La problématique de l'exécution des décisions de la cour de justice de la CEDEAO

A. La passivité des organes communautaires devant l'inexécution des décisions

La commission de la CEDEAO doit jouer un rôle fondamental dans l'édification et le contrôle de l'application du droit communautaire car elle est la gardienne du traité créant la CEDEAO. C'est un élément essentiel caractéristique de l'ordre communautaire qui semble ainsi résider dans la prise en compte et l'équilibre de tous les intérêts en jeu : l'intérêt général de l'Union incarné par la Commission, celui des citoyens représentés au Parlement et celui des Etats réunis au sein de la CCEG²⁰⁴. Il semble pourtant possible de déduire que depuis la juridictionnalisation du processus d'intégration, l'intervention de la commission a été moins importante quand il s'est agi de veiller au respect des normes communautaires²⁰⁵. Qu'est ce qui explique tant cette passivité de la commission devant l'opposition des Etats à se conformer au Droit Communautaire, précisément à exécuter des décisions de la cour de justice de CEDEAO ? le traité CEDEAO a pourtant conféré des pouvoirs à la commission en ce qui concerne l'exécution des décisions de la cour. A ce titre, la commission peut par exemple, engager la procédure du recours en manquement pour faire sanctionner un Etat du non-respect d'une obligation découlant du droit communautaire originaire ou dérivé.

Dans la vague des contestations des Etats ayant suivis les prononcés de certaines décisions et ayant conduit à une inexécution ou partielle exécution des décisions de la cour, la commission n'a pas eu l'audace d'interpeller les Etats concernés ou lorsqu'elle enclenchait la procédure du recours en manquement, elle n'allait pas jusqu'au bout. Ainsi, dans l'affaire

204 Bernard ELSA, le phénomène institutionnel international dans tous ses états : transformation, déformation ou reformation ? Laurence Dubin et Marie-Clotilde Runavot (dirs.), Pedone, 2014, p.104.

205 Omar TRAORE, « l'émergence du contentieux communautaire en Afrique de l'ouest », op. cit. p. 18

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Karim WADE c. République du Sénégal, la cour a condamné l'Etat du Sénégal le 19 juillet 2013 qui a refusé de s'exécuter. Ayant constaté que l'Etat du Sénégal ne s'est pas conformé à la décision rendue par la cour, les avocats du sieur Karim WADE ont saisi le président de la commission pour constater la défaillance du Sénégal et faire prendre des sanctions à son égard. Le président de la commission se fondant sur l'acte additionnel du 17 février 2012 relatif au régime des sanctions à l'encontre des Etats membres qui n'honorent pas leurs obligations vis-à-vis de la CEDEAO, a dans une note mis l'Etat du Sénégal en demeure pour se conformer à la décision de la cour. L'Etat du Sénégal n'a pas obtempéré et contre toute attente la mise en demeure de la commission n'a connu aucune suite.

Outre la commission, les autres organes tels la CCEG, le Conseil des Ministres, le parlement de la Communauté, n'affichent pas un intérêt pour l'exécution des décisions de la Cour. Le Conseil des Ministres par exemple n'affiche aucune détermination à remédier au phénomène de l'inexécution des décisions juridictionnelles qui entrave nécessairement l'activité de la CJ/CEDEAO. Dans d'autres contrées comme au niveau européen, le parlement s'est très vite intéressé à la question de l'exécution des décisions juridictionnelles de la cour. L'ingérence de l'Assemblée parlementaire dans la mission de surveillance de l'exécution des arrêts résulte d'un processus progressif et s'exerce aujourd'hui selon plusieurs moyens. Tout d'abord, les parlementaires n'hésitent pas à utiliser la technique des questions écrites pour obtenir des explications du Comité des Ministres quant à l'inexécution de certains arrêts. Le Comité des Ministres est ainsi dans l'obligation de conférer une réponse écrite. Ensuite depuis la Résolution 1226 (2000) relative à l'exécution des arrêts de la cour, l'Assemblée a décidé de débattre régulièrement de l'exécution des arrêts, sur la base d'un inventaire dressé par elle. Désormais, une session sur les quatre annuelles que compte l'Assemblée comporte à l'ordre du jour un point sur l'exécution des arrêts de la Cour²⁰⁶. Lors de cette session, l'Etat récalcitrant est invité à fournir des explications sur l'exécution de la décision de la CJCE le condamnant. Enfin, l'Assemblée parlementaire a obtenu de la part du Comité la promesse d'une consultation formelle régulière, qui aurait lieu entre le Groupe de rapporteurs du Comité des Ministres sur les droits de l'homme et la commission des questions juridiques et des droits de l'homme de l'Assemblée parlementaire²⁰⁷. Bien que le parlement CEDEAO ne dispose pas de tels pouvoirs,

