Paragraphe 1 : La qualité pour agir lors du
déclenchement de la procédure devant la CPI
L'architecture procédurale du Statut de Rome repose sur
une distinction essentielle : si la CPI dispose d'une compétence
juridictionnelle large, l'initiative procédurale demeure en revanche
strictement encadrée. En effet, la « qualité pour agir
» lors du déclenchement d'une procédure n'est pas ouverte de
manière universelle, mais réservée à un cercle
limité d'acteurs, principalement les États parties, le Conseil de
sécurité et le Procureur agissant proprio motu. Cette restriction
traduit la volonté des rédacteurs du Statut d'éviter toute
instrumentalisation politique de la justice internationale.
Il conviendra d'abord de mettre en évidence la nature
restrictive de la qualité pour déclencher une procédure
devant la CPI (A), avant de montrer que cette limitation des titulaires du
droit de saisine se justifie pleinement par des impératifs de
stabilité institutionnelle et de légitimité
juridictionnelle (B).
A- La nature restrictive de la qualité pour
déclencher une procédure devant la CPI
En matière pénale, le déclenchement ou la
mise en mouvement de l'action publique relève en général
du ministère public, éventuellement sur le fondement des plaintes
reçues de la part de toute personne ayant connaissance de la commission
de l'infraction. C'est le schéma repris par les articles 13-cet 15 du
Statut de la CPI. Cette action publique menée par un organe
centralisé correspond à une caractéristique
spécifique de l'administration pénale : c'est qu'elle est
l'émanation des normes d'ordre public propre à une
communauté donnée.173 Sur le plan international, on
peut dire qu'en admettant l'actio proprio motu du Procureur, les États
ont corroboré ou renforcé le Statut
173 O. DE FROUVILLE, « Article 14: Renvoi d'une situation
par un État », in J. FERNANDEZ et X. PACREAU (dir.), Statut de
Rome de la Cour pénale internationale, Commentaire article par
article, Paris, Éditions Pedone, t. 1, 2012, p. 621.
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du Jus Cogens de l'interdiction des crimes les plus graves
touchant l'ensemble de la communauté internationale contenus dans le
Statut de Rome.
Dans le système de droit romano-germanique, l'action
publique peut aussi être déclenchée par le mécanisme
particulier de constitution de partie civile. Cette procédure a pour
effet de greffer l'action civile sur l'action pénale en faisant de la
partie civile une partie au procès. En tout état de cause, la
partie civile doit démontrer qu'elle est lésée du fait de
l'infraction subie.174 Autrement dit, si le droit pénal
reconnaît à tous un droit de dénonciation, il ne
reconnaît pas pour autant dans le chef de chaque citoyen,
indépendamment de son intérêt à l'instance, l'actio
popularis. L'action dans l'intérêt de la loi est le propre du
Ministère public représentant la
société.175
Dans le contentieux interétatique classique, ce sont
les États requérants qui mettent en mouvement la procédure
par le biais de la saisine. Cette dernière fait de l'État
requérant une partie à l'instance tout en ayant le même
objet que la constitution de partie civile dans la procédure
pénale : la réparation du préjudice subi par l'État
dans l'espèce. Un auteur note l'évolution sensible des conditions
d'action en droit de la responsabilité internationale : avec la
consécration du concept erga omnes, les États membres d'une
communauté conventionnelle ou de la communauté internationale
dans son ensemble, se voient reconnaître un droit d'action sur la base
d'un simple préjudice à savoir la violation du droit de voir
respectées certaines obligations internationales. La tendance est donc
à la reconnaissance d'une forme d'actio popularis en droit
international, dont les conditions de mise en oeuvre sont aujourd'hui
codifiées par le projet d'articles de la commission de droit
international (CDI) sur la responsabilité de
l'État,176 contrairement à ce qu'annonçait la
CIJ ultra conservatrice dans l'Affaire du Sud-Ouest africain.177
En restant dans le domaine de Statut de Rome et aux termes de
l'article 13 dudit Statut, la CPI peut exercer sa compétence à
l'égard d'un crime international dans la mesure où une situation
criminelle est déférée au Procureur soit par un
État partie, soit par le Conseil de sécurité agissant en
vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies. Cette même
disposition ajoute que la Cour
174 Respectivement les articles 85 et 98 des codes de
procédure pénale français et gabonais. Article 98: «
Toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un
délit peut, en portant plainte, se constituer partie civile devant le
magistrat instructeur. », Loi n° 043/2018 du 05 juillet 2019 portant
Code de Procédure Pénale en République gabonaise.
175 J. PRADEL et A. VARINARD, Les grands arrêts de la
procédure pénale, Paris,6e éd., Dalloz,
2009, pp. 130-139.
176 Article 48 du Projet d'articles sur la
responsabilité de l'État pour fait internationalement illicite,
dont l'Assemblée générale a « pris note » dans
sa résolution 56/83 du 12 décembre 2001.
