Les états tiers devant la cour pénale internationale

B- Une architecture juridique contestée : les critiques doctrinales et limites du régime

de l'article 12 § 3

L'article 12 § 3 permet à un État non partie au Statut de Rome, par déclaration ad hoc, de consentir à la compétence de la CPI « à l'égard du crime dont il s'agit ». Ceci ouvre la porte, de façon exceptionnelle, à l'extension territoriale et personnelle de la Cour. Cette ouverture bien que structurée dans sa forme et son contenu, n'en laisse pas moins quelques critiques qu'il nous convient d'analyser. La déclaration de compétence porte atteinte à l'effet relatif des traités, elle est caractérisée par la sélection d'un crime particulier dans une dimension crime-par-crime et contreviendrait à la logique situationnelle fixée par le Statut de Rome. La déclaration a également une conséquence désagréable sur le principe de subsidiarité chers à la relation entre la CPI et les États.

L'argument de l'effet relatif des traités est un fondement classique du droit international qui soulève une critique essentielle à l'encontre de l'article 12 § 3 du Statut de Rome. Le principe de l'effet relatif des traités signifie qu'un traité ne crée ni obligations ni droits pour les États tiers sans leur consentement. Alain Pellet voit en ce principe une expression de la souveraineté. Pour lui, « un État ne peut être engagé que par les normes auxquelles il a consenti expressément ».²⁵⁸ Un traité est un acte juridique entre les seules parties contractantes ; il est donc sans effets à l'égard des États tiers.²⁵⁹ L'application à l'article 12 § 3 du Statut de Rome de ce principe crée une tension particulière. Il est clair qu'on remarque d'abord une extension anormale du traité à un État tiers. Bien que l'État non partie consente à la compétence de la CPI (par déclaration), certains auteurs soulignent que ce consentement ponctuel ne fait pas de lui une partie au Statut, et que la Cour exerce une compétence conventionnelle sur une base non conventionnelle. La déclaration ad hoc de l'article 12 § 3 n'intègre pas l'État au traité, mais permet paradoxalement l'exercice de la compétence comme s'il y était. Cela trouble l'économie du droit des traités.²⁶⁰

258 A. PELLET, P. DAILLER, M. FORTEAU, A. MIRON et N. QUOC DINH, Droit international public, Paris, 9^e éd., LGDJ, 2022, pp. 425-430.

259 C. ROUSSEAU, Droit international public, Paris, 2^e édition, t. 1, Sirey, 1970, p. 118.

260 W. BOURDON et E. MARCHAND, « Justice internationale : principes et pratiques », in La justice pénale internationale, Dalloz, 2015.

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L'article 12 § 3 produit potentiellement des effets sur les ressortissants des tiers non concernés. En effet, un État non partie fait une déclaration visant un crime commis par un ressortissant d'un autre État non partie, ce dernier pourrait être poursuivi sans avoir jamais consenti au Statut. Dans l'affaire Palestine à la CPI, la Palestine avait déposé une déclaration au titre de l'article12 § 3. Cela posait la question de l'engagement de ressortissants israéliens (État non partie), ce qui contourne l'effet relatif des traités.²⁶¹ Eric David déclare qu'« il est inconcevable qu'un traité puisse créer une obligation pénale à l'égard d'un État ou de ses ressortissants sans son consentement. La CPI ne peut revendiquer une compétence déguisée. ».²⁶² Une partie de la doctrine concède que la déclaration de l'État tiers vaut consentement, et donc, en apparence, respecte l'effet relatif, mais uniquement dans les limites du consentement donné. L'article 12 § 3 du Statut de Rome est critiqué en doctrine pour sa compatibilité imparfaite avec le principe de l'effet relatif des traités. Bien qu'il repose sur un consentement volontaire, il étend la compétence de la Cour en marge du système conventionnel, ce qui fragilise la base juridique de certaines procédures et interroge la légitimité des poursuites contre des ressortissants d'États non parties.

