Paragraphe 2 : La qualité pour agir lors de
l'initiative du contentieux de la recevabilité
De la même manière que le Statut définit
avec précision, en son article 13, les trois modes de saisine de la Cour
et ceux en charge de l'entreprendre, déclenchant ainsi la
procédure devant celle-ci, son article 19 énumère de
manière exhaustive les titulaires de l'action en contestation de la
recevabilité. Si lors du déclenchement de la procédure, la
qualité pour agir est restrictive à trois organes, l'initiation
d'un contentieux de recevabilité en cours de la procédure brille
par son caractère extensif (A). Mais, le Statut conditionne cette
procédure au respect de la précision de l'objet en contestation
(B).
A- Le caractère extensif de la qualité pour
initier un contentieux sur la recevabilité
A la lecture de l'article 19 du Statut de la CPI, la
première observation est que contrairement à la procédure
de mise en mouvement de l'action publique qui est restreinte à trois
entités, cet article élargit la grille des titulaires de l'action
en contestation de la recevabilité. Les paragraphes 2 et 3 de l'article
19 autorisent non seulement les interventions des parties à l'instance,
mais aussi celles de certains tiers particulièrement
intéressés par le procès.
Comme devant tous les ordres de juridictions, l'action en
contestation est naturellement ouverte à toute personne contre qui des
poursuites sont dirigées, soit qu'il s'agit d'un
accusé,191 c'est à dire une personne dont les charges
ont été confirmées par la Chambre préliminaire
suivant la procédure de l'article 61 du Statut,192 soit qu'il
s'agit de tout individu faisant objet d'un mandat d'arrêt ou d'une
citation à comparaître, dans ce cas les charges ne sont pas encore
confirmées ; ce qui exclut aussitôt les personnes
convoquées au seul titre de témoin, et surtout celles qui font
seulement, pour l'instant, l'objet d'une enquête en vertu de l'article
53-3-b du Statut, sans que la procédure ne soit véritablement
avancée. C'est à dire que l'habilitation à contester la
recevabilité d'une affaire est tributaire de la délivrance
formelle d'une citation à comparaître ou d'un mandat
d'arrêt contre un individu faisant l'objet d'enquête.
191 Un individu devient un «accusé» au moment
où les charges que le Procureur entend retenir contre lui ont
été confirmées par la Chambre préliminaire, suivant
la procédure de l'article 61. Dans l'affaire Procureur c. Germain
Katanga et Mathieu Ngudjolo, la Chambre d'appel considère ainsi que
« dans le Statut ou dans le Règlement, personne n'est
considérée comme «l'accusé» ni qualifiée
ainsi avant la confirmation des charges. Jusqu'à ce stade, les personnes
visées par les charges sont les personnes qui font l'objet des
enquête », CPI, Situation en République démocratique
du Congo, Le Procureur c. Germain Katanga et Mathieu Ngudjolo Chui,
Affaire n° ICC-01/04-01/07, Chambre d'appel, Arrêt relatif
à l'appel interjeté contre la décision de jonction des
affaires concernant Gerlain Katanga et Mathieu Ngudjolo Chui rendu le 10 mars
2008 par la Chambre préliminaire, 9 juin 2008, §7.
192 L. TRIGEAUD, « Article 19: Contestation de la
compétence de la recevabilité d'une affaire », in
J. FERNANDEZ et X. PACREAU (dir.), Statut de Rome de la Cour
pénale internationale, Commentaire article par article, Paris,
Pedone, t. 1, 2012, p. 741.