177 Arrêt CIJ Recueil 1966, p. 6, §88 où la
Cour se refusait « à admettre une sorte d'actio popularis ou un
droit pour chaque membre d'une collectivité d'intenter une action pour
la défense d'un intérêt public ».
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peut aussi exercer sa compétence sur un crime bien
déterminé si c'est le Procureur qui décide d'ouvrir une
enquête de sa propre initiative.
A partir de cette disposition, il se dégage trois modes
de saisine178 de la Cour. Aux côtés de l'action proprio
motu du Procureur, on trouve deux autres modes de déclenchement de
l'action publique : le renvoi par le Conseil de sécurité et le
renvoi par un État partie. Ces deux modes de déclenchement ont un
caractère sui generis parce qu'ils rattachent aux deux modes
exposés plus haut, le modèle de constitution de partie et celui
du contentieux interétatique sur la base des normes erga omnes sans
pouvoir être identifiés totalement à aucun d'entre
eux.179 Le droit d'action du Conseil de sécurité des
Nations Unies (CSNU) est attaché à la fonction principale qui lui
est dévolue en matière de maintien de la paix et de la
sécurité internationales, qui est une composante de l'ordre
public international. Le Conseil de sécurité agit donc ici, comme
le Procureur, au nom de l'ordre public, mais avec une portée plus
étendue que celle du Procureur : celui-ci participe à la
sauvegarde de l'ordre public uniquement par le moyen de la poursuite
pénale des auteurs de crimes ; là où, pour le CSNU la
justice pénale internationale est un moyen parmi d'autres de garantir le
maintien de la paix et la sécurité internationale. Le tableau
ainsi brossé, il échet de s'interroger au nom de quoi ces
différentes entités se voient reconnaître un droit
d'activation de la procédure devant la CPI aux dépens des
victimes par exemple. Le développement du contenu de l'article 13 est
l'objet des trois articles suivants du Statut.
L'article 14 du Statut de Rome est consacré au renvoi
d'une situation par un État partie. Le premier paragraphe de cette
disposition énonce que tout État partie peut
déférer au Procureur une situation dans laquelle un ou plusieurs
des crimes de la compétence de la Cour paraissent avoir
été commis, et prier le Procureur d'enquêter sur cette
situation en vue de déterminer si une ou plusieurs personnes
identifiées devraient être accusées de ces crimes. Pour que
le Procureur soit valablement saisi, il faut que l'autorité nationale
qui effectue un tel renvoi soit autorisée à prendre une telle
décision. Il faut que cette autorité soit
considérée comme représentant de l'État en
application de l'article 7-2-a de la Convention de Vienne sur le droit des
traités, c'est à dire les chefs d'État, les chefs de
gouvernement et les ministres des affaires étrangères, faute de
quoi le renvoi sera déclaré irrecevable. C'est justement partant
de cette disposition que la défense de Laurent Gbagbo va contester la
recevabilité de l'affaire concernant ce dernier au motif que les lettres
du 14 décembre
178 Y. KERBRAT, « La saisine des juridictions
pénales internationales (TPIY, TPIR, CPI) », in H. RUIZ FABRI et
J-M SOREL (dir.), La saisine des juridictions internationales, Paris,
Pedone, 2006, pp. 265-295.
179 O. DE FROUVILLE, « Article 14 : renvoi d'une
situation par un État », in J. FERNANDEZ et X. PACREAU (dir.), op.
cit., p. 622.
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2010 et du 3 mai 2011 par lesquelles le Président
Ouattara confirme la compétence de la Cour doivent être
rejetées parce qu'ayant été adressées à la
CPI avant sa prestation de serment qui est intervenue seulement le 6 mai 2011.
Alassane Ouatara n'était pas de jure Président de la
République de Côte d'Ivoire et donc pas un représentant de
l'État habilité à engager ce dernier.
Le dilemme de donner à l'État un locus standi
dans l'instance pénale avait été envisagé par
Doudou Thiam dans son projet en 1993. Ce dernier suggérait qu'à
partir du moment où l'État requérant
déléguait sa compétence pénale à la Cour, il
serait logique que ledit État soit parti à l'instance et assume
la charge de soutenir l'accusation.180 Cette possibilité
envisagée par le Rapporteur Spécial aurait pu faire chemin si
l'on avait considéré que l'État, en portant plainte,
faisait valoir son droit propre de réparation d'un dommage subi du fait
du crime. Ainsi le Statut aurait reconnu une sorte de constitution de partie
civile au bénéfice de l'État. Mais le Statut ne fait pas
droit à ces idées. L'État se borne donc à
déclencher une procédure dans laquelle il ne joue a priori, plus
aucun rôle.
