALPC, la majorité des Etats n'ont pas de compétences à l'exception du Cap Vert, du Niger et du Nigeria qui s'en sortent un peu quoique des difficultés restent perceptibles au regard du tableau. Tous les douze autres pays rencontrent d'énormes problèmes et sont classés dans la grille C correspondant au chiffre 2. Relativement au contrôle interne des flux des ALPC, neuf Etats comme le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, la Gambie, la Gambie, la Guinée, le Libéria, le Nigeria, le Sénégal et le Togo rencontrent des difficultés. Généralement, ce sont entre la résistance des populations locales, la corruption et le laxisme des agents chargés d'appliquer les règles.

Quatrièmement,  le management et la coordination : dans le domaine du management et de la coordination des relations avec les autres institutions CEDEAO ou nationales et les rencontres de travail, il y a des difficultés telles que le non respect des calendriers de travail, la faiblesse du réseau d'information et de communication entre les différents structures compétentes.

Cinquièmement, l'évaluation d'ensemble de l'efficience : deux ComNat dont celles de la Côte d'Ivoire et du Nigeria sont au bas de l'échelle avec D=1 comme référence : La Côte d'Ivoire avec D et le Nigeria avec D+. Le D étant moins reluisant que le D+. En Côte, il y a eu aucun processus d'installation de ComNat alors qu'au Nigeria, la ComNat a été installé en 2001, mais elle a perdu ses locaux en 2008 (Sallé et Poulton 2008). Cette situation pouvant être liée aux crises non encore résolues. La suspicion reste de mise entre les différents acteurs. Ce qui pourrait expliquer le manque d'efficience des programmes CEDEAO sur le micro-désarmement en Côte d'Ivoire. Pour le Nigeria, il convient de noter que c'est un pays producteur d'ALPC. C'est un levier économique jalousement défendu. En outre, cinq ComNat ont rencontrent quelques difficultés et sont classées dans la catégorie C ou C+. Ce sont entre autre les problèmes de capacité organisationnelle et dynamique, de manque de personnel, du déficit de formation du personnel. Quatre ComNat sont dans la catégorie B et B- équivalent à une notation assez bien. Les difficultés qu'elles rencontrent en général sont similaires aux précédentes. Enfin, quatre ComNat sortent du lot dans l'évaluation d'ensemble. Parmi celles-ci, deux Etats dont le Mali et le Niger ont ratifié la Convention.

De cette évaluation, il semble ressortir parfois quelques contrastes à chaque étape. La disponibilité des locaux ne favorise pas forcément une efficience sur le terrain comme le cas du Burkina Faso tout comme l'absence de locaux n'handicap l'efficience comme le cas du Niger.

Quant à l'impact du système, il faut souligner que le processus de contrôle est bien en cours. Même si les résultats sont en deçà de l'attente vue les huits millions d'ALPC encore en circulation dans la région, le processus avance tant bien que mal. Le changement des comportements, l'intégration et l'appropriation des politiques de contrôle des ALPC reste alors un travail de longue haleine. Enfin sur l'utilité du système qui permet de mesurer les répercussions générales par rapport aux enjeux, il convient de souligner que malgré les efforts accomplis, la tâche reste ardue. Certes, le système CEDEAO reste utile, mais d'autres efforts non des moindres sont à fournir.

En définitive, ce chapitre a permis de faire une évaluation du système CEDEAO de contrôle des ALPC. Il ressort des actifs à mettre sur le compte de ces stratégies. Toutefois, le passif reste énorme et le chemin est encore long pour endiguer ce phénomène. Et, pour réellement faire face à cette problématique, il est nécessaire de s'attaquer aux nombreuses limites.