Il est important ici de mettre en exergue deux griefs, ayant
des sorts distincts, que peut soulever l'accusé pour exciper de
l'irrecevabilité de l'affaire : le critère de l'âge et de
la qualité officielle. En effet, l'irrecevabilité peut être
fondée sur le critère de l'âge. Ceci est implicitement
prévu par l'article 26 du Statut relatif à l'incompétence
de la CPI à l'égard des personnes de moins de 18 ans. Aux termes
de cet article, la Cour n'a pas compétence à l'égard d'une
personne qui était âgée de moins de 18 ans au moment de la
commission prétendue d'un crime.193 En d'autres termes,
l'âge de l'auteur de crime constitue une exception quant à la
recevabilité des poursuites devant la Cour. On peut tout de même
s'interroger sur la place occupée par cette disposition dans
l'architecture du Statut de la CPI. En effet, alors que cet article, qui exclut
de la compétence de la Cour une catégorie de criminels
potentiels, aurait dû logiquement être intégré au
chapitre II intitulé « Compétence, recevabilité
et droit applicable », il a cependant été
inséré dans le chapitre III relatif aux « Principes
généraux de droit pénal. »194 Les
rédacteurs du Statut ont donc assimilé à un principe
général du droit pénal ce qui n'est qu'une restriction
à l'exercice par la Cour de sa compétence. Le TPIY confirme cette
interprétation dans l'affaire ORIC en refusant de faire droit au grief
de la défense selon lequel on ne pourrait tenir ce dernier pour
pénalement responsable d'avoir commis un crime de guerre, car il avait
moins de 18 ans l'époque. En effet, le Chambre de Première
instance estime que cet argument est dénué de tout fondement
juridique, car il n'existe aucune règle à cet effet en droit
international conventionnel ou coutumier. Une sorte de bas de page
précise que le renvoi à l'article 26 du Statut de Rome est sans
intérêt, car l'âge minimum qui y est mentionné ne
sert qu'à définir la compétence de la CPI.195
Pour comprendre pourquoi le Statut retient l'irrecevabilité de l'affaire
contre les mineurs, il est judicieux de faire référence au
phénomène d'enfants soldats car ce sont avant tout ces soldats
mineurs qui sont susceptibles de commettre des crimes relevant de la
compétence de la Cour. L'article 26 ne saurait donc être
analysé indépendamment des articles 8-2-b-xxvi et 8-2-e du Statut
qui qualifiaient de crime de guerre le fait, de procéder à la
conscription ou à l'enrôlement d'enfants de moins de 15
ans196 dans les forces
193 Article 26 du Statut de la CPI.
194 Cette option donne ainsi à penser que
l'impossibilité de poursuivre des mineurs pour les crimes les plus
graves relèverait davantage d'un principe général de droit
pénal que d'un choix de politique répressive. Rien n'est pourtant
moins sûr, notamment parce que la question de responsabilité
pénale des personnes mineures est différemment traité que
ce soit à l'échelle internationale ou nationale. Sur ce point, V.
A.-L. TEANI, « Article 26: Incompétence à l'égard des
personnes de moins de 18 ans », in J. FERNANDEZ et X. PACREAU (dir.),
Statut de Rome de la Cour pénale internationale, Commentaire article
par article, Paris, Pedone, t. 1, 2012, pp. 835-841.
195 TPIY, Le Procureur c. Nasser Oric, Affaire n°
IT-03-68-T, juin 2006, §400.
196 Il est important d'éclaircir tout équivoque
sur les différents âges auxquels renvoient les articles 26 et
8-2-e du Statut. La solution est offerte par la convention internationale des
droits de l'enfant. Si cette dernière définit un enfant comme
tout être humain âgé de moins de dix huit ans, sauf si la
majorité est atteinte plus tôt en vertu de la législation
qui lui est applicable, force est de constater que le Statut de Rome qualifie
de crime de guerre l'enrôlement d'enfants de moins de 15 ans. Toutefois,
un mineur peut être considéré comme un enfant soldat,
même s'il a plus de 15 ans. C'est en effet ce qui ressort du protocole
facultatif à la Convention relative aux droits de
61
62
armées nationales ou de les faire participer activement
à des hostilités. Dans la mesure où le fait
d'enrôler des enfants constitue un crime de guerre, il serait finalement
illogique de condamner ces mêmes enfants pour des crimes qu'ils ont
commis après avoir été embrigadés ou sous diverses
formes de contraintes. Au surplus, la condamnation du recrutement d'enfants
soldats constitue un axe important de la politique répressive poursuivie
par la CPI. C'est en effet sur la base de ce chef d'accusation que Thomas
Lubanga Dyilo a été poursuivi197 et
condamné198 devant la Cour. L'article 26 fait donc en partie
écho à la condamnation par la communauté internationale du
recrutement d'enfants par les parties à un conflit armé. On
retrouve ici l'idée qu'un mineur, même s'il a commis des crimes,
est avant tout une victime de conflit et par voie de conséquence, ne
saurait voir toute affaire contre lui être déclarée
recevable par la Cour.
