La problématique de l'exécution des décisions de la cour de justice de la CEDEAO

A. Le recours en interprétation des arrêts de la cour

Les parties, en cas d'incompréhension d'un arrêt de la Cour, peuvent saisir la juridiction communautaire aux fins de lui demander de préciser le sens ou la portée de la décision qui a été rendue dans le litige les opposant. La reconnaissance du recours en interprétation en vue de clarifier l'obligation d'exécuter l'arrêt de la Cour est née de la prise de conscience des difficultés, d'exécuter un arrêt, imputables à une incompréhension de sa portée⁸⁹. Tout cela montre l'importance d'associer la cour elle-même dans l'exécution des arrêts qu'elle rend. C'est l'article 25 du Protocole additionnel relatif à la Cour qui le précise en ces termes : « en cas de difficulté sur le sens et la portée d'une décision ou d'un avis consultatif, il appartient à la Cour de l'interpréter, sur la demande d'une partie ou d'une institution de la Communauté justifiant d'un intérêt à cette fin ». La Cour ne peut donc s'autosaisir pour interpréter les dispositions d'un arrêt qu'elle aurait rendu.

Le règlement de la cour en son article 95 précise les modalités de la mise en oeuvre de la procédure du recours en interprétation des arrêts. La demande d'interprétation est formulée contre l'arrêt visé et les parties doivent présenter tout d'abord leurs observations avant que la cour ne se prononce en statuant par voie arrêt⁹⁰. Toutefois, la recevabilité d'une requête en interprétation est ainsi subordonnée à l'existence d'une contestation ; or, aucune jurisprudence de la CEDEAO ne nous renseigne sur la portée de cette contestation, d'où le recours à la jurisprudence de la CIJ⁹¹. C'est l'article 60 du statut de la CIJ qui admet qu'en cas de contestation⁹² une interprétation des arrêts est possible. Sur ce fondement, la jurisprudence est venue étayer le sens de cette interprétation en posant pour principe que la contestation exige une divergence de vue sur des points définis⁹³. La contestation renvoi dès lors à une opposition entre les parties sur des points juridiques définis ; le contentieux de l'interprétation de la chose jugée n'intervient donc que lorsque les parties ne s'accordent pas sur le sens à donner aux

⁸⁹ Elisabeth Lambert ABDELGAWAD, « L'exécution des décisions des juridictions internationales des droits de l'homme : vers une harmonisation des systèmes régionaux », ACDI, Bogota, vol 3 Especial, 2010, p. 46

⁹⁰ Art. 95 al. 3 du règlement de la CJ/CEDEAO de 2002

⁹¹ Omar TRAORE, « l'émergence du contentieux communautaire en Afrique de l'ouest », mémoire de master soutenu à l'UFR/SJP de l'université OUAGA II, 2017 ; p.

⁹² CIJ, ordonnance du 14 juillet 1993, affaire Gabcikovo-Nagymaros, Rec., 1993, §319.

⁹³ CIJ, arrêt du 27 novembre 1950, demande d'interprétation de l'arrêt du 20 novembre 1950 en l'affaire du droit d'asile, Rec., 1950, P. 395, §29.

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considérants et aux dispositifs d'une décision de justice⁹⁴. La demande d'interprétation n'entraine pas une suspension de la procédure.

A l'issue de l'interprétation donnée par la cour des dispositions de l'arrêt visé, toutes les parties au litige sont dans l'obligation de tirer toutes les conséquences de droits qui en découle. L'obligation pour les Etats de se conformer à l'arrêt rendu est comprise dans l'obligation pour eux de respecter leurs engagements communautaires. C'est ainsi que l'article 5 § 3 du traité révisé dispose que « chaque Etat membre s'engage à honorer ses obligations aux termes du présent Traité et à respecter les décisions et les règlements de la Communauté ».

Cependant, il est regrettable que bien souvent les parties ne saisissent pas la cour pour interprétation des dispositions d'un arrêt qui a été rendu et qui rencontre des difficultés de compréhension dans sa phase d'exécution. C'est le constat que l'on peut déduire de l'affaire CDP et autres C./ Burkina Faso⁹⁵. Devant une tergiversation entre les partisans du verdict clair et du verdict confus, aucune partie, ni le CDP et autres, ni la partie gouvernementale n'a daigné saisir la cour pour voir donner une interprétation au sens de l'arrêt. Chacune des parties s'est livrée à des interprétations en sa faveur.