206 Elisabeth Lambert ABDELGAWAD, « L'exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l'Homme », op. cit., 2008, p. 60

207 Résolution 1268 (2002), « Mise en oeuvre des décisions de la Cour européenne des Droits de l'Homme », 22 janvier 2002, § 10.

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il serait judicieux de renforcer les pouvoirs de tous les organes communautaires dans le but de garantir une meilleure protection des Droits de l'Homme à travers l'exécution des décisions de la CJ/CEDEAO.

Pour pallier cette passivité des institutions communautaires et particulièrement de la Commission, il a été institué, dans d'autres Organisations d'intégration, un recours en carence contre la Commission devant la cour de justice communautaire. Le recours en carence constitue la voie de recours appropriée pour faire constater l'abstention illégale d'une institution communautaire²⁰⁸. Dans le cas où, en violation des traités, le Parlement Européen, le Conseil européen, le Conseil des Ministre, la Commission, (ou un organe ou organisme de l'UE) s'abstiennent de statuer (omission illégale de manifestation de volonté) ; tout Etat, toute institution, toute personne physique ou morale peut saisir la cour afin d'engager un recours en carence contre l'organe défaillant²⁰⁹. Loin de constituer une multiplication de recours dans l'environnement juridique communautaire de la CEDEAO, l'institution du recours en carence pourrait stimuler la Commission, gardienne du traité CEDEAO, à agir à travers l'engagement du recours en manquement, lorsqu'un Etat Membre ne respecte pas ses obligations communautaires. Qu'en est-il cependant de l'absence de surveillance et de contrôle de l'exécution des décisions de la Cour de Justice de la Communauté ?

B. L'absence de surveillance de l'exécution des décisions de la cour

Le Protocole additionnel relatif à la Cour de 2005 ne prévoit pas un organe chargé de suivre l'exécution des arrêts de la Cour. La compétence de la Cour se limite seulement à la réception du nom de la structure chargée d'exécuter la décision au plan interne. La Cour ne dispose pas d'un pouvoir pour surveiller l'exécution de ses propres décisions²¹⁰. Certains systèmes régionaux de protection des droits de l'homme prévoient un mécanisme de suivi des décisions rendues par leurs organes juridictionnels. A ce titre l'art. 46 al. 4 du protocole de Sharm El Scheikh sur la Cour ADHP disposait que « si une partie ne satisfait pas aux obligations qui lui incombent en vertu d'une décision rendue par la Cour, cette dernière peut porter l'affaire devant la Conférence qui peut décider des mesures à prendre pour donner effet

208 Jean-Noël BILLARD, Droit du Contentieux Communautaire : Système de Marché Intérieur, op. cit. p. 63

209 Carlos Botelho Moniz et Eduardo Maia Cadete, « Les conditions d'accès à la juridiction communautaire par le biais des recours directs ou des renvois préjudiciels », Colloque organisé le 25 mars 2011 à, Université Lumière Lyon II

210 Laure YAMEOGO, « la Cour de Justice de la CEDEAO et la protection des droits de l'Homme », op. cit. p. 71

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à la décision²¹¹ ». Certes cela constitue un recul par rapport à l'art. 29 al. 2 du protocole de Ouagadougou de 1998 instituant la cour ADHP qui stipulait que « les arrêts de la Cour sont notifiés au Conseil des Ministres qui veille à leur exécution au nom de la Conférence » mais reste tout de même un mécanisme de surveillance. De ce fait, la Cour prend le soin de répertorier les Etats qui n'exécutent pas ses arrêts dans son rapport annuel qu'elle soumet à chaque session ordinaire de la conférence.