En revanche, la qualité officielle de l'auteur du crime
est explicitement écartée en tant que motif
d'irrecevabilité de l'affaire. Aux termes du Statut, la qualité
officielle de l'accusé n'est ni un moyen de défense au
fond,199 ni une exception quant à la recevabilité des
poursuites devant la Cour.200 Ainsi, si l'immunité
pénale dont bénéficie l'auteur présumé d'un
crime de droit international humanitaire offre un rempart légal à
des poursuites dirigées contre lui dans un État étranger,
en revanche, elle n'empêche pas la CPI de réclamer à cet
État la remise de cette personne afin de la juger (articles 58 et 59).
Dès lors que l'État requis est partie au Statut et que l'affaire
en cause est recevable (article 89, par. 2 et article 95), l'État requis
doit accorder cette remise sans faire droit à l'immunité de la
personne réclamée, conformément à son obligation
générale de coopération avec la CPI (article 86)
combinée avec l'exclusion de l'immunité (article 27), sous
réserve toutefois de ses obligations au regard de l'article 98. En
d'autres termes, la nature conventionnelle du Statut,
l'enfant concernant l'implication d'enfants dans les conflits
armés, entré en vigueur le 12 février 2002 et qui vise
à relever l'âge minimum de l'enrôlement éventuel dans
les forces armées et à la participation aux hostilités, 15
ans dans la Convention Internationale des droits d'enfants (Cf article 38-3),
à 18 ans. Conformément à l'article 1er du Protocole,
«Les États parties prennent toutes les mesures possible pour
veiller à ce que les membres de leurs forces armées qui n'ont pas
atteints l'âge de 18 ans ne participent pas aux hostilités».
Ils veillent également, aux termes de l'article 2 du Protocole
«à ce que ces personnes ne fassent pas l'objet d'un
enrôlement obligatoire dans leurs forces armées». De
même, les États parties s'engagent à relever l'âge
minimum de l'engagement volontaire dans leurs forces armées nationales
et reconnaissent qu'en vertu de la Convention, les personnes âgées
de moins de 18 ans ont droit à une protection spéciale (article 3
du Protocole). Il ressort donc de l'ensemble de ces éléments que
le phénomène des enfants soldats est pris en compte par le Statut
de Rome à travers l'article 8 mais également, indirectement par
l'article 26 qui interdit à la Cour d'exercer sa compétence
à l'égard des mineurs. V. A.-L. TEANI, « Article 26 :
Incompétence à l'égard des personnes de moins de 18 ans
», op cit., p. 840-841.
197 CPI, Situation en République démocratique du
Congo, Le Procureur c. Thomas Lubanga Dyilo, n° ICC-01/04-01/06,
Chambre préliminaire I, Décision de confirmation des
charges, 29 janvier 2007, pp. 70-76, §§242-258.
198 Le 14 mars 2012, Thomas Lubanga a été
déclaré coupable des crimes de guerre consistant à avoir
procédé à l'enrôlement et à la conscription
d'enfants de moins de 15 ans et à les avoir fait participer activement
à des hostilités. Le 10 juillet 2012, il a été
condamné à une peine totale de 14 ans. Le verdict et la peine ont
été confirmés par la Chambre d'appel le 1er
décembre 2014.