La dimension crime-par-crime de l'article 12 § 3 s'oppose à la logique situationnelle prévue par le Statut. Cet argument contre la dimension situationnelle est une critique doctrinale importante à l'encontre de l'article 12 § 3 du Statut de Rome, en ce qu'il introduit une incohérence entre la philosophie procédurale du Statut et la technique juridique imposée aux États non parties. Le problème naît du fait que la déclaration vise des crimes ciblés comme il en ressort de l'expression « crime en cause ». La déclaration concerne donc un crime particulier spécifique et ponctuel. Or, la procédure devant la CPI repose sur la logique de « situation ».²⁶³ Le Statut prévoit que la compétence de la Cour est ouverte sur une Situation, c'est à dire un ensemble de faits dans un contexte donné. Il y a une incohérence procédurale. La déclaration d'un État non partie vise un crime isolé, alors que l'ouverture d'une enquête suppose une situation complexe. Ce décalage crée une incertitude juridique et met en exergue une problématique, celle de savoir si la déclaration est-elle limitée à un acte ou peut-elle s'élargir à une situation ? Eric David critique le caractère restrictif de l'article 12 § 3, qui n'est pas adapté à la pratique judiciaire. Pour lui, « l'article 12 § 3 donne à penser que l'acceptation peut porter sur un crime isolé. Mais la procédure pénale internationale ne connaît pas la logique du dossier individuel. Elle s'ouvre sur une situation, non sur un acte

261 CPI, Affaire Palestine, Décision de 2015.

262 E. DAVID, Principes de droit des conflits armés, Bruxelles, 6^e éd., Bruylant, coll. « Droit international », n° 89, 2019, pp. 1210-1215.

263 Article 13 (a) du Statut de la CPI : « Une Situation dans laquelle un ou plusieurs de ces crimes paraissent avoir été commis peut être déférée à la Cour[...] ».

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unique. ».²⁶⁴ La logique de la procédure pénale internationale repose sur une approche situationnelle. Réduire la compétence à un acte isolé est source d'insécurité procédurale et de contentieux sur l'étendue de la déclaration.²⁶⁵ La conséquence en est que la déclaration ad hoc risque d'être contestée si la CPI étend l'enquête à d'autres actes non expressément visés. Une interprétation stricte de l'article 12 § 3 s'oppose à la dynamique pragmatique de la Cour. Une déclaration ciblée crime-par-crime paralyse l'action du Procureur dans l'identification d'un contexte criminel global.²⁶⁶ La Côte d'Ivoire a déposé une déclaration au titre de l'article 12 § 3 en 2003, visant des crimes commis depuis le 19 septembre 2002. La Cour a interprété cette déclaration comme visant une situation en Côte d'Ivoire, permettant l'enquête sur plusieurs crimes dans une plage temporelle élargie. Cette interprétation élargie s'éloigne clairement du texte de l'article 12 § 3 et confirme le glissement jurisprudentiel vers une logique situationnelle.²⁶⁷

En ce qui concerne l'incompatibilité de l'article 12 § 3 avec le principe de complémentarité consacré à l'article 17, il est clair que le consentement de l'article 12 § 3 tend à court-circuiter la complémentarité chère à la Cour. En effet, l'article 17 présuppose que la CPI n'intervient qu'en dernier ressort, en cas de manquement de l'État national. Or, avec l'article 12 § 3, un État non partie au Statut peut volontairement inviter la Cour, même s'il est capable et désireux de mener une enquête ou un procès. Cela rend théoriquement inutile l'examen de la volonté et la capacité nationale, car l'État abandonne expressément sa compétence. Jean François Flauss nous le rappelait déjà lorsqu'il affirme « La déclaration prévue à l'article 12 § 3 crée une rupture : elle permet à un État de transférer sa compétence sans qu'il soit nécessaire de prouver un manquement. La subsidiarité, pourtant fondement du Statut, devient facultative. ».²⁶⁸ Ce transfert volontaire court-circuite le filtre de l'article 17. Muriel Ubeda-Saillard y voit une forme d'auto-destitution procédurale, peu conforme à la logique du Statut. La Côte d'Ivoire en est toujours la parfaite illustration dans sa déclaration de 2003. Elle a reconnu la compétence de la CPI pour les crimes commis depuis septembre 2002. Or, la justice ivoirienne n'était pas manifestement incapable de juger les responsables. Pourtant la CPI a ouvert une enquête. Le résultat en est qu'il n'y a pas finalement eu de test rigoureux de subsidiarité de l'article 17, car la compétence s'est fondée sur le seul consentement.²⁶⁹ Il y a un affaiblissement du principe de subsidiarité. La Cour pourra exercer sa compétence sans démonstration de défaillance judiciaire. Le filtre de l'article 17 devient inutile

264 E. DAVID, Principe de droit des conflits armés, op. cit., p. 1215.

265 J. -F. FLAUSS, « La mise en oeuvre de la compétence de la CPI », RGDIP, 2002, p. 771.

266 M. UBEDA-SAILLARD, in H. ASCENCIO, E. DECAUX et A. PELLET (dir.), Droit international pénal, LGDJ, Pedone, 2^e éd, 2012, p. 198.