Ces dispositions sur la Cour ADHP ne sont en réalité qu'une copie de celles prévues par la CEDH. En effet la convention européenne des droits de l'homme a prévu un mécanisme de contrôle de l'exécution des arrêts, assuré par le comité des ministres. L'article 46 al. 2 de la convention européenne, modifié par le protocole 14 précise en ces termes : « l'arrêt définitif est soumis au comité des ministres pour qu'il en surveille l'exécution ». Pour cela, le comité tient des réunions régulières « Droits de l'homme » et engage un dialogue avec l'Etat concerné pour envisager les mesures individuelles ou générales à prendre, pour garantir l'exécution de l'arrêt. Si des garanties sont fournies, le Comité des Ministres déclare la clôture de l'examen de l'affaire en adoptant une résolution²¹². Le comité des ministres est donc un organe tant d'impulsion que de vérification de la bonne exécution des jugements européens²¹³. Le système interaméricain par contre a opté pour une autre formule, a priori, moins claire. Selon l'article 65 de la convention²¹⁴, sans être expressément dotée de la compétence de contrôler l'exécution de ses arrêts, la Cour IADH est chargée de notifier annuellement à l'Assemblée générale de l'OEA (organe législatif ) les affaires restées inexécutées et, pour de tels cas, d'émettre des propositions.

Même si la CJ/CEDEAO n'est pas une juridiction spécialisée à connaitre uniquement des questions de droits de l'homme au même titre que la Cour ADHP, la Cour EDH, la Cour IADH ; il convient d'y penser dans la mesure où son pouvoir a été élargi aux cas de violations des droits de l'homme dans l'espace communautaire CEDEAO. Le choix d'un organe politique pour contrôler l'exécution des arrêts a été régulièrement discuté au niveau européen, sans être

211 La CAJDH résulte de la fusion de la CADHP et la Cour de Justice de l'Union africaine. Sur la CAJDH, lire Abdoulaye SOMA, « le jeu des protocoles dans le processus juridique de construction d'une Cour africaine de protection des droits de l'Homme » in Revue CAMES/SJP, pp 1-18.

212 Nathalie FRICERO, « la mise en application des décisions de la cour européenne des droits de l'homme », www.ahjucaf.org (consulté le 3 février 2018), p. 2.

213 Elisabeth Lambert ABDELGAWAD, L'exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l'Homme, op. cit., p. 33

214 Aux termes duquel : « La Cour soumettra à l'examen de l'Assemblée générale de l'Organisation au cours de chaque session ordinaire un rapport sur ses activités durant l'année précédente. Elle soulignera d'une manière spéciale en formulant les recommandations pertinentes les cas où un Etat n'aura pas exécuté ses arrêts ».

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remis en cause, car le risque d'auto-amnistie par les Etats n'a jamais eu lieu en pratique²¹⁵. Dans un forum d'Etats moins démocratiques (tel que le forum africain), des craintes plus sérieuses peuvent être formulées. Nonobstant le fait que le contrôle uniquement politique dans les pays africains en général, et ceux ouest- africains en particulier, soit aléatoire dans la mesure où les Etats impriment toujours leur hégémonie dans les systèmes d'intégration²¹⁶, il serait judicieux que la CEDEAO se dote de tels mécanismes afin de remédier aux difficultés qui assaillent le processus de l'exécution des décisions de son organe juridictionnel. L'utilisation individualisée d'un pouvoir d'enquête confié à un organe indépendant de la Cour permettrait à cet effet de demander à chaque Etat membre de la CEDEAO incriminé de fournir des explications sur la manière dont il applique les décisions de la justice communautaire²¹⁷. La Cour pourrait également à l'image de celle de la Cour IADH suivre l'exécution de ses décisions. Ce suivi sera assuré par un organe créé au sein de l'institution juridictionnelle. Cet organe sera chargé de recevoir les différents rapports d'exécution fournis par les autorités nationales de surveillance des décisions dans le but de pouvoir établir le rapport général de la Cour.

Les institutions communautaires doivent véritablement s'impliquer dans le processus d'exécution des décisions de la Cour de Justice. La Commission de la CEDEAO doit faire pression sur les Etats en usant des pouvoirs qui lui sont conférés en vertu des dispositions communautaires. En revanche, certains obstacles à l'exécution effective des décisions de la Cour relèvent de la responsabilité des Etats Membres. Ils sont par ailleurs les principaux destinataires de l'obligation d'exécuter les décisions rendues par la Cour de Justice de la Communauté.