199 Article 27-1 du Statut de la CPI.
200 Article 27-2 du Statut de la CPI.
63
non vis-à-vis des États tiers.201
Toutefois, une décision de la Chambre préliminaire prise le 27
juin 2011 affirme que, dans le cadre d'une affaire transmise par le Conseil de
sécurité, et comme elle l'a dit dans l'affaire Al Bashir, la
qualité officielle d'une personne, que l'État dont elle est
ressortissante soit ou non partie au Statut, n'a aucune incidence sur la
compétence de la Cour202 et ne peut constituer une exception
quant à la recevabilité des poursuites devant celle-ci.
La procédure en contestation est ouverte en second lieu
à l'État qui ouvre ou a ouvert une enquête, ou qu'il exerce
ou a exercé des poursuites sur le crime considéré. Cette
possibilité est offerte aussi bien à tout État partie
qu'à l'État tiers qui doit avoir accepté la
compétence de la Cour au titre de l'article 12 du Statut. Ces
dernières habilitations reconnues aux États éclairent sur
la nature de la Cour, qui est d'une part une juridiction conventionnelle, dont
la compétence est inévitablement, à certains points,
dépendante de la volonté des États parties, et concernant
le pouvoir de faire échec à l'engagement des poursuites devant
celle-ci. Ce pouvoir d'intervention dans la phase préliminaire du
procès apparaît comme la conséquence nécessaire se
ces deux particularités que les rédacteurs du Statut de Rome ont
voulu attribuer à la Cour.203 Il est tout aussi important de
relever qu'un État ayant soulevé une exception
d'irrecevabilité ou d'incompétence peut éventuellement par
la suite interjeter appel contre la décision statuant sur cette
exception.204
Le paragraphe 3 de l'article 19 autorise le Procureur à
intervenir aussi dans cette procédure de contestation, quoique la
perspective soit moins contestataire que dans les habilitations
précédentes. Il ne s'agit pas, en effet, pour le Procureur, de
présenter à la Cour des griefs, sous la forme de conclusion et de
moyens, mais une question, interpelant celle-ci à dissiper un doute ou
à résoudre un point qu'il ne pourrait ou ne voudrait trancher
seul,205 sans l'appui de la juridiction. Il est un truisme que le
Procureur pourrait difficilement contester la recevabilité d'une affaire
pour laquelle il a lui-même sollicité l'autorisation de la Chambre
préliminaire d'ouvrir une enquête. Toutefois, pourra-t-il recourir
au mécanisme de l'article 19 pour demander à la Cour de
régler des points sur lesquels, précisément, des
équivoques subsisteraient à son avis. Laurent Trigeau estime que
cette démarche pourrait s'avérer fort utile dans des situations
complexes qui concernent
201 E. DAVID, « La Cour pénale internationale.
», RCADI, vol. 313, 2005, pp. 349-350.
202 CPI, Situation en Libye, Affaire n° ICC-01/1, Chambre
préliminaire I, Décision relative à la requête
déposée par le Procureur en vertu de l'article 58 du Statut
concernant Muammar Mohammed Abu Minyar Qadhafi, Said Al-Islam Qadhafi et
Abdullah Al-Senussi, 27 juin 2011, §9.
203 L. TRIGEAUD, « Article 19 : contestation de la
compétence de la Cour ou recevabilité d'une affaire », op.
cit., p. 742.
204 F. ELABDALLAH, « Article 82: Appel d'autres
décisions », in J. FERNANDEZ et X. PACREAU (dir.), op. cit., p.
1744.
205 L. TRIGEAUD, « Article 19 : contestation de la
compétence de la Cour ou recevabilité d'une affaire », op.
cit., p. 725.