On est là en présence d'une action sui generis
qui comporte des caractères communs avec l'action qu'exerce un
État pour garantir le respect d'une obligation erga omnes partes dans le
droit de la responsabilité internationale de l'État et rappelle
le principe de l'action de constitution de partie civile dans le droit
romano-germanique.181 Certes, cette action se distingue de ces deux
cas de figures, car l'objet de l'instance n'est pas la réparation d'un
dommage subi par l'État, ni même la défense du respect
d'une norme internationale erga omnes. Plutôt, l'objet du
déclenchement de l'action publique par l'État consiste d'une part
en la répression pénale d'un comportement imputable à une
personne physique et d'autre part sur la réparation d'un
préjudice, celui causé aux victimes du crime. Mais la
procédure afférente de la réparation fait intervenir
directement les victimes à l'instance, sans la nécessité
d'une médiation étatique alors que les victimes sont
elles-mêmes privées du droit de déclencher l'action
publique. D'une certaine manière, on peut se consoler en estimant que
l'action de l'État, par le déclenchement de la procédure,
et l'intervention des victimes, dans l'instance sont complémentaires.
Bien que l'action de l'article 14 présente un caractère sui
generis, le rapprochement avec les systèmes de garanties collective est
légitime. La comparaison avec les mécanismes de plaintes
interétatiques mis en place dans les instruments internationaux en
matière de droits de l'Homme nous donne de souligner qu'en effet,
l'État
180 Variante A du Projet d'article 25 du Rapporteur
Spécial en 1993, §87, p. 129 : « L'État qui saisit la
Cour d'une plainte assume la charge de soutenir l'accusation ».
181 O. DE FROUVILLE, « Article 14 : renvoi d'une
situation par un État », in J. FERNANDEZ et X. PACREAU (dir.), op.
cit., p. 625.
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plaignant est directement lésé à travers
les dommages causés à ses ressortissants. L'État agit
ainsi la plupart du temps, avec au moins une convergence entre
intérêt national et intérêt général
s'attachant au respect de la norme erga omnes. Pour conclure ce point
réservé à la qualité reconnue aux États
d'activer la procédure de la Cour, il est indispensable de relever que
tous les États ne sont pas dotés d'un tel pouvoir, mais seulement
les États parties, c'est à dire ceux qui ont ratifié le
Statut de la Cour.
L'autre titulaire d'un droit d'instance devant la CPI est le
Conseil de sécurité des Nations Unies. Ce dernier peut
déférer au Procureur de la CPI une situation dans laquelle un ou
plusieurs crimes de la compétence de la Cour paraissent avoir
été commis.182 Cette habilitation est sans
précédent. En effet, avant le Statut créant la CPI, le
Conseil de sécurité n'a jamais eu directement le pouvoir de
saisine d'un organe juridictionnel. Il pouvait seulement émettre des
avis consultatifs non être partie à une instance, ni saisir une
juridiction internationale. Le Statut de Rome tout en habilitant le Conseil
à saisir la Cour, lui impose une condition principale, celle de
déférer à la Cour uniquement des situations criminelles et
non un crime bien déterminé. Ce pouvoir de saisine de la CPI
reconnu au Conseil de sécurité se fonde sur les dispositions
pertinentes du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies et rentre dans le
cadre d'une série de mesures que le Conseil prend, lesquelles mesures
n'impliquent pas l'emploi de la force armée. Il incombe donc au Conseil
de dresser un constat de l'existence d'une situation pouvant justifier
l'utilisation des pouvoirs exceptionnels du Chapitre VII de la
Charte.183
Enfin, le dernier titulaire du droit d'instance devant la CPI
est le Procureur. Ce dernier dispose d'un pouvoir autonome a priori semblable
à celui reconnu à la majorité de la magistrature debout
des ordres internes. De même, l'expérience des tribunaux
pénaux internationaux constitue une sorte de précédent
puisque le Procureur y disposait déjà de la capacité de
déterminer lui-même les cas devant relever de la compétence
de ces tribunaux.184 Comme pour la saisine étatique, la
saisine de la Cour par le Procureur est soumise à la condition selon
laquelle la situation criminelle dont il est question doit être celle qui
s'est déroulée sur le territoire d'un État partie au
Statut de Rome ou celle qui est reprochée à un ressortissant d'un
État Partie.185 Le prétoire des juges de la
182 Article 13-b Statut de la CPI.
183 P. D'ARGENT, J. D'ESPERONNILYNDIEN, F. DOPAGNE et R. VAN
STEENBERGHE, « Chapitre VII. Action en cas de menace contre la paix, de
rupture de la paix et d'acte d'agression. Article 39. », J-P. COT et A.
PELLET
(dir.), La Charte des Nations Unies. Commentaire article par
article, Paris, Economica, 3e éd, t. 1, 2005, p. 1134.
184 Article 18-1 Statut du TPIY tel qu'adopté le 25 mai
1993. V. aussi le comité ad hoc pour la création d'une Cour
criminelle internationale, Nations Unies, Assemblée
générale, Doc. ONU. 22(A/50/22), 6 septembre 1995, p. 6.
185 Article 12 §2 Statut de la CPI.
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CPI est donc restrictif à ces trois organes pour
déclencher une procédure judiciaire. Cette restriction est
justifiée à bien des égards.
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