Au-delà du recours en interprétation des arrêts, il y a la possibilité pour la commission ou pour les Etats Membres d'intenter un recours en manquement contre tout Etat qui n'exécute pas les décisions de la Cour.

B. Le recours en manquement

Le recours en manquement a pour fonction de sanctionner les violations du droit communautaire imputables aux Etats membres de la CEDEAO et d'assurer le rétablissement effectif de la légalité communautaire⁹⁶. Les conditions relatives au recours manquement concernent l'auteur du manquement et surtout le contenu du manquement. Le manquement est la violation par un Etat d'une obligation communautaire⁹⁷. C'est donc les Etats seuls qui sont susceptibles d'être attrait devant la Cour pour manquement à leurs obligations communautaires. Le manquement peut résulter d'une action ou d'une abstention de la part de l'Etat pourvu que cela soit constitutif d'une violation d'obligation incombant à l'Etat⁹⁸. De façon concrète, le

⁹⁴ Omar TRAORE, « l'émergence du contentieux communautaire en Afrique de l'ouest », op. cit. p. 36

⁹⁵ Arrêt N° ECW/CCJ/JUG/16/15 du 13 Juillet 2015, CDP c./ Burkina Faso, op. cit.

⁹⁶ Daouda FALL, « Aperçu sur la jurisprudence de la Cour de Justice de la Communauté, CEDEAO », le Bulletin du Barreau, 2017, p. 22

⁹⁷ Voir art. 9 § 1(d) du protocole A/SP1/01/05 relatif à la Cour de justice de la CEDEAO

⁹⁸ Jean-Noël BILLARD, Droit du Contentieux Communautaire : Système de Marché Intérieur, édition ellipses, 2006, p. 42

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manquement peut être la conséquence de comportements positifs tels que le maintien d'un texte incompatible avec les obligations communautaire ou l'adoption d'un texte contraire aux règles de la communauté. De même, il peut consister en des comportements négatifs à savoir, des abstentions et omissions d'adoption de texte nationaux d'application du droit communautaire et d'exécution des décisions de la juridiction communautaire⁹⁹. C'est ainsi qu'un Etat membre de la CEDEAO en refusant d'exécuter un arrêt de la cour de justice de CEDEAO engage sa responsabilité car l'inexécution est constitutive d'une violation de l'obligation communautaire d'exécution des décisions de la cour. Ces violations portent donc non seulement sur les obligations imposées par le droit communautaire primaire, mais aussi sur celles découlant du droit communautaire dérivé¹⁰⁰.

Les exigences procédurales du recours en manquement doivent être observées par les bénéficiaires de ce recours. Le recours en manquement n'est ouvert qu'aux Etats membres et au président de la commission¹⁰¹. La cour ne peut s'autosaisir, et les personnes privées ne peuvent saisir la cour pour constatation d'un manquement de la part d'un Etat. Dans l'affaire Alternative citoyenne Roch Gnahoui David c/ La République du Bénin, le recours des requérants visant à faire constater le manquement de l'Etat du Bénin résultant des dispositions du protocole de la Démocratie et la bonne gouvernance a été jugé irrecevable au motif que les requérants ne peuvent saisir la Cour d'un tel recours¹⁰². La seule issue qui s'offre aux individus et personnes morales autres que les Etats est de porter plainte auprès de la Commission, dans l'espoir que cette dernière entame une procédure contre l'Etat fautif¹⁰³. Toutefois, qu'il s'agisse de la commission ou d'un Etat membre, la procédure du recours en manquement présente des particularités. Lorsqu'un Etat constate le manquement d'un autre Etat à ses obligations communautaires et qu'il désire mettre ce dernier en cause, il doit saisir au préalable la Commission à cet effet ; cette saisine peut conduire la Commission à demander à l'Etat indexé de présenter ses observations. Cela diffère du contexte de l'Union Européenne ou la Commission demande à chacun des deux Etats membres concernés de présenter de façon

⁹⁹ C.J.C.E. 13 juillet 1972, Commission. C. Italie, aff.48/71, Rec. 535

100 Décision : C.J.C.E. 10 décembre 1969, Com. C. France, Aff. 6, Rec. 539 et règlement : C.J.C.E. 18 novembre 1970, Com. C. Italie, Aff. 8/70, Rec. 966.

101 Art. 10 du protocole A/SP1/01/05.

¹⁰²V. Aff. Alternative citoyenne Roch Gnahoui David C. La République du Bénin.