64
notamment la recevabilité d'une affaire au regard de
l'article 17. Le Procureur pourrait ainsi, comme lors de l'affaire contre
Joseph Kony, Vincent Otti, Okot Odhiambo et Dominic Ongwen, utiliser cette
procédure pour informer la Cour que l'État réclamant sa
compétence, l'Ouganda dans le cas d'espèce, n'a toujours pas
engagé des poursuites pénales à l'encontre des
accusés.206 Dans le même sens, le Procureur serait
à même de demander à la Cour de se prononcer sur la
recevabilité de l'affaire en dépit de l'engagement
parallèle des procédures au niveau des juridictions nationales.
C'est surtout, d'ailleurs, en matière de recevabilité que le
Procureur pourrait demander à la Cour de statuer, lorsqu'il
considère notamment que l'État compétent est en mesure de
juger lui-même l'affaire, contrairement à ce que ce dernier
prétend. Le principe de complémentarité oblige aussi
à considérer que les États qui auraient la capacité
de juger eux-mêmes les atrocités internationales commises sur leur
territoire ne devraient pas se débarrasser de ces affaires. Sur ces
différents points, et quelles que soient les situations
considérées, la réponse de la Cour viendrait alors donner
une meilleure assise à l'ensemble de la procédure.
La seconde phrase du paragraphe 3 de l'article 19 suscite des
équivoques si l'on la contraste avec le paragraphe 2 du même
article. Selon cette phrase, « dans les procédures portant sur
la compétence ou la recevabilité, ceux qui ont
déféré une situation en application de l'article 13, ainsi
que les victimes peuvent également soumettre des observations à
la Cour ». En contrastant cette disposition avec celle du paragraphe
2, Laurent Trigeaud estime que cette phrase du paragraphe signifie que les
entités qui ont déféré une situation en vertu de
l'article 13 (les États et le Conseil de sécurité), ainsi
que les victimes, ne disposent pas d'autre faculté que soumettre
à la Cour des observations.207 Il explique sa conclusion par
le fait que l'État qui a porté de son propre chef une situation
à la connaissance du Procureur ou le Conseil de sécurité
ne saurait chacun contester sans se contredire la compétence de la
juridiction, et encore moins la recevabilité de cette affaire, à
moins peut-être, qu'il réussisse à prouver que les
circonstances ont changé.208 Toutefois, il reconnaît
que son approche ainsi définie ne va pas sans poser d'importantes
difficultés, notamment pour l'État visé en
l'espèce.209 Il réduit le pouvoir de contestation de
la recevabilité de l'État à l'hypothèse où
ledit État mène une enquête ou exerce des poursuites
à l'encontre de l'accusé.
206 CPI, Situation en Ouganda, Le Procureur c. Joseph
Kony, Vincent Otti, Okot Odhiambo et Dominic Ongwen, Affaire n°
ICC-02/04-01/05, Chambre préliminaire II, Décision relative
à la recevabilité de l'affaire, rendue en vertu de l'article 19-1
du Statut, 10 mars 2009, §5.
207 L. TRIGEAUD, « Article 19 : Contestation de la Cour ou
recevabilité d'une affaire », op. cit., p. 742.
208 Ibid.
209 Selon ses propres termes, « Cette approche
procède en effet d'un raccourci particulièrement
réducteur, qui considère qu'un État ayant porté
à la connaissance de la Cour pénale une situation acceptera
nécessairement l'ouverture de toute affaire, les deux choses
étant pourtant différentes ». Il continue que « cet
État pourrait ainsi avoir demandé à la Cour d'engager des
poursuites pénales sur une situation générale, tout en
contestant qu'elle ait engagé des poursuites sur une personne en
particulier. » V. L. TRIGEAUD, Ibid, p. 743.
65
De notre point de vue, l'article 19(2) et la phrase du
paragraphe 3 peuvent être interprétés différemment.
Le paragraphe 2 précise clairement « Peuvent
contester210 la recevabilité de
l'affaire pour les motifs indiqués à l'article 17 »,
puis suit la liste des titulaires de l'action en contestation. La phrase 2 du
paragraphe 3 souligne que ceux qui ont déféré une
situation en application de l'article 13, ainsi que les victimes, «
peuvent également soumettre des
observations à la Cour ». Nous avons tenu à mettre ces
différentes expressions en gras pour montrer effectivement qu'il s'agit
bien là de deux habilitations distinctes reconnues à «
ceux qui ont déféré une situation en application de
l'article 13 ». C'est donc dire que ces derniers peuvent
contester la recevabilité et également
soumettre des observations. Tel n'est pas le cas des
victimes211 qui suivant le paragraphe 3 de l'article 19 peuvent
simplement « soumettre des observations à la Cour
».212 Cette situation est la conséquence naturelle
du Statut particulier des victimes qui, contrairement à la pratique des
systèmes de droit romano-germanique, ne peuvent se constituer parties
civiles, il s'agit d'une influence du common law, et participer activement au
procès pénal, y compris aux phases préliminaires. Il
pourrait d'ailleurs sembler peu utile, a priori, de les associer d'une
manière particulière aux procédures de contestation de la
compétence et de la recevabilité tant il est difficile d'imaginer
que les victimes puissent agir en ce sens.213 Mais c'est aller trop
vite en besogne que de penser que les victimes préféreraient
nécessairement la juridiction de la Cour à celle des tribunaux
nationaux, lesquels appliquent souvent des peines plus sévères
à l'égard des criminels que les juridictions internationales. Un
droit de contestation pour les victimes aurait surtout présenté
l'avantage décisif d'être un moyen de recours contre la
décision approuvant les griefs d'irrecevabilité par la Cour, ce
qui aurait pour motivation que la Cour admette et exerce se pouvoirs
210 C'est notre choix de mettre en gras.
211 La règle 85 du RPP définit la victime aux fins
du Statut et du Règlement ainsi:
a) Le terme victime s'entend de toute personne physique qui a
subi un préjudice du fait de la commission d'un crime relevant de la
compétence de la Cour;
b) Le terme victime peut aussi s'entendre de toute
organisation ou institution dont un bien consacré à la religion,
à l'enseignement, aux arts, aux sciences ou à la charité,
un monument historique, un hôpital ou quelque autre lieu ou objet
utilisé à des fins humanitaires a subi un dommage direct. Il faut
entendre ici par victimes, les victimes aptes à intervenir dans la
procédure en vertu de l'article 68-3 du Statut, lequel autorise en effet
la communication des victimes par l'intermédiaire de leurs
représentants légaux. Cette disposition du Statut règle le
statut des victimes à la suite de la définition donnée par
le règlement.
Dans cette dynamique, voir, CPI, Situation en RDC, Le
Procureur c. Thomas Lubanga Dyilo, Affaire n° ICC-01/04-01/06,
Chambre d'appel, Arrêt relatif aux appels interjetés par le
Procureur et la Défense contre la Décision relative à la
participation des victimes rendue le 18 janvier 2008 par la Chambre de
Première instance I, le 11 juillet 2008, §1. Ainsi, les
associations de victimes peuvent soumettre en matière de
compétence ou de recevabilité des observations écrites ou
orales en vertu de l'article 19-3, bien que la chose ait été
rendue possible par la procédure du dépôt de mémoire
ou de l'intervention orale en amicus curiae, suivant les conditions de
l'article 103 du Règlement (V. CPI, Situation en Ouganda, Affaire Le
Procureur c. Joseph Kony, Vincent Otti, Okot Odhiambo et Dominic
Ongwen,Affaire n° ICC-02/04-01/05, Chambre préliminaire II,
Décision relative à la demande d'autorisation de déposer
des observations en vertu de la Règle 103, 5 novembre 2008.
212 Article 19 §3, seconde phrase, Statut de la CPI.
213 L. TRIGEAUD, « Article 19 : Contestation de la Cour ou
recevabilité d'une affaire », op. cit., p. 743.
66
juridictionnels sur l'affaire. Ainsi présenté,
l'extension des titulaires de l'action en contestation de la
recevabilité a pour condition la précision de l'objet en
contestation.
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