267 CPI, Situation en Côte d'Ivoire, Chambre préliminaire III, Décision du 3 octobre 2011, §§ 14-16.

268 J. F. FLAUSS, « La mise en oeuvre de la compétence de la CPI », op. cit.,p. 785.

269 CPI, Situation en Côte d'Ivoire, Décision d'autorisation d'enquête, 3 octobre 2011, §§ 18-25.

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dans les cas de consentement volontaire par un État non partie. Il y a même un risque d'instrumentalisation ou de manipulation. Un État peut se décharger de ses responsabilités judiciaires sans justification. Cela ouvre même la voie à une instrumentalisation politique de la CPI. Ce qui n'est d'ailleurs pas souhaitable, puisqu'un gouvernement légitime pourra saisir la Cour pour poursuivre les opposants de son pays.²⁷⁰

Face à ces critiques récurrentes, tant sur le plan juridique que politique, il devient impératif de s'interroger sur les réformes envisageables susceptibles de renforcer la légitimité, la cohérence et l'efficacité du mécanisme de déclaration de compétence des États non parties. La réforme envisagée tend d'abord à aligner l'article 12 § 3 sur la logique situationnelle.²⁷¹ Elle a également pour objectif de renforcer la sécurité juridique du fondement de compétence vis-à-vis des États non parties.²⁷² Elle vise enfin à concilier le respect de la souveraineté des États avec les exigences de justice pénale internationale.

On devrait d'abord naturellement aller vers une déclaration situationnelle encadrée pour s'arrimer avec la logique situationnelle du Statut. Pour y parvenir, la modification même du libellé de l'article 12 § 3 est nécessaire. On peut quitter de la formule actuelle « [...] cet État peut, par déclaration adressée au Greffier, accepter l'exercice de cette compétence par la Cour à l'égard du crime en cause. » à une formule comme « [...] cet État peut, par déclaration adressée au Greffier, accepter l'exercice de cette compétence par la Cour à l'égard d'une situation déterminée dans laquelle un ou plusieurs crimes paraissent avoir été commis. ». Les avantages sont multiples, le premier en est l'alignement de l'article 12 § 3 sur l'article 13. Un second avantage permet au Procureur de mener une enquête complète et cohérente. Cette modification prévient également les conflits d'interprétation sur le champ d'application de la déclaration.²⁷³

Il faut également viser un encadrement procédural complémentaire notamment dans le Règlement de procédure et de preuve. En effet, il faut introduire une réforme interprétative dans le RPP ou un encadrement doctrinalement recommandé par l'Assemblé des États parties. On peut l'intituler comme suite : « Toute déclaration faite au titre de l'article 12 § 3 doit définir, de manière claire, la situation à laquelle elle s'applique, en précisant : 1) La période concernée, 2) Le

270 L. BURGORGUE-LARSEN, « Les Etats-unis et la justice internationale. », in B. ACHOUR et S. LAGHMANI (dir.), Le droit international à la croisée des chemins. Force du droit et droit de la force, Paris, Pedone, 2004, p. 98.

271 E. DAVID, Principes de droits des conflits armés, op. cit.

272 J. F. FLAUSS, « La mise en oeuvre de la compétence », op. cit.

273 M. UBEDA-SAILLARD, in H. ASCENCIO, E. DECAUX et A. PELLET (dir.), Droit international pénal, LGDJ, Pedone, 2^e éd., 2012, p. 198.

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territoire visé, 3) Le ou les types de crimes allégués. ». Le but étant d'éviter l'ambiguïté d'une déclaration crime-par-crime, prévoir une notification aux autres États concernés si leurs ressortissants sont potentiellement visés.

Une réforme plus audacieuse suggérerait d'autoriser les États non parties à faire une déclaration de compétence permanente, mais conditionnée.²⁷⁴ La disposition peut se libeller telle qu'il suit : « Un État non partie peut déclarer accepter par avance l'exercice de la compétence de la Cour pour toute situation future déterminée, en précisant les conditions de cette acceptation (limite temporelle, géographique, nature des crimes). ». Cela permettrait d'éviter les déclarations successives comme en Côte d'Ivoire, de garantir un accès plus prévisible et rationnel à la justice internationale. En définitive, une réforme de l'article 12 § 3 est non seulement souhaitable, mais aussi nécessaire pour assurer la cohérence juridique du Statut de Rome, l'efficacité du Procureur, le respect du consentement souverain des États non parties. Quoi qu'il en soit, malgré ces critiques la déclaration vise un intérêt particulier et reste dans l'objectif de produire des effets multiples.