103 Dans le cadre de la procédure en manquement, la Commission dispose d'un pouvoir discrétionnaire en vue d'apprécier s'il y a lieu ou non d'engager cette procédure. De plus, une précision s'impose : même lorsque la violation est manifeste, le recours en annulation formé par un particulier à l'encontre du refus de la Commission d'engager une procédure en manquement à l'encontre d'un État membre est irrecevable

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contradictoire leurs observations¹⁰⁴. Après la présentation des observations, la Commission dispose d'un délai de trois mois à compter de la présentation des observations pour émettre un avis motivé. Si la Commission n'émet pas d'avis dans ce délai imparti, l'État plaignant peut directement porter l'affaire devant la Cour de justice de la communauté. La décision de déclencher la phase contentieuse appartient dès lors à l'État plaignant. La Commission quant à elle dispose d'un pouvoir discrétionnaire pour déclencher la procédure en mettant l'État concerné en demeure de présenter ses observations. Après présentation des observations, la procédure peut être interrompue, si la Commission considère, au vu des explications de l'État, que le manquement en question n'était pas fondé, ou que l'État a pris les mesures nécessaires pour se conformer au Traité. Dans le cas contraire, elle émet un avis motivé. Cet avis forme la phase ultime avant la saisine de la Cour de justice et constitue un avertissement solennel. Elle demande une dernière fois à l'Etat membre de se conformer à ses obligations mais fixe aussi le contentieux éventuel en formalisant l'objet du litige. L'avis indique en outre un délai au cours duquel l'Etat membre est invité à s'exécuter. A l'expiration de ce délai, si l'Etat ne s'exécute pas, la commission pourra saisir la cour. A l'issue d'un débat contradictoire, le juge, en considération des faits reprochés et des éléments de preuve, rend un arrêt qui pourrait soit acquitter l'Etat, soit constater le manquement en prononçant un arrêt de constatation de manquement. Cet arrêt a seulement un caractère déclaratoire car il ne fait que constater l'existence du manquement.¹⁰⁵ Il est revêtu de l'autorité de la chose jugée et de l'autorité de la chose interprétée et l'Etat¹⁰⁶ doit ainsi prendre les mesures nécessaires à son exécution¹⁰⁷. Par ailleurs, en cas de non-exécution de l'arrêt, la Commission peut saisir la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement afin qu'elle invite l'Etat membre défaillant à s'exécuter sous peine de sanctions¹⁰⁸.

Cependant la procédure du recours en manquement est différente de celle de l'UEMOA et de celle de l'UE où la commission gardienne du respect du droit communautaire y joue un rôle

104 Art. 259 du Traité sur le Fonctionnement de l'Union Européenne.

¹⁰⁵CJCE, 16 décembre 1960, Humblet C. Belgique, Aff. 6/60, Rec. P. 1125. Dans cette affaire la Cour refuse clairement de répondre à la sollicitation du requérant lui réclamant de « mettre à néant les actes illégaux de l'administration nationale ».

¹⁰⁶Il s'agit de tous les organes de l'État concerné dans les domaines de leurs pouvoirs respectifs.

¹⁰⁷En principe, le recours formé devant la Cour de Justice de l'UEMOA ou de l'UE n'a pas d'effet suspensif mais elle peut ordonner le sursis à exécution des actes contestés devant elle. Les arrêts de la Cour de Justice de l'UEMOA ont force exécutoire, conformément aux dispositions de procédure. V. Règlement n° 0l/96/CM du 20 décembre 1996 portant règlement de procédure de la Cour de justice de l'UEMOA. V. également l'Acte additionnel n° 10/96 du 10 mai 1996 portant statuts de la Cour de justice de l'UEMOA.

108 En ce qui concerne l'UEMOA, V. art.15,1 du Règlement n° 0l/96/CM du 20 décembre 1996 portant règlement de procédure de la Cour de justice de l'UEMOA.

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fondamental. En effet, dans ces cas, la commission en sa qualité de gardienne des traités dispose de la maitrise des poursuites contre l'Etat membre qui ne respecterait pas ses obligations. Elle joue un rôle essentiel dans la procédure précontentieuse et contentieuse¹⁰⁹.

En plus de la judiciarisation du processus d'exécution à travers l'institution de recours devant la juridiction communautaire, la Communauté a prévu d'autres moyens non contentieux pour favoriser l'exécution des décisions de la Cour de Justice de la Communauté. Il sied donc de présenter ces moyens non contentieux dont disposent certains organes de la communauté pour obliger les Etats à se conformer aux décisions